“鄉財縣代管”改革的實踐與探索

2005年以來，作為全省21個國家扶貧開發工作重點縣之一的吉安縣，緊緊抓住財政“省直管”的契機，切實調整工作思路，轉變理財方式，在調整鄉鎮財政管理體制的同時，在全縣全面推行“鄉財縣代管”改革。改革受到了省市財政部門的高度重視和格外關注，并得到了各鄉鎮的一致好評，取得了扎實的成果，為在全省鋪開改革積累了經驗。

一、改革的主要做法

在堅持鄉鎮預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權“三權”不變的基礎上，由縣級財政部門直接管理和監督鄉鎮財政收支，促進鄉鎮依法組織財政收入，合理安排預算支出。

具體操作辦法是：以鄉鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”，即在預算編制中，由縣級財政部門提出指導意見，再經法定程序后將收支預算上報縣級財政部門，在執行中如有調整需同時報縣級財政部門審核；取消鄉鎮財政總預算會計，由縣財政“代賬會計”通過局域網集中辦理鄉鎮財政業務；撤消鄉鎮財政的所有賬戶，由縣財政在鄉鎮統一開設縣財政專戶分賬戶。鄉鎮國稅、地稅收入由征收機關直接繳入縣國庫，鄉鎮收取的其他預算內外收入、專項收入等就地繳入分賬戶中的“結算專戶”，其中應繳預算內收入通過該賬戶按規定上繳，支出撥付按照先重點后一般的原則，工資性支出直接撥入分賬戶中的“工資專戶”并委托銀行統發；各單位的公務費支出直接撥入分賬戶中的“支出專戶”，往來款項撥入分賬戶中的“結算專戶”。鄉鎮限額以上的各項政府采購支出由縣采購中心統一辦理，同時將各種票據的管理權上交到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收。

在改革過程中進一步制訂了配套措施。一是調整了鄉鎮財政管理體制。實行“劃分收支、核定基數、定交定補、超收（結余）全留、欠收不補、適度轉移支付”的體制形式，對鄉鎮只下達契稅、耕地占用稅、行政事業性收費和其他收入任務，鄉鎮財政供養人員的基本工資全部實行銀行統發，并由縣本級“兜底”，建立財源建設考核機制。二是核實了鄉鎮財政供養人員。凡屬于不在編人員和自聘人員，財政均不供給經費，并嚴格控制財政供養人員的不合理增長。三是清理了鄉鎮票據、賬戶和債權債務。對改革前的所有票據進行了核銷，取消了單位的賬戶并核實了鄉鎮的債權債務。四是加快財政信息化建設進程。建立縣鄉財政局域網，實行網上申請撥款、網上進行報賬、網上處理會計業務等。

二、取得的初步成效

1.促進了鄉鎮加強收入征管。一方面，通過加強賬戶、票據的管理，實行“票款同行，以票管費”的方式，將“收支兩條線”等規定落到實處，既從源頭上杜絕亂收費現象的發生，又能有效防止鄉鎮截留、挪用預算收入以及買賣稅收、收“過頭稅”等違法違紀行為。另一方面，通過縣財政代理做賬，使鄉鎮財政所能騰出更多的精力完善征管方式，加強征管力量。

2.規范了鄉鎮財政支出。通過實行統一的核算制度、統一了支出范圍和順序，使鄉鎮各項支出有據可依，審批制度約束有力，有效遏制窮鄉鎮“闊消費”的現象，減少了違規和腐敗行為。同時促進了會計核算規范透明，使鄉鎮的會計信息更趨真實、合理、合法。

3.堵塞了預算管理的漏洞。在“鄉財縣代管”中，通過層層的審核和監督，基本上杜絕了鄉鎮亂收濫支、私設“小金庫”的行為，避免了鄉鎮政府擠占其他統管單位的資金以及挪用財政專項資金，促使鄉鎮政府增收節支，努力提高資金的使用效益。

4.遏制了鄉鎮新增債務。改革后，鄉鎮不能隨意舉債，同時按照配套改革調整鄉鎮財政體制的規定，每年在縣財政轉移支付中，由鄉鎮適當安排部分資金用于消化歷年的債務，使鄉鎮財政逐步擺脫舉步艱難的困境，步入良性運行的軌道。

5.提高了財政干部素質。通過開通局域網，實行網上處理會計業務，促使鄉鎮財政干部全面掌握計算機和網絡知識，在處理會計業務中逐步實行由手工記賬向會計電算化轉變，提高了工作效率。

三、存在的突出問題

1.繁瑣的報賬程序給鄉鎮帶來諸多不便。按照“鄉財縣代管”的規定，鄉鎮申辦一筆資金撥款需要在7個人手中傳遞或審核，同時規定原始憑證單張金額在1 000元以上的，在報賬前須通過網絡掃描傳遞到縣財政復核，鄉鎮所有單位的收支憑證要求按月送縣財政審核，在報賬時單位填寫的表格過多、涉及簽字的人員也較多，造成了報賬時間過長，加大了鄉鎮財政部門和統管單位的工作量，影響了工作效率。

2.偏緊的備用金在一定程度上影響了單位的正常工作。為便于鄉鎮單位的日常開支，各鄉鎮根據其經濟業務量的大小核定了不同標準的備用金限額。但一些單位因為備用金偏少致使機關財務難以周轉，如一些站所的備用金僅為2000元，直接導致鄉鎮有關單位難以應付大額的開支和突發的事件。為此，不得頻繁報賬，有的單位甚至出現“挪用私款”的現象，即用私人的錢來墊付單位的財務支出。

3.開支標準的不統一給財務監管帶來了困難?！班l財縣代管”改革之前，吉安縣對鄉鎮實行財政包干體制，在分灶吃飯、各自理財的管理模式下，各鄉鎮的支出項目和標準五花八門，工資之外的津、補貼名目不同。實行“鄉財縣代管”之后，如何統一支出標準、改變財務監管滯后的局面，是擺在完善改革的又一重要內容。

四、意見及建議

1.進一步統一思想認識。必須加強宣傳力度，使鄉鎮政府進一步明確“鄉財縣代管”是當前鄉鎮財政財務改革的主要方向，并非削弱鄉鎮政府的財權。同時要加強同報賬單位、金融單位和收入征管部門的協調合作，進一步明確各自的職責，消除抵觸情緒，爭取工作支持，共同做好“鄉財縣代管”的服務工作。

2.全面簡化資金領報手續?！班l財縣代管”改革的主要目的是規范鄉鎮的收支管理，幫助鄉鎮提高理財水平，但不能因此而影響了鄉鎮工作的正常開展，更不能限制、削弱甚至剝奪鄉鎮的財務自主權。因此，必須簡化操作流程，減少原始票證的傳遞環節。在審核單據過程中，可以采取按票面金額分檔次分別把關的辦法，對于手續齊全、合法合規的小額單據，可委托當地財政所代為監審，而對于大額或者一時難以認定的支出原始憑證，必須及時傳遞到縣級財政部門復核。也可根據工作實際，實行定期會簽制，即各個環節的審批人定期集中時間辦公，縮短審批時間，進一步提高工作效率。

3.適當增加備用金限額。對于鄉鎮政府機關等現金開支較大的單位，可以適當增加備用金，以減少其報賬次數，避免因報賬工作量大而影響單位的業務工作。對于臨時性、突發性事件需要開支現金的，可以直接由鄉鎮財政部門開具現金支票在其支出賬戶中支取現金，防止因繁瑣的程序而貽誤工作。同時，要求各報賬單位在報賬時盡量采取轉賬的方式，以緩解備用金的不足。

4.制定統一的鄉鎮財政財務管理辦法。財政部門應考慮制定適用鄉鎮統一的財政財務監管辦法，對支出項目、標準等作出明確規定，使在報賬操作中有據可依。今后，鄉鎮人員津、補貼將得到進一步規范，財政部門要加強監督檢查，避免鄉鎮之間福利待遇的盲目攀比，增強“鄉財縣代管”工作的可操作性。

5.加強對各類票據的管理。財政部門要強化對各類收費票據、收款票據領購、使用的監管，做好對單位報賬員的培訓、指導工作，徹底改變各類票據混淆使用、票據核銷不及時的現狀。

（作者單位：吉安縣財政局）