我國農村金融體制改革三十年反思

摘要：我國農村金融改革30年來一直難以實現真正的突破，最大的問題是未能建立一個完整的、與農村經濟發展相適應的農村金融體系。應通過改革徹底打破目前農村信用社壟斷農村金融的局面，建立與農村多種融資需求相匹配，政策性、商業性、社區性、普惠制、合作制和民間金融等多種性質金融機構并存，分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的多層次、廣覆蓋、商業可持續的競爭性農村金融服務體系。滿足多元化、多層次的農村金融需求，使農村公益設施、產業化龍頭企業、農村專業經濟合作組織、地方骨干企業、專業種養戶等不同層次的經營者和普通農戶能有方便的金融服務渠道。

關鍵詞：農村金融；體制改革；反思

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544(2008)06-0021-06

一、引言

1978年開始的改革開放已走過了30年，中國金融業取得了巨大成就，但農村金融改革一直難以實現真正的突破，最大的問題是未能建立一個完整的、與農村經濟發展相適應的農村金融體系。30年來，對農村金融改革的方向和路徑問題，國內實務部門、學術界不斷進行論證和研究，但大多是從農發行、農行、信用社等個體層面研究，導致出臺的一些改革措施缺乏系統考慮，帶有較大的片面性，不符合我國農村的實際狀況。隨著我國農村經濟體制改革的深化，農村金融改革滯后、金融供給不足等一些深層次的矛盾也日益凸顯，已嚴重制約了“三農”問題的解決和社會主義新農村的建設。黨中央、國務院高度重視農村金融改革工作，2004～2007年中央連續4個一號文件要求和鼓勵農村金融改革，進行制度創新，以建立一個完整的農村金融體系。鑒于此，筆者聯系自己對農村金融的長期關注，試圖對30年來我國農村金融改革進行全面透析，并提出綜合改革的政策建議。

二、我國農村金融體制變遷

第一階段(1979～1993年)：恢復和成立金融機構

一是恢復中國農業銀行。1979年3月，國務院決定恢復中國農業銀行，統一管理支農資金、集中辦理農村信貸，領導農村信用社。

二是恢復信用社合作制。1982年12月中共中央政治局在《當前農村經濟政策的若干問題》中重申“信用合作社應堅持合作金融組織的性質”，1983年至1986年中共中央連續4個1號文件決定恢復信用社合作金融的性質。1984年8月，國務院批轉了農業銀行《關于改革信用合作社管理體制的報告》，決定恢復和加強信用合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性，明確界定其合作金融組織的性質，在農業銀行領導、監督下，獨立自主地開展存貸業務，實行獨立經營、獨立核算、自負盈虧。

三是恢復了郵政儲蓄。1986年，為彌補專業銀行儲蓄網點的不足，國家恢復了郵政儲蓄。從1990年開始，郵政儲蓄業務由代辦模式轉變為自辦模式，郵政儲蓄資金轉存人民銀行，雙方協商確定轉存款利率，同時開始辦理代發工資等中間業務。

四是成立國家農業投資公司、國家林業投資公司、中國農村發展信托投資公司、中國經濟開發信托投資公司，部分省市也成立了類似公司。

五是放開民間信用管制。允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，為管理實行聯產承包責任后的集體積累了資金，1985年開始在全國各地成立了農村合作基金會。

第二階段(1994～1996年)：完善金融組織體系

1993年12月，國務院作出《關于金融體制改革的決定》。建立政策性金融與商業性金融分離，以國有商業銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系。

一是1994年成立農業發展銀行。將政策性金融業務從農業銀行和農村信用合作社業務中剝離出來。農業發展銀行主要承擔國家糧棉油儲備和農副產品合同收購的政策性貸款，代理財政支農資金撥付及監督使用，承擔扶貧、農業綜合開發、基建投放貸款等業務，機構設到市一級。

二是加快了農業銀行商業化的步伐。農行進行了“一分一脫”兩項改革，轉變為國有商業銀行，按現代商業銀行經營機制運行。其中，“一分”是政策性業務與商業性業務分離，將政策性業務劃轉中國農業發展銀行，“一脫”指農行與農信社脫鉤。

三是1996年8月，國務院發布《關于農村金融體制改革的決定》，提出“建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”。農村信用社從農行獨立出來，改由中國人民銀行進行監管并負責行業管理，規定農村信用合作社50％以上的貸款必須投向其社員。1999年，江蘇等地進行了農村信用社以縣為單位統一法人的改革試點。

四是社會辦金融出現高潮。農村合作基金會在全國全面鋪開，供銷社、財政系統基層機構紛紛成立了股金服務部、資金服務部等機構，通過多種形式吸收存款、發放貸款。1994年，人民銀行、農業部聯合下發《關于加強農村合作基金會管理的通知》，提出規范農村合作基金會的12條措施，明確農村合作基金會不屬于金融機構，不得辦理存貸款業務，要真正辦成社區內的資金互助組織。

第三階段(1997～2002年)：控制金融風險

一是農業銀行業務收縮。1997年中央金融工作會議確定“各國有商業銀行收縮縣(及以下)機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展”的基本策略以后，農業銀行開始大量撤并縣及縣以下機構。

二是剝離農行不良資產。1999年，為剝離農業銀行等五家國有銀行1.4萬億不良資產，我國成立了四家資產管理公司。

三是收縮農發行業務。1998年3月，國務院決定將農發行承辦的農村扶貧、農業綜合開發、糧棉企業附營業務等貸款業務劃轉有關國有商業銀行，農發行專司糧棉油收購、儲備、調銷資金的供應和財政支農資金的撥付工作，實行“收一斤糧，給一斤糧貸款”的收購資金封閉運行。2000年實行“以銷定貸、以效定貸”，2001年實行“區別對待、分類指導”的信貸政策。隨著糧棉油流通體制改革，以及國家退耕還林、退耕還草計劃的逐步實施，農發行的業務也逐年萎縮，2002年和2003年，貸款余額分別比上年減少66.11億元和464.38億元。

四是深化信用社改革試點。1999年農村信用社被允許向農戶發放消費型貸款，主要用于房屋建造、教育和醫療貸款。2000年，江蘇率先在全國建立農村信用社改革試點，實行縣聯社統一法人，成立省級聯社替代人民銀行履行行業和行政管理職能，央行發放無息再貸款支持信用社消化歷史包袱。2000年7月，國務院批準人民銀行、江蘇省人民政府聯合提出的江蘇農村信用社改革試點方案。2001年江蘇省農村信用合作社聯合社成立，并選擇張家港、江陰等3個縣級市進行組建股份制農村商業銀行的試點。

五是打擊非法金融。1999年在全國范圍內關閉了農村合作基金會。

第四階段(2003年6月以來)：深化金融改革

一是深化農村信用社改革。2003年6月，在江蘇省農村信用社改革試點的基礎上，國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》，在江蘇、吉林、浙江等8個省(市)進行農村信用社改革試點。2004年8月，國務院下發《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》，農村信用社改革在除海南、西藏以外的29個省(區、市)全面推開。上海、北京、重慶合并全轄農村信用社成立農村商業銀行，杭州聯合農村合作銀行、常熟農村商業銀行分別引進澳大利亞和新西蘭銀行集團公司、交通銀行作為戰略投資者。

二是成立新型農村金融機構。為解決農村地區金融機構網點少、服務不足、競爭不充分等問題，2006年12月，銀監會發布《調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，按照“低門檻、嚴監管”原則，允許社會各類資本參與農村金融市場，允許新設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構，并在四川、甘肅、吉林等6省(區)進行試點。2007年1月召開的金融工作會提出了建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系的要求。2007年10月，銀監會又將新型農村金融機構試點范圍擴大到全國31個省(市、區)。

三是擴大農發行業務范圍。2004年開始，銀監會批準農發行按照市場原則，新增了農業產業化龍頭企業、種子、農業科技貸款等新業務，并允許農發行將糧棉油產業化龍頭企業的貸款范圍擴大到農、林、牧、副、漁業范圍內的產業化龍頭企業。2007年末，農發行支持收購糧食的數量占商品量的60％左右，支持收購棉花的數量占總產量的50％以上。

四是對郵政儲蓄進行改革。經國務院批準，自2003年8月1日起，郵政儲蓄新增轉存款利率從4.131％下調到1.89％；國家以2003年7月末存款為基數對郵政儲蓄轉存人民銀行存款實行新老存款劃段，此前的轉存款仍執行原轉存利率，新增存款由郵政儲蓄機構自主運用。2005年，國務院又部署制定了郵儲機構老轉存款逐步轉出的計劃，郵儲機構老轉存款自2005年9月起按照10％、15％、20％、25％、30％的比例分5年轉出。2005年8月，銀監會批準郵政儲蓄開辦銀行間債券買賣、協議存款和與鐵道部開展鐵路建設專項融資業務，允許投資資產支持證券和企業債券。2005年12月，銀監會批準郵政儲蓄開辦定期存單小額質押貸款的試點業務。2006年11月，銀監會批準國家郵政儲匯局可參與政策性銀行、國有商業銀行及股份制商業銀行牽頭組織的銀團貸款業務，但郵政儲蓄資金投向僅限于重大基礎設施、基礎產業、技術創新項目以及國家戰略物資儲備項目等。2006年12月，銀監會批準設立中國郵政儲蓄銀行，同意中國郵政集團公司以全資方式出資組建中國郵政儲蓄銀行有限責任公司。2007年3月，中國郵政儲蓄銀行正式掛牌成立。

五是探索農業銀行改革。2004年農行第一次上報股改方案。2007年召開的全國金融工作會議，確定了農業銀行改革“面向‘三農’、整體改制、商業運作、擇機上市”的總原則，農行股改大幕正式拉開。農行制定了《農業銀行深化內部改革方案》，從公司治理設計、財務會計、人力資源、風險管理等12個方面，設計了具體的改革路線圖。2007年10月，農行在福建、安徽、吉林等8家省(市)分行啟動金融服務“三農”試點。2008年上半年，農業銀行累計發放涉農和縣域貸款8429億元，涉農和縣域貸款余額達15597億元，上半年新增1108億元，占全行貸款總增量的50.5％。

六是社會辦金融出現熱潮。中央在2004至2006年連續3個一號文件要求和鼓勵農村金融改革，進行制度創新，我國地方以及民間辦金融出現了熱潮。(1)小額貸款公司。為建立引導信貸資金流向農村的有效機制，央行于2005年開始在平遙、廣元、銅仁、戶縣、東勝推行小額貸款公司試點，設立由民間資本全額出資、只貸不存、市場化運作的股份制小額貸款公司。目前除批準的試點公司外，全國各地還出現了一大批未經監管部門批準、民間資本自發成立或由地方政府主導的小額貸款公司。(2)農村資金互助組織。2006年中央1號文件，提出建立農民互助資金組織后，許多地方成立多種形式的農村資金互助組織，其成員少則10來戶，多則lOO多戶，股金額度也從幾百元到十幾萬元不等。僅江蘇鹽城市就有農民資金互助合作組織57個，有4.18萬戶農民成為社員，共吸納互助資金3.95億元。(3)貸款中介公司、擔保公司、典當拍賣行普遍非法從事金融業務。(4)民間金融迅速發展。農村正規金融的大量退出，導致農村非正規金融的迅速發展，通過擔保公司、資產管理公司、典當、標會和私人錢莊等形式出現的民間金融日益活躍。

七是積極推進農業保險。2002年12月修訂后的《農業法》首次明確：“國家建立和完善農業保險制度”。從2004年開始，連續5年的中央1號文件都對農業保險工作提出了明確要求。2004年，保監會在上海、黑龍江、新疆等地啟動農業保險試點。2007年，財政部下發《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》的通知，選擇內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川開展中央財政農業保險保費補貼試點工作。中央確定的補貼險利，的保險標的為種植面積廣、關系國計民生、對農業和農村經濟社會發展有重要意義的農作物，包括玉米、水稻、大豆、小麥和棉花；確定補貼險種的保險責任為無法抗拒的自然災害，包括暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、內澇、風災、雹災、旱災和冰凍。對于中央確定的補貼險種，在試點省份省級財政部門承擔25％的保費后，財政部再承擔25％的保費，其余部分由農戶承擔，或者由農戶與龍頭企業，省、市、縣級財政部門共同承擔，具體比例由試點省份自主確定。2006年6月國務院頒布了《關于保險業改革發展的若干意見》，明確提出農業保險“三補貼”政策：中央和地方財政對農戶投保按品種、按比例給予補貼；對保險公司經營的政策性農業保險適當給予經營管理費補貼；建立中央、地方財政支持的農業再保險體系。2007年中央財政累計為農業保險安排的保費補貼達到了21.5億元。2008年又推出了油菜保險、奶牛保險等保費補貼政策。

八是為社會辦金融開閘。2008年5月，人民銀行、銀監會聯合發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》，就小額貸款公司的性質、設立資金的來源和運用等相關問題進行了明確，給小額貸款公司的設立、轉制明確了條件，監管部門實際部分放開了社會辦金融的限制。隨后，以浙江為代表的不少省市大規模開展小額貸款公司試點。

三、存在的主要問題

30年來我國的農村金融改革，遵循了一個以市場為取向的、漸進化的改革邏輯，一直沿著金融是經濟的外生變量這一思路，強調金融要支持農村經濟，采取行政干預來實現金融制度的強制性變遷。改革的主要成就：從整體上突破了傳統的計劃金融體制模式，基本建立了市場金融體制模式。但這中強外生性特征，與市場經濟規律相背離，一方面農村金融需求得不到滿足，另一方面農村金融機構累積了大量不良資產。同時，農村金融改革始終在金融機構內部展開，極少有體制外機構的加入，未能建立起一個適應農村經濟要求的金融服務體系。

(一)農村金融服務嚴重滯后

我國農村經濟體制改革30年取得了較大成就，建立了以家庭承包經營為基礎的農村微觀經營主體，培育了有利于農產品和農村其他生產要素流通的市場機制，初步明確了統籌城鄉經濟社會發展的基本方略。但與之相對應的是我國30年來金融改革呈現出“重城市、輕農村”的傾向。金融資源大幅度向城市、大中型企業、新興產業集中，而縣及縣以下的農業和農村經濟承受著極其嚴重的信貸緊縮，造成目前我國農村資金短缺的矛盾非常突出。目前，縣及縣以下農村地區平均每萬人擁有銀行業機構數只有1.26個；“零金融機構鄉鎮”有2868個；只有1家金融機構的縣(市)有2個，鄉鎮有8901個。其中，西部地區情況尤為嚴重，共有2645個“零金融機構鄉鎮”，占全國“零金融機構鄉鎮”數的80％，并且分布在縣城以下鄉鎮的銀行業機構主要是農村信用社，農村金融市場基本處于農村信用社壟斷經營的狀態，經營動力不強，服務效率低下，活力不足。由于農村金融服務滯后，導致各種形式的民間融資大規模發展，為數眾多的農村中小企業由于無法從農村金融機構得到足夠貸款不得不參與民間借貸。在這種情況下，一些自身經營狀況良好，在銀行獲得貸款比較容易的企業，開始利用富裕的資金來獲取高息收入。但是，較高的民間利率使民間借貸存在著較大金融風險。

(二)農村金融改革定位模糊

1.農發行職能定位思路不清

隨著糧棉流通體制市場化改革的深化，農發行階段性的歷史使命已完成，傳統的政策性業務大大萎縮，已到了不得不改的地步。關于農發行改革討論已久，但始終未能形成清晰的思路。受長期業務萎縮的困擾，這幾年農發行有較強的業務擴張沖動，要求按功能擴大化方向改革，擴大業務范圍和服務領域，增強支農服務功能。實際上，對于農發行的新業務，農村信用社、農業銀行等現有商業性金融機構也在做，這就形成了農發行與商業性金融機構競爭的局面，人為混淆了政策性銀行與商業性銀行的界限。

2.農業銀行改革遲遲不到位

農行改革面臨農村金融和國有商業銀行改革兩大難點。前幾年對農行的改革只是從國有商業銀行的角度考慮和展開的，沒有很好考慮農村金融的實際狀況，結果導致農業銀行從農村地區撤離，營業重心由農村轉為城市。近年來的市場定位從農村轉向城市、從農業轉向工商業，業務范圍已與其他國有商業銀行無異。盡管迫于政策壓力，農行承擔一部分支農貸款任務，但在利益機制驅動下，其支農貸款比重仍逐年下降。目前，農業銀行60％以上的機構、51％的員工、42％的存款分布在縣及縣以下，但只有29％的貸款在縣以下。“農”字頭銀行涉農貸款僅占全部貸款的三分之一，已名不符實。由于定位問題存在分歧較大，2003年以后有關部門多次向國務院上報改革方案都未獲通過。

3.農村信用社改革方案不完善

多年來，我國農村信用社按合作制方案改革走了許多彎路，2003年開始的新一輪改革實施效果仍不理想。

一是法人治理形似神非。我國農村信用社公司治理改革，只追求治理結構的形式，而未關注治理結構的實質。2004年開始，我國開始抓農村信用社法人治理結構，花了很多力氣，但效果不明顯，主要是內部動力不足，靠行政、外部監管等外部手段推動。從形式上看，農村信用社按照現代公司治理理論，建立了“三會一層”的管理框架，形成了較為完善的內部治理結構，但實際效果并不理想，仍然存在經營粗放、管理薄弱、盈利能力較低、人員素質較差、風險較大等問題。

二是花錢買機制效果不理想。為幫助信用社消化歷史包袱，國家給予了以下扶持政策：對虧損信用社1994～1997年因執行國家宏觀調控政策開辦保值儲蓄而多支付的保值貼補利息給予補貼；從2003年開始對信用社營業稅按3％的稅率征收，西部地區信用社免征企業所得稅，其他地區減半征收；央行按照2002年末實際資產損失的50％向2407個縣(市)農村合作金融機構發行專項票據1656億元、發放專項借款1.4億元。從賬面看，農村信用社經過幾年改革，大量充實了資本金，全面實現扭虧為盈。但實際上，農村信用社在治理結構、管理模式等方面仍然存在很多問題。

三是三種改革方案加大了改革成本。我國農村信用社改革采取成立農村商業銀行、成立農村合作銀行、以縣市為單位統一法人三種模式。截至2007年末，成立農村合作銀行113家，農村商業銀行17家，組建以縣(市)為單位統一法人機構1824家。另外還有近6000家信用社未能實現以縣為單位統一法人。這種改革方案仍以合作制為主基調，忽視了我國農村信用社實際上已完全商業化了的事實，人為加大了改革的成本，存在較大缺陷。

四是省聯社管理體制存在較大缺陷。2000年江蘇在全國率先進行農村信用社改革，為解決人行與銀監會分離后可能面臨的管監合一的矛盾，由各縣(市)農村信用社出資成立了江蘇農村信用合作聯社，將農村信用社管理權交給省級人民政府，承擔了原來由銀行監管機構承擔的對農村信用社的行業管理職能。這種模式在取得的經驗教訓并不清楚的情況下，被其他各省盲目效仿，除四個直轄市外，27個省(區)均采取了組建省聯社的模式。這種體制存在很多缺陷：(1)省聯社有合作制的外形，沒有合作制的基礎。國外比較成功的合作制模式是荷蘭銀行，它的基層組織是真正的合作制，而我國省聯社名義上是合作制，而它的細胞縣聯社早已完全商業化，兩者關系扭曲。(2)省聯社“政企不分”，定位模糊。省級聯社是各縣(市)農村合作金融機構發起設立的行業管理機構，又是受省政府委托管理農村合作金融機構的行政機關，同時還是經營部分金融業務的金融法人機構，三種職能集于一身，定位模糊。(3)省聯社由縣聯社參股而組成，它不是農信社的股東，卻可以干預信用社的人財物，但又不對經營業績負責，導致獨立企業法人與行業管理體制的矛盾。

4.郵政儲蓄錯過了最佳改革時機

1986年郵政儲蓄恢復時，吸收的儲蓄存款作為人民銀行的信貸資金來源，全部繳存人民銀行。1992年，我國開始建立市場經濟體制，按理應對郵政儲蓄體制進行改革，但隨后開始出現的股票熱、房地產熱和開發區熱，使固定資產投資迅速膨脹，導致1993、1994年物價上漲分別為13.2％和21.7％，出現了嚴重的通貨膨脹和金融秩序混亂。針對當時經濟過熱所導致的宏觀經濟失衡，我國實行適度從緊的貨幣政策，郵政儲蓄被賦予協助央行回籠貨幣的重任。1994年財稅金融體制改革后，新設立了三家政策性銀行，為向政策性銀行提供大量的急需資金，人民銀行維持了郵政儲蓄資金轉存方式。從1998年開始，為擴大內需，遏制通貨緊縮，人民銀行多次下調存貸款利率，但對郵政儲蓄轉存款政策沒有太大的變化。2004年前我國資金供求矛盾十分突出，應該說是郵政儲蓄改革的最佳時機，但由于多方面原因使改革久拖不決，錯過了大好時機。2007年，先后批準郵儲銀行在全國籌建36家一級分行、316家二級分行和20089家支行。郵儲銀行成立后，實行自營網點和郵政企業代理網點并存的模式，合計劃歸銀行的郵政儲蓄網點比例總體超過50％，達到55.6％。這種管理體制存在較多矛盾，不利于郵儲銀行的健康發展，蘊藏著較大的風險隱患。

(三)改革新設機構效果不佳

1.合作基金會偏離應有方向

由于長期的農村合作金融缺位，導致上世紀80年代中期農村合作基金會顯示了旺盛的生命力和強勁的發展勢頭。1991年農業部《關于加強農村合作基金會規范化、制度化建設若干問題的通知》發出后，合作基金會得到迅速發展。1996年末僅江蘇鹽城市就設有農村合作基金會241個，可融資規模達23億元，相當于當地農村信用社存款、貸款總額的43.39％和59.74％。農村合作基金會的成立，本著“取之于民，用之于民，還利于民”的原則，一方面通過提供小額、短期的資金服務，滿足農戶生產、生活的資金需求；另一方面支持了鄉鎮企業的發展，成了農村經濟發展的催化劑，起到了為農村金融拾遺補缺的作用。1992年以后合作基金會辦成了吸收儲蓄和對公存款，對鄉鎮企業發放貸款的商業性金融機構，加上行政干預嚴重，成了地方政府控制的金融機構，產生了大量不良貸款。為了消除來自農村合作基金會的競爭對農村信用合作社經營所造成的沖擊，1997年，迫使國家做出了清理整頓、關閉合并農村合作基金會的決定。1998～1999年，包括村級基金會在內的整個農村合作基金會被徹底解散并進行了清算，直到目前為止，許多地方的遺留問題還未得到完全解決，給農村穩定留下大隱患，全國農村合作基金會損失超過1000億。

2.國有銀行忽視“三農”需求

國有商業銀行經營戰略轉移，制約了對縣域經濟的信貸投入。一是貸款審批權上收，使國有商業銀行遠離了縣域的貸款需求。1998年以來，國有商業銀行在商業化過程中調整經營戰略和貸款投向，業務重點逐步向大中城市轉移，相繼撤并了幾萬個縣級及縣級以下的分支機構。自2000年到2006年5月，農行已撤并網點2.25萬個、裁員16.9萬人。二是國有銀行貸款條件全國統一，對縣域企業來說“門檻”太高。三是網點大量撤并。近幾年，四大國有銀行在縣以下大撤并網點3萬多家。

3.新型金融機構未達預期效果

2006年12月銀監會發布的《調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，允許設立村鎮銀行、貸款子公司和社區性合作金融組織。但由于這三類機構在制度設計上存在較多缺陷，特別是貸款子公司也要由銀行設立，在實際中很難操作，一些銀行寧愿設立分支機構，也不愿設立貸款子公司；農村資金互助社由于存在過多的政策限制缺乏吸引力，事實上農村資金互助社已在全國各地普遍存在，組織者根本不在乎是否能夠得到監管部門頒發的牌照。新設立的新型農村金融機構并未起到激活農村金融市場的作用。

(五)農業保險制度始終未能建立

人保公司1982年就開始承辦農業保險業務，但經過上世紀90年代初短暫的快速發展后一直處于停滯不前的狀態。由于農業生產周期長，農民基本上還是靠天吃飯，抗御自然災害的能力很低，農業的災害損失相當嚴重。2005年11月，保監會公布了農村保險的五項措施，但一直沒有實質性進展，效果并不如意。2005年、2006年全國農業保險保費收入分別僅為7.3億元和8.5億元。農業保險的發展嚴重滯后于農民對風險控制的需求和農村經濟的發展。

(六)缺乏普惠制金融制度安排

長期以來我國農業銀行或農村信用社實行的是自上而下的大型制度安排，給資金需求規模小的中小企業、貧困和低收入農戶提供金融服務的成本相對高、風險相對大。因此，為中小企業和農戶提供服務的意愿低，其金融供給很難植根于當地，或者為了商業目的將資金抽離農村地區。使得廣大農村相當部分的人口享受不到應有的金融服務。

四、改革我國農村金融體系的政策建議

通過改革徹底打破目前農村信用社壟斷農村金融的局面，建立與農村多種融資需求相匹配，政策性、商業性、社區性、普惠制、合作制和民間金融等多種性質金融機構并存，分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的多層次、廣覆蓋、商業可持續的競爭性農村金融服務體系。滿足多元化、多層次的農村金融需求，使農村公益設施、產業化龍頭企業、農村專業經濟合作組織、地方骨干企業、專業種養戶等不同層次的經營者和普通農戶能有方便的金融服務渠道。

(一)改革思路

1.以商業可持續原則，構建農村政策性金融體系

農業是弱質產業，自身高投入、低產出的特征決定了其具有高風險性。解決農業和農村經濟主體的融資難問題，必須把金融的市場調節和政府的政策扶持有機地結合起來，既要發揮“看不見的手”的作用，更要發揮“看得見的手”的作用。農村政策性金融要密切與財政政策相配合，在“風險可控、保本微利”的前提下，加大對農村重大基礎設施、農業產業化和農業資源開發項目的資金投入。

一是將農發行辦成真正的政策性銀行。農發行現有大量政策性財務掛賬和不良貸款形成的教訓表明，如果按照“分業經營、分賬核算、分別考核”的思路，讓農發行在現有政策性業務的基礎上，大量辦理開發性、商業性金融業務，農發行現有人員和管理水平根本無法勝任，很有可能又回到1994年金融體制改革前國有銀行商業性金融與政策金融不分的老路上去，會付出高昂的“學費”，形成大量的不良貸款，最終仍需要由財政來買單。筆者認為，如果按現有改革思路，農發行將辦成一個不倫不類的機構。為避免給財政帶來隱患，必須將農發行辦成真正的政策性銀行，業務應主要定位于“保證國家糧食安全，發放糧棉儲備貸款、調控貸款”，為此，要將現有糧棉商業性貸款全部劃給農村信用社和其他商業銀行辦理。農發行的業務范圍應包括：辦理糧棉油儲備貸款；承擔財政部、扶貧辦等有關支農資金撥付業務；辦理現由農業銀行、農村信用社承擔的扶貧貸款等政策性業務。

二是中國進出口銀行、出口信用保險公司也要注重運用出口信用手段，支持農業企業“走出去”，拓展國際市場，發揮好政策性資金的引導作用。

三是成立農業政策性保險公司。農業保險符合WTO“綠箱政策”，許多國家主要通過農業保險對農業提供支持。我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，為防止糧棉生產大起大落，必須建立風險規避和損失補償機制，建議以地市為單位成立農業政策性保險公司，對關系國計民生的種養殖業實行強制保險，提高農民抵御自然災害和市場風險的能力。可以參照巴西等國的模式，不是保收成，而主要是保農業生產總成本，使承貸農戶在遭受“不可預見、不可抗拒”的自然災害造成重大經濟損失時，及時得到補償。同時，鼓勵商業性保險機構開辦政策性涉農保險。

四是成立農村政策性擔保機構。為解決農村符合國家產業政策、與農副產品加工有關的中小企業貸款擔保難的問題，可借鑒國外擔保公司發展經驗，按“政府扶持與市場化操作相結合、開展擔保與提高信用相結合”的原則，遵循“自主經營、自負盈虧”的市場化營運規則，建立“公司+基地+擔保公司+農戶”的農村信用擔保體系。縣(市)級信用擔保體系，即以縣(市)政府出資為主、吸收社會資本和民間資本參與，建立政策性農村信貸擔保銀行，實行股份制經營、商業化操作。同時，可在地市級、省級建立信用再擔保體系。

2.以市場化為原則，完善商業性農村金融服務體系

一是以服務“三農”為基調加快農行改革。筆者認為按“整體改制、整體上市”方案對農行進行改革，難以將農行改革與整個農村金融體制改革通盤考慮，也不符合“一行一策”的改革思路。目前，我國已有工、中、建三家超級“巨無霸”大型銀行，為解決目前農業銀行規模過于龐大、管理層級太多和營運效率低下等問題，適應農村和中小企業相對分散、小規模的金融需求，提高金融體系效率，建議在統一剝離政策性業務損失、核銷不良貸款和消化其他各種歷史包袱后，撤消農業銀行總行，成立金融控股集團公司，以省為單位或按一定經濟區域將現有分支機構分拆為由集團公司控股的多個中型法人銀行機構。集團公司在新產品研發、風險管理、信息科技等方面提供統一服務，避免分拆后的各行各自為政。新設立的多家中型法人銀行機構既可以根據本區域農村經濟發展的特點，有針對性的、更加靈活地支持當地新農村建設，打破多年來的“大鍋飯”局面，又可利用保持農業銀行固有網絡結算等方面的傳統優勢。業務應定位于“面向三農”，服務縣域經濟，成為服務“三農”的骨干和支柱。這樣有利于針對區域特點采取更為有效的措施加大對農村經濟市場化的支持力度；也有利于充分發揮農行多年形成的網絡、人員及技術優勢。分拆后，各地農業銀行要在縣以下中心集鎮普設機構，業務應主要定位于縣域經濟和小企業金融服務上。

二是強化其他商業銀行支農社會責任。為解決商業銀行對農村“信貸歧視”問題，緩解農村的資金需求，建議國家通過政策引導和法規約束等方式，要求凡在縣域設立機構的商業銀行在縣域吸收的資金必須全部用于‘三農’和縣域經濟。此外，國家開發銀行商業化轉型后，要加大對農村地區中長期項目的金融服務。

三是建立多層次商業化農業保險體系。建立多渠道支持、多主體經營的符合國情的商業化農業保險體系，為“三農”提供必要的保障。通過再保險計劃和風險基金等措施，增強農村經濟發展的保障力度，提高農村金融的自我發展能力，讓農業保險真正發揮“三農”的保護傘和“穩壓器”作用。

3.以普惠制為原則，構建服務“三農”的社區銀行體系

一是對農村信用社進行徹底的商業化改革。總結農村信用社改革30年的經驗教訓，農村信用社合作制從來就是名存實亡，商業化和股份化是必然趨勢。筆者認為，我國農村信用社改革不需要再進行梯次推進，為避免不必要的浪費，要吸取城市合作銀行掛牌不久即改為城市商業銀行的教訓，建議有關部門對農村信用社實行以市場化為取向的大刀闊斧的徹底改革：(1)立即停止執行《農村合作銀行管理暫行規定》，停止農村合作銀行的審批。(2)在完成縣聯社一級法人體制的基礎上，盡快將農村信用社改革成產權明晰、資本充足、治理完善、內控嚴密、財務良好、服務“三農”的股份制社區性農村商業銀行。(3)農信社應加強跨區域的資源整合和競爭，打破地區壟斷局面，進一步提升其競爭實力。鼓勵以地市為單位或更大范圍整合現有農村信用社直接成立農村商業銀行，通過引進具有技術、管理、市場、人才優勢的境內外機構戰略投資者進行合作，進一步改善農村商業銀行的股權結構和公司治理，切實提高公司治理和經營管理水平。

二是將郵政儲蓄銀行辦成支農主力軍。郵政儲蓄銀行擁有溝通和連接我國城鄉經濟社會的最大金融網絡，其分支機構將覆蓋我國所有的市、縣和主要鄉鎮，大部分設置在縣及縣以下地區，應發展成為我國農村金融的主力軍。郵政儲蓄銀行已成立一年多，目前資產業務由于多方面原因進展還不快。建議在現有試點的基礎上，借鑒國外先進銀行的經驗，加快建立符合“三農”需求特點的有中國特色的零售業務體系，盡快開辦農戶聯保貸款、農戶信用貸款和微小企業貸款等資產業務，就近為農戶、個體工商戶和微小企業等提供零售信貸服務，最終達到郵政儲蓄銀行在縣域吸收的資金全部回流農村。

4.以合作制原則，支持成立真正的農村資金互組織

對于分散而經濟實力弱小的農民來說，通過自愿聯合實現資金互助是一種必然選擇。如果農民、農戶沒有自己的合作金融組織為其服務，就可能被民間借貸、地下錢莊等灰、黑色金融填補。因此，建議銀監會取消農村互助基金的審批，要遵循市場需求，引導農民按照“自愿性、互助共濟性、民主管理性、非贏利性”的原則，大力發展以小農戶為主體組建的資金互助組織。

5.實行對內開放，放開農村金融市場的準入限制

國外成功實踐表明，中小金融機構，是為農村中小企業和農戶提供金融服務的最有效的金融制度安排。為適應農村經濟多元化需求，我國必須徹底擺脫在現有農村金融體系存量范圍內打轉改革的怪圈，放松農村金融機構的市場準入，實現農村金融對內開放，促進內生于民營經濟的金融機構的產生，發展適合農村需求特點的多種所有制、多種形式的新型農村金融組織。

一是降低新型農村金融機構準入門檻。根據試點工作情況修改新型農村金融機構準入辦法。建議取消村鎮銀行主發起人必須是銀行業金融機構的政策限制，允許各種資本在縣級以下發起設立村鎮銀行，真正將村鎮銀行辦成在農村有廣泛影響的新型農村金融機構。根據實際情況，徹底放開貸款公司、農村資金互助組織的準入限制。

二是允許民營銀行試點。實行銀行對內有條件開放，允許民營銀行的試點，鼓勵和支持發展非國有民營銀行和民間投資機構。

三是建立農村金融租賃公司。隨著農村勞動力轉移步伐的加快、規模經營的興起，農村對發展農業機械化的積極性日益提高。由于使用大型機械的成本費用較高，可根據每個縣的實際情況測算出需要量，由租賃公司統一購買，然后租給農戶，這樣既解決了土地深翻的問題，延長了土地壽命，又能減少農戶支出，增加農民收入。

四是引導民間融資健康發展。規范民間金融，引導民間金融盡快成為農村金融市場的重要競爭主體。

(二)改革配套措施

1.健全民商事法律制度。(1)制訂《社區金融服務法》。借鑒國外先進經驗，規定任何金融機構只要吸收縣及縣以下農村存款，就應有一定比例必須用在其吸存業務所在社區，如果不用，就退出存款市場，以此規范金融機構的社會責任，從根本上解決“三農”資金問題和小企業融資問題。(2)制訂《農業保險法》。建議國家有關部門借鑒美國《聯邦農作物保險法》、法國《農業保險法》和日本的《農業災害補償法》等，盡快制訂我國的《農業保險法》，通過立法明確農業保險在促進農業發展、支持農村穩定、保障農民生活的社會管理屬性，明確政府在農業保險中的主導作用；將一些關系國計民生、易受災害的品種、項目和行業確定為政策性險種，實行強制性保險，并對費率水平、保障范圍、農業保險的經營模式、組織機構與運行方式、保險公司責任、農民負擔的保費比例、農業保險的風險準備金的提留、監管責任、政府的作用、稅收規定、資金運用、財政補貼方式等，作出明確的規定。(3)制訂《農村政策性金融法》。明確農村政策性金融機構的性質、地位、支農范圍、經營宗旨、資金來源等。(4)制訂《征信法》。吸收銀行、保險、證券、海關、稅務、工商、社保、司法等部門的資料建立個人、企業的資信檔案，并實行全國聯網，盡快建立覆蓋所有農戶和農村企業的征信體系，完善社會信用體系，并通過建立失信懲戒制度，強化市場約束，積極引導企業和個人誠信守法，創造誠信環境。(5)制定《民間借貸法》。從法律上肯定民間融資在社會經濟生活中的地位和作用，引導其從“地下”轉入“地上”，保護合約雙方的正當權益，促使其逐步走向契約化和規范化軌道，引導、規范、合理約束各種民間借貸行為，切實發揮民間金融拾遺補缺的作用。同時，修訂國務院1998年頒布的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》中，將“凡未經中國人民銀行批準”從事各類金融業務活動的機構和其相關活動，都列為非法金融機構和非法金融業務活動，“必須予以取締”等與市場經濟原則不相適應的條款，拓寬企業直接融資渠道。(6)修訂《擔保法》。針對農村實際狀況，為解決融資抵押擔保難的問題，必須創新擔保機制和擔保方式，在《擔保法》中應明確集體土地、農民宅基地、林權和股權等出質登記辦法。

2.建立農村存款保險制度。為建立健全真正意義上的農村中小金融機構的市場退出機制，解決村鎮銀行、農村信用社等農村中小金融機構的風險問題，保障農戶存款與農村金融機構的可持續發展，從長遠來看，必須建立農村存款保險制度。一方面保證存款人的合法利益，保證公眾對農村金融體系的信心；一方面為除政策性金融機構以外的問題農村金融機構的市場退出提供通道。

3.對涉農金融業務給予政策優惠。農村金融業務成本高、風險大和收益低，與國外相比，我國支持農村金融可持續發展的系統性、制度性政策亟待完善。建議借鑒國外普遍的做法，對農村金融實行貼息、補貼、稅收減免、稅收返還等長效穩定的優惠政策，實行優惠的貨幣政策和差別化的監管政策。一是對于對農村貸款達到存款的50％以上的銀行、開展農村保險的機構或貸款擔保機構，實行類似于目前農村信用社實行的營業稅、所得稅優惠和存款準備金率等方面的優惠政策；二是實行積極的貨幣政策，支持“三農”貸款不受央行信貸規模限制；三是實施支持農村金融創新的市場準入優惠措施，按照投資主體多元化的原則，鼓勵國內外各類社會資本通過入股、重組、兼并等方式進入農村金融市場，大力發展村鎮銀行等新型農村金融機構，構建真正的農村金融競爭主體。

責任編輯、校對：郄彥平