大學不宜“依法治校”？

摘要：依法治校是依法治國的本質要求和體現，是依法治教的必然要求和重要組成部分；大學依法行為的必要性不容置疑，大學是依法行為的主體；依法治校絕非等于政府部門特別是教育行政部門對大學的直接干預和管理，大學的特殊性不能成為大學不宜依法治校的理由，大學辦學的自主權只有在依法治校的前提下才能實現。

關鍵詞：依法治校；自主辦學；大學管理

《高教探索》2008年第1期刊發馬鳳岐研究員的文章《“依法治校”還是大學自治？》（以下簡稱“治文”），文章認為：大學不是一個公共權力機構，不是依法治校的主體；大學的特殊性使其不宜由法律來治理；依法治校與大學的自主辦學相矛盾。這一觀點的核心是大學不適宜依法治校。果真如此？筆者試根據“治文”的闡述提煉出三個問題，作進一步的討論和辨析。“治文”的研究對象是我國的公立高校，本文也在這一研究對象基礎上展開。

一、大學依法治校的基本依據

這主要可以從兩個層面來分析：

第一，從國家的宏觀層面看，依法治校是依法治國的本質要求和體現。依法治校的提出在邏輯上是依法治國的自然延伸。要弄清大學是否需要依法治校，首先必須弄清依法治國的科學涵義。依法治國是1997年中國共產黨第十五次全國代表大會提出的黨領導人民治理國家的基本方略，具體是指：廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使其不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力改變而改變。依法治國的主體是黨領導下的所有人民群眾；依法治國的依據是憲法和法律；依法治國的客體是國家事務和社會事務；依法治國的核心是在國家的政治、經濟和社會生活中崇尚憲法和法律權威，徹底否定人治，確立法大于人、法高于權的法制原則，使社會主義民主制度不受個人意志的影響和制約，同時也特別要求社會公眾努力培養法制意識，內化法治精神，自覺維護憲法和法律賦予的神圣權利，自覺遵守憲法和法律維護社會公共秩序的有關規定；依法治國的價值目標是建設社會主義法制國家。在這樣的視角下，依法治校的提出，無疑是依法治國的邏輯必然和本質要求，也是依法治國的具體體現。因為，既然依法治國是中國共產黨領導人民群眾治理國家的基本方略，國家和社會的一切事務都必須在憲法和法律的范圍內進行，全社會必須崇尚憲法和法律權威。大學作為承擔我國高等教育任務的社會機構，她開展的一切活動，進行的一切管理，制定的一切規章和制度等等，理所當然必須符合憲法和法律的有關規定，既依法行使相應的權利與權力，也依法履行和承擔相應的義務與責任。這是依法治國在大學管理或治理問題上的本質要求，也是其必然的邏輯要求，體現在具體形式上就是依法治校。

第二，具體到教育層面，依法治校是依法治教的必然要求和重要組成部分。依法治教是指國家機關及有關行政機構依照教育法律法規，在職權范圍內從事有關教育治理活動，各級各類學校及其他教育機構、社會組織和公民依照有關教育法律法規，從事辦學、教育、教學及其他有關教育活動。依法治教的范圍，主要包括國家機關的有關教育管理活動、各種社會組織與個人舉辦學校的活動、學校及其他教育機構的辦學活動、教師及其他教育工作者實施教育教學的活動、學生及其他受教育者參與教育教學的活動、各種社會組織和個人從事有關教育的活動等等。依法治教的重點，一方面是各級教育行政部門依法指揮、組織、管理、實施、監督、參與教育活動，治理教育活動；另一方面是學校內部管理層依法自主組織教育、教學和科學研究及其他活動，依法開展行政、人事、財務等一系列管理活動，推動學校的正常運轉與健康協調可持續發展。兩個方面相互聯系，相互促進。相對于第一方面，第二方面的地位和作用更為重要和突出。教育的任務和職責歸根到底要由學校完成和履行，相應地決定了第二方面是第一方面活動的基礎和目標。沒有第二方面，第一方面的活動就失去了依托和前提。如此重要的第二方面，就其實質就是依法治校。全面推進依法治教的關鍵和重點就在于全面、有效地推進依法治校。2003年教育部做出《關于加強依法治校工作的若干意見》，重要原因也在于此。高等教育是我國教育的重要組成部分，依法治教當然包括高等教育在內，也就當然適用于大學。

此外，從大學本身看，依法治校也具有緊迫性和現實性。在高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制根本轉變的歷史條件下，隨著社會主義法制建設進程加快，我國教育法律法規體系逐步完善，大學的法律地位發生了深刻變化，大學與政府特別是教育行政部門、學校與師生、教師與學生之間的法律關系出現了許多新的特點，所有這些都要求大學的辦學和管理符合相應法律法規的要求，管理規章和制度的制定必須體現相關法律法規的精神，依法辦事。然而目前大學的法治觀念和依法管理意識都還比較薄弱，依法管理還沒有完全成為學校的自覺行為，客觀上直接影響了新形勢下的大學建設與發展。根本扭轉這種局面，使大學的辦學與管理適應社會主義市場經濟和社會主義法制建設要求，依法治校就成為大學的一項重要戰略任務。

二、大學“依法行為”的必要性不容置疑

“治文”認為大學不是依法行為的主體①，基本理由有二：一是，依法行為主要是行政機關的權力和責任而不是公民個人和私人機構的權力與責任；二是，我國的公立大學雖然是由政府依法設立、為公眾提供高等教育服務的機構，并且在為公眾提供高等教育服務的過程中，根據國家授權，行使一定的公共權力，但她畢竟不是政府機關，依法行為也就不是她的主要責任和義務。這兩方面歸結到一點，就是只有掌握公共權力、行使公共權力的政府機關才是依法行為的主體，其行為才應當受法律的規范和制約。這個觀點值得商榷。

國家憲法和法律是維護社會公共秩序的強制性行為規范。雖然除憲法具有普遍的適用性外，其他法律法規適用的范圍和對象各不相同，但是由憲法和各種具體法律法規構成的國家法律法規體系卻有機地發揮著維護整個社會的公共秩序、保障整個社會健康發展的重要作用。在這樣的法律法規體系下，公民、企業和社會組織的權利無不受其保護，行為無不受其規范，誰都不能置身于法律之外，誰都必須在有關法律法規的規范下行使權利，履行義務，這本身就是依法進行的行為，也正是法制社會自由的真諦所在。“自由是做法律所許可的一切事情的權利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因為其他的人也同樣會有這個權利。”[1]既然在法制社會，公民、企業和社會組織都必須依法行事，他們也就自然是依法行為的主體，這一道理不證自明。誠然，政府機關的公共權力來自社會和人民授權，要受社會和人民監督，但由于被監督者與監督者之間客觀上不可能是影之形隨的關系，公共權力的行使總有其相對獨立性，也就總有可能對公民、企業和社會組織的權利造成侵害，因而也就特別需要對政府機關的公共權力行使從法律上嚴格規范，使其依法行政，不得超越法律許可的范圍。相對而言，公民、私人企業、社會組織不僅不掌握公共權力，而且易受公共權力侵害，所以法律在規定他們必須履行義務的同時，特別注重保護其權利。但是，這并不能否定他們同樣必須依法行為，同樣是依法行為的主體。道理很清楚，公民、私人企業、社會組織的權利行使與義務履行都必須在憲法、法律規定的范圍內進行，而且行使相應的權利必須履行相應的義務，任何公民、私人企業、社會組織等都絕不能只享受權利不履行義務。在這樣的意義上，無論是公民、私人企業還是社會組織，他們與政府機關在依法行為上都是平等的，也都是依法行為的主體。僅僅因為他們不掌握公共權力，并且易受公共權力侵害，就將其排除在依法行為的主體之外，在邏輯上無論如何說不通。

具體到我國的大學，確如“治文”所言，她不是政府機關，但并等于她的一切管理活動可以不依法行為。從一般意義上說，在我國實施依法治國、建設社會主義法制社會的歷史條件下，一方面，大學必須按照教育法律法規的原則與規定，開展教育教學活動，尊重學生人格，維護學生合法權益，形成符合法治精神的育人環境，不斷提高學校管理者、教師的法律素質，提高學校依法處理各種關系的能力；另一方面，大學必須完善學校各項民主管理制度，實現學校管理與運行的制度化、規范化和程序化。第一，必須依法實行黨委領導下的校長負責制，明確黨委、校長、校務委員會、學術委員會等各自的職責權限與議事規則，相互配合，權責統一，依法辦事。第二，必須完善教職工代表大會制度，切實保障教職工參與學校民主管理和民主監督的權利，保證教職工對學校重大事項決策的知情權與參與權。全面實行校務公開制度，學校改革與發展的重大決策、學校的財務收支情況、福利待遇以及涉及教職工權益的其他事項，及時向教職工公布；學校的招生規定、收費項目與標準等事項，向學生、家長和社會公開。第三，必須堅持育人為本的思想，按照全國和教育系統普法規劃要求，以及教育部、司法部等四部委關于加強青少年學生法制教育工作若干意見的要求，把法律知識作為大學生的必修課，保證計劃、課時、教材、師資“四落實”；第四，必須依法聘任具有相應資格的教師，依法與教師簽訂聘任合同，明確雙方的權利、義務與責任，尊重教師權利，落實和保障教師待遇，建立校內教師申訴渠道，依法公正、公平地解決教師與學校之間的爭議，維護教師的合法權益。第五，必須完善學校保護機制，依法保護學生權益，在日常教育教學活動中樹立以人為本的教育和管理理念，自覺尊重并維護學生的人格權和其他人身權益，對學生的處分必須依法進行，保障學生的知情權、申辯權，并報主管教育部門備案。既然大學的這些管理活動都是依法進行的活動，其行為當然就是依法進行的行為，大學也就當然是依法行為的主體。這一點不言自明。

要特別注意的是，依法行為與依法行政有重大區別，不能混為一談。在法制社會條件下，前者是對一切有法律行為能力的公民、企業、社會組織而言；后者是特指政府類公共權力機關而言。“治文”的誤區在于混淆了二者的根本區別，縮小了依法行為主體的內涵，從而得出了大學不是依法行為主體的失當結論。

三、大學依法治校與自主管理是內在的統一

“治文”認為大學不宜依法治校的又一理由在于依法治校與大學的自主管理相矛盾：大學的責任和存在的理由在于為社會提供高層次教育和從事科學研究，大學管理應以保障大學高效率、高水平地履行社會責任為目標，因此大學內部事務的管理應由熟悉學術活動特點的內部成員來進行，而不宜由大學以外的組織或機構來實施，政府對大學行動的干預，無論是通過行政的手段還是法制的手段都是外部干預，并且法制性管理比行政性管理更加教條和僵化，很難適應每所大學的特點，會妨礙大學的多樣化發展。這樣的認識同樣欠妥。

第一，它把依法治校理解為由大學以外的組織或機構對大學實施直接管理和干預，具體就是政府部門特別是教育行政部門對大學進行直接管理和干預。這一理解與依法治校的內在要求完全相背。按照教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》，依法治校的前提和保障是政府部門特別是教育行政部門切實轉變行政管理職能，依法行政。具體而言：一是依據法律規定的職責、權限與程序對學校進行管理，維護學校的辦學自主權；二是按照行政審批制度改革的要求，精簡審批項目，公開審批程序，提高辦事效率；三是探索綜合執法機制和監督機制，依法監督辦學活動，維護教育活動的正常秩序；四是依法健全和規范申訴渠道，及時辦理教師和學生申訴案件，建立面向社會的舉報制度，及時發現和糾正學校的違法行為，特別是學校、教師侵犯學生合法權益的違法行為；五是積極配合有關部門開展校園及其周邊環境的治理工作，依法保護學校的合法權益，為學校教育教學活動創造良好的環境氛圍。在這五個方面中，不僅第一個方面明確強調政府部門特別是教育行政部門要依法維護學校的辦學自主權，其他四個方面也同樣為保障學校自主辦學所必需。它們各自作用的對象都不是學校的具體教育、教學等活動，而是學校自主辦學所需外部條件及其辦學行為的依法與合法。這些內容是針對我國所有學校而言的，大學自然不能例外。既然如此，大學依法治校又怎么會導致外部機構特別是政府部門對大學的直接管理與干預？

第二，它過于強調了大學這一社會機構的特殊性。大學在我國教育體系中占有十分重要的地位，承擔著為國家建設發展培育高層次人才、從事科學研究和社會服務的基本功能及其他社會功能，大學的人才培養質量和科學研究水平的高低直接影響國家的綜合實力和國家、民族的發展與未來，但是這并不能成為大學不宜依法治校的理由。原因在于：大學具有自身的特殊性，其他社會機構或組織又何嘗沒有自身的特殊性？應該說只不過程度不同而已。如果各自都強調自身的特殊性，其行為都不受國家法律法規的規范和約束，整個社會的法制建設豈不成了空中樓閣？這不僅不可想象，也與社會主義法制建設的要求相背。事實上，“治文”在闡述大學不宜由法律治理的同時，也承認大學沒有“法外治權”，大學自治不意味著完全拋棄法律制約。比如在招生過程中，大學必須遵守憲法、法律和國家的招生政策，不得隨意制定招生標準，不得隨意剝奪符合錄取標準的考生的受教育權利，必須遵守憲法確立的公民平等原則；又如在學生教育和管理過程中，要尊重和維護學生的受教育權、人格權和其他合法權利，對學生的處分標準要合法，程序要符合規定，并保障學生對處分的申訴權，等等。按照教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》，這些內容無疑都屬于依法治校的內容，并且無論法律在這些方面界入的范圍大小，程度深淺，結論都是一樣。這也恰恰從另一側面證明了“治文”關于大學不適宜依法治理的觀點無法立足。

第三，它既把大學依法治校誤解為法對大學的一切辦學活動都加以強行規制，又對大學依法自主管理的依據、內涵和實質缺乏深入認識和把握。眾所周知，法是由國家制定并以國家的強制力保證實施的一種社會規范。區別于道德、宗教及其他社會規范，它通過法律規范為人們的行為提供模式、制定標準和指明方向，并由國家強制力保證實施。依法治校中的“法”主要為我國的教育法律規范，按照對教育法律關系主體規定和限定的范圍或程度不同，可以把教育法律規范分為強行性規范和任意性規范。強行性規范是指內容規定具有強制性質，不允許教育法律關系主體隨便加以更改的法律規范。任意性規范是指規定在一定范圍內，允許教育法律關系主體自主選擇為與不為、為的方式以及法律關系中的權利義務內容的法律規范。大學實行依法治校，既是嚴格按照強行性教育法律規范辦學，又是遵循任意性教育法律規范辦學。“治文”對大學依法治校的理解僅局限于前一種情況，這是其誤區所在，也正因如此導致了對自主管理的內涵和實質缺乏深入認識和把握。在我國的教育法律規范中存在著大量的任意性教育法律規范，它們既是大學依法治校的前提，又是大學自主管理的依據。比如：《中華人民共和國教育法》規定學校“按照章程自主管理”。《中華人民共和國高等教育法》在規定“高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準”的同時，規定高等學校“根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例”；“依法自主設置和調整學科、專業”；“根據教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動”；“根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發和社會服務”；“按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作”，等等。以上任意性教育法律規范給予了大學自主管理的廣闊空間，根本不存在“治文”所言法制性管理干預大學學術事務的管理細節，又何來法制性的“僵化”、“教條”管理影響大學的多樣化發展？事實上，無論是《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》，還是教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》，它們規定大學依法自主管理的根本目的，就在于充分調動大學自身辦學的積極性和主動性，使其能夠立足自身辦學定位和辦學實際辦出特色，辦出個性，辦出水平，辦出效益，從根本上改變計劃經濟體制下那種千校一面的辦學模式，更好地適應經濟社會發展的多樣化需要及大學自身的發展需要。“治文”的失誤，從根本上講在于把大學依法治校誤解為法對大學的一切辦學活動都強行加以規制，具體講在于對大學依法自主管理的依據、內涵和實質缺乏深入認識和把握。這樣，它得出的結論自然也就無法立足了。

總之，依法治校是社會主義法制建設的重要組成部分。依法治校不僅是政府的權力和責任，也是大學自身的權利和義務。依法治校的重要作用是有效處理大學辦學過程中的各方面關系，為大學教育、教學和科學研究及其他活動的自主、自由開展提供保障和前提，大學辦學的自主權只有在依法治校的前提下才能實現。大學依法治校與自主管理是內在的統一。

注釋：

①“依法行為”是“治文”使用的概念，但認真閱讀其有關內容，這個概念的涵義實際就是依法辦事。本文使用“依法行為”這一概念，目的在于保持與“治文”概念使用的一致。

參考文獻：

[1][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，2002.154