貧困生判定的難點與認定方法探究

摘要：貧困生判定是對經濟困難學生提供資助的前提，國外對貧困生判定是在“家庭經濟調查”后采用公式法進行，而目前我國貧困生的判定存在諸多困難。針對貧困生判定的難點及現狀，本文構建了校園地判定與生源地判定并舉的中國高校貧困生判定體系，以期能為我國高校貧困生認定研究及其工作實踐提供借鑒。

關鍵詞：貧困生判定；家庭經濟情況調查

一、問題的提出及國外經驗

貧困生判定（determinationofneedystudents）既是教育資助研究的重要理論問題，更是資助實踐中由來已久的一個難題。其結果直接關系到資助資源的流向乃至教育公平的實現，具有重要的理論價值和現實意義。然而由于收入信息不透明、物價水平差異等因素，準確判定學生的經濟困難程度殊非易事。

（一）問題的提出

貧困生判定是指依據一定的理論和方法，對學生經濟困難程度所做的評價，它是教育資助工作的重要內容，也是實施教育資助的前提。貧困生判定問題的產生有其特定的社會背景和時代內涵，在某種意義上，它是貧困生問題的衍生，也是資助資源稀缺的必然產物。

在中國高校實行免費教育時期，在校生還享受國家給予的各種生活補助，因而當時的“貧困生”問題并不突出。1997年后，全國高校統一實行學費制度，它固然彌補了國家對高教投入的不足，但同時也使貧困生問題日趨明顯。這些經濟困難學生普遍面臨壓力大、心理負擔重、學業難以完成、就業困難等諸多問題。為妥善解決高校貧困生問題，我國建立了以“獎、貸、勤、補、減”為主體的多元化資助體系，以緩解貧困生經濟所需與所供之間的矛盾。其中，國家助學貸款的實施過程，體現了貧困生判定所存在的問題主要是獲貸資格審查的模糊性，這就導致了某些媒體報道的“假貧困生”現象的出現。

高等教育學生資助體系的實質，是以低于市場價格的方式提供經濟資源給貧困生，滿足其經濟需要。然而正由于其價格的優惠，決定了相比需求來說，資源供給是稀缺的。因此，在資源約束的條件下，資助資源應如何合理分配，就成為教育資助的首要問題。按照教育資助的內在邏輯，獲助者應該是高校中經濟最為困難的學生，因此，對學生經濟困難程度進行度量，從而篩選出經濟最困難的學生給以資助，成為資助工作必須解決的問題。

（二）某些國家的經驗

縱觀世界各國對貧困生認定的研究及實踐，其認定標準、指標與方法各不相同。下面，本文就某些國家對上述三個問題的研究成果做一簡要綜述，以期對我國的同類問題研究提供借鑒。

（1）基于家庭經濟調查的貧困生認定標準和指標

所謂家庭經濟調查（Means-Test），是指用不同的方案來確認家庭或個人是否有能力支付高等教育的費用，以此確認家庭或個人是否屬于貸款資助目標群體。簡言之，即通過審查來確認家庭或個人是否具備貸款資助資格。［1］它是各國高校認定貧困生的前提和實踐基礎。

國外家庭經濟調查主要以收入和能力兩條途徑來考察其經濟負擔能力。幾乎所有的收入狀況調查方案不僅以收入作為前提條件，還考慮了其它一些參考指標，如職業類型，住房類型及居住地域，家庭汽車，家庭規模，子女的年齡、性別、種族等。其中，美國是以家庭收入作為貧困生認定的唯一標準，原因在于其完善的收入查證和收入稅征收體系可以有效通報和監督居民的非勞動所得；德國采用“家庭經濟調查”的基本依據是學生必須提供父母個人所得稅的支付稅單；日本將居民收入、資產指標與各種分類指標相結合，用以確定學生的家庭經濟狀況；菲律賓將收入和資產通報、一系列的分類指標與嚴格的收入和資產查證相結合，在貧困生認定上共同發揮作用。在發展中國家，非洲的烏干達主要依靠代理變量，如父親的職業層級和擁有的交通工具等來衡量其家庭收入；尼日利亞助學貸款委員會使用一種四要素財產檢測法，即通過父母職業、收入、家庭人口數和正在接受教育的子女數目來衡量家庭經濟狀況。［2］在一些拉丁美洲國家，“家庭經濟調查”十分嚴格，內容相當詳細。在秘魯，申請貸學金的學生甚至要家長接受面談，內容涉及家庭財產及父母的收入能力，如房產、汽車和土地，父母的工作、雇主和工資收入。［3］

在低收入國家判斷經濟需求使用的是分類指標或社會指標，它是以假定父母或學生本人的社會地位和生活方式能夠反映個人收入和財產水平以及對高等教育費用的承受能力為基礎的。在這些國家中，下列指標可以大致確定申請者是否需要資助：①民族、性別、種族、社會等級等；②父母教育程度；③地域性資助目標；④職業類型；⑤中學教育狀況。從各國的調查來看，家庭經濟調查通常包括：①家庭人口；②家庭成員全部收入；③需要供養的子女；④非工資性收入；⑤財產，如房產和土地；⑥特殊情況，如失業、病殘。

由此可見，根據各國經濟指標的不同，不同國家或地區目標資助所考慮的經濟因素亦有所不同。相同的是，國外認定貧困生的標準是根據家庭收入和財產檢測而制定的。

（2）計算貧困生家庭經濟狀況的方法

“家庭經濟調查”的具體內容因各國而異，而且各國不同資助項目都有各自的調查方法和計算公式。美國確定學生經濟狀況是根據經濟資助需求而定，公式為：經濟資助需求=大學教育成本－家庭能夠分擔的成本，由此來分析學生家庭的經濟支付能力。其中，上學成本=學費+雜費+書本費文具+食宿費+交通費+上學期間的其它費用；家庭能夠負擔的成本=家庭收入+財產－平均生活開支×家庭人口-重大意外開支。［4］

英國確定學生的家庭經濟狀況，首先要確定“上年剩余收入”，計算公式是：上年剩余收入＝上年總收入－購房分期付款－其他可扣除費用，據此計算出學生家庭的經濟狀況；然后，再核對家庭應為學生負擔的生活費用；最后地方政府根據“標準生活費”、“家庭應該負擔的生活費”以及學校所在地區和是否走讀等情況，來確定學生可以獲得的助學金金額。［5］

加拿大是基于學生需求來判定貧困生經濟狀況的，其中不僅考慮了經濟因素，還考慮了家庭、學校、生源地等綜合因素。它的判定首先需要對五個主要因素做區分，包括家庭預期貢獻、收入、資助項目、子女住家不住家、子女獨立程度，據此計算學生所需，其計算公式為：學生所需=成本核算-資源差值。［6］

可見，發達國家基于完善的稅收機制，可以準確掌握學生家庭的經濟收支，均采用公式法計算家庭經濟需求，由此來認定家庭經濟困難學生。

二、中國高校貧困生判定的現狀及難點

由于我國高校稅收系統和征信系統不完善，無法準確獲知學生家庭經濟收入，導致高校貧困生判定問題一直難以解決，由此引發的資助工作也面臨諸多問題，這主要表現為我國高校所使用的各種判定方法缺乏科學性和準確性。

（一）貧困生判定的現狀

目前各高校貧困生判定方法主要有四類，貧困證明法、橫向比較界定法、消費水平界定法和最低生活保障線比照界定法。所謂貧困證明法，是指高校對學生經濟困難的認定，僅限于學生入學時提供的《家庭經濟狀況調查表》，或從當地民政局、居委會等相關部門開具的縣鄉村三級證明，相關困難證件（《特困證》、《最低生活保障證》、《社會扶助證》等）。如果學生在當地刻意作假，非貧困生也開具了相應的貧困證明，校方在短時間是難以覺察的。入學后，校方也只能依靠對學生日常生活的觀察來判定學生的經濟狀況，由此導致信息不對稱的情形時有發生。所謂橫向比較界定法，是指高校依據在校大學生家庭人均年收支、學費及生活費等支出進行橫向調查，通過統計比較得出認定結果。這種方法往往因人為因素而左右，需要準確獲知學生家庭經濟情況，然而在高校實踐中，學生信息的真實性往往存在諸多疑問。所謂消費水平界定法，是指高校通過對在校生每月學習生活消費支出和學生交納學費的情況進行調查，根據學校學生消費水平線來確定貧困生標準。這種方法的實施，一般通過班主任或輔導員觀察學生在校期間的表現和了解來確定，有些學校通過查閱飯卡消費、調查奢侈品等消費綜合考察學生經濟情況。所謂最低生活保障線比照界定法，是指參照高校所在地的城市居民月生活最低保障線來界定貧困生，低于當地居民最低生活保障線的為特困生，與當地居民最低生活保障線持平的則為貧困生，按照生源所在地計算生源貧困度。另外，鮮有高校通過暑期家訪和家庭入戶調查、設定貧困生認定組定期復查和抽查來判定。［7］

總的來看，目前高校實行的各種經濟困難學生判定方法過分依賴直觀的表面現象和人際因素，操作不規范，從而導致了判定工作會出現“誤判”、“錯判”，嚴重影響了教育資助的公平性，這一問題也引起了社會各界的廣泛關注和批評。

（二）貧困生判定的難點

中國高校貧困生度量的難點主要來自兩個方面。從理論上分析，所謂的貧困標準，亦稱最低生活費用標準，簡稱“貧困線”，是指為度量貧困，針對基本生存條件而制定的量化標準。貧困線的定位是一個困難的問題，收入多少才算貧困一直頗有爭議。從現實劃分上分析，貧困生度量存在以下三點困難：一是收入信息不透明。相比具有完善的稅收、保險和信用系統的發達國家，我國公民的收入狀況相當的不透明。因此，全面收集和計量貧困生家庭經濟信息是一項非常艱難的工作，這也導致了對貧困生及其家庭經濟供給能力度量的困難。二是區域經濟的差異。美國著名的發展經濟學家、諾貝爾獎獲得者劉易斯提出了“二元經濟結構”理論。他曾做過形象的比喻，城市現代部門與農村傳統部門的收入差距是“陡峭的海岸”而不是“平緩的沙灘”。國家統計局專家姚景源先生根據2003年數據測算認為，我國城鄉收入差距已經達到6倍左右，而且這僅是城鄉間的“名義差別”，如果再把城市居民所享有的、對農村居民來說可望而不可及的各種實物補貼，如公費醫療、國家對中小學財政補貼、養老金保障、失業保險、最低生活救濟等計算在內，城鄉的“實際差別”將更大。[8］地區間的經濟差異直接影響著居民的收入水平差異。據人民網報道：“2005年城鄉居民收入差距有可能達到3.3∶1，如果不采取措施遏制城鄉收入差距拉大趨勢的話，2020年按照預計城鄉收入差距有可能達到4∶1。[9]中國城鄉二元結構的差異程度成為度量學生家庭經濟貧困程度的難點。三是價格水平的差異。由于我國各地物價水平差異較大，各校乃至各專業的收費狀況也不統一，使得學生生活費和學費的剛性支出差異較大，從而難以準確把握經濟困難學生的經濟需求。這三方面的困難，影響了高校貧困生判定工作的順利開展，使貧困生判定問題成為教育資助工作中的難題。而且，從現有的相關研究來看，就中外比較而言，國外相關研究的語境與中國很不相同。在西方發達國家，基于其完善的稅收及其信用系統，學校只需根據家庭經濟調查就可以判定學生家庭經濟狀況，如美國、日本（以家庭收入輔之以分類指標認定貧困生）。鑒于發達國家稅收、保險和信用系統健全，度量公民的經濟供給能力比較容易，因而國外的貧困生判定研究更注重的是對家庭經濟所需狀況的考察。而我國由于收入信息不透明，在收集學生的經濟供給能力方面仍存在諸多困難。因此，國外的判定方法難以移植到中國，我們需要自己努力克服困難。

三、有關貧困生判定方法的初步構建

目前貧困生判定問題難以解決的癥結在于，如何解決信息間的不對稱問題。在貧困生判定問題中，對貧困生家庭經濟情況信息的缺乏使得高校與貧困生、銀行與貧困生之間普遍存在信息不對稱現象。從理論上講，誠信首先可以解決信息不對稱問題的發生。在貧困生判定中，如果我們假定學生提供的是準確而真實的家庭經濟情況信息，就可以參照西方發達國家用公式法準確判定學生的貧困度，簡化的大學生貧困度=家庭所供-個人所需。② 然而，馬克 思·韋伯提出的“理想類型”思想在現實生活中是永遠不存在的理想狀態，由此我們必須選擇現實的方法解決貧困生判定中存在的信息不對稱問題。

根據《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》（國發〔2007〕13號）精神，財政部、教育部、國家開發銀行決定在江蘇、湖北、重慶、陜西、甘肅5省市開展生源地信用助學貸款試點工作，并要求各省在2007年秋季開學前確保試點工作成功啟動。申請生源地信用助學貸款的學生要求必須是家庭收入不足以支付在校期間完成學業所需的基本費用的貧困生。國家對孤兒、烈士和因公犧牲的軍人子女、特困家庭、重病戶子女優先資助。在辦理所需提供材料時，學生需要出具鄉鎮、街道民政部門的家庭經濟困難證明及所在高校出具的家庭經濟困難證明。參照湖北省分行生源地信用助學貸款試點業務介紹，對于借款的學生家庭經濟困難情況說明有十項認定標準①，申請人必須根據個人家庭實際情況提供相關證明材料。從理論上講，生源地國家助學貸款業務的開展在一定程度上規避了校園地判定貧困生的風險，學生家庭是否困難，地方政府應該非常清楚，無須學校發函了解后判定，生源地地方政府對于貧困生家庭經濟情況的了解應該更加準確、真實。但是，根據華中科技大學資助中心23名志愿者對83戶生源地貧困生入戶調查了解，在現行生源地信用助學貸款運作實踐中，只要學生提交申請，鄉鎮、街道民政部門簽發的《家庭經濟困難證明》均可辦理，缺乏有效的監督和真偽核實過程，由于監督機制的缺乏，在資助起點上就有失教育公平。雖然生源地較之高校來說對貧困生判定具有明顯的地緣優勢，能有效解決信息不對稱的問題，但由于制度設計和實踐運行中存在缺失，現行生源地信用助學貸款在資格確認上并沒有規范的判定方法，仍需要我們建立和完善貧困生確認機制。基于此，以下筆者構建了理想化的高校貧困生認定體系，有機結合校園地和生源地兩者的優勢合理認定貧困生，以期為公平、公正的開展資助工作提供一種整體認定貧困生的參照系和研究框架。

圖1是一個自成體系的判定系統，它由校園地判定要素和生源地判定要素構成，它是至上而下循環的。

系統分為三層，目標層、準則層和方案層。本系統圖旨在揭示貧困生判定的系統規律。第一層是目標層，包括判定主題及判定核心理念。

第二層是準則層，包括判定結構要素系統，分為校園地判定要素系統和生源地判定要素系統。

在校園地判定要素系統中，在校學生首先進入家庭調查判定要素系統，提供個人申請并出示當地貧困證明，然后填寫家庭經濟情況檔案并存檔，高校根據學生經濟情況通過計算機設定指標判定，其中致貧因素指標可考慮家庭經濟指標、家庭人力資源指標、家庭地域指標、學生所需與可供指標以及特殊性指標等方面（如表1）。

根據以上參考指標，學校運用層次分析法由專家賦值，采用九級標度法對各個指標的重要程度進行兩兩比較，可以通過在Excel中編程計算出判斷矩陣的最大特征值所對應的特征向量，從而決定各指標的權數值，并通過一致性檢驗確定權重，由此計算簡化的學生綜合貧困度，綜合貧困度=家庭經濟指標權重+家庭人力資源指標權重+家庭地域指標權重*各省經濟指標權重*100+特殊因素指標權重-學生所需指標權重，其中各省經濟指標權重可以通過查閱歷年統計年鑒計算賦權，最后計算學生綜合貧困度。校方可以采用計算機編程計算申請學生的綜合貧困度并對其進行排序，由此初步界定貧困生，然后通過一卡通飯卡進行監督，完成校園地對貧困生的基本認定。在生源地判定要素系統中，貧困生在當地開具家庭經濟困難證明，經由當地縣鄉村委會核實，公示并經過鄉村委群眾監督舉報審查即可基本確認為貧困生。最后，兩大要素系統進入貧困生認定執行系統完成判定工作。

第三層是方案層，包括高校檢測評價系統（是否貧困生），它分為目標系統和反饋系統兩個部分。如果學生進入檢測評價系統，被綜合認定為貧困生，即我們認為判定達到目標，貧困生則進入目標系統；反之，如果檢測系統判定該生為非貧困生，即我們認為判定沒有達到目標，非貧困生則需由反饋系統回歸到目標層，通過入戶調查判定并檢驗該判定系統的公正性。在此值得一提的是，現代人類學運用廣泛的實地研究法也就是我們俗稱的田野調查法，可以被引入以幫助解決貧困生判定問題。這種研究方法優點在于，直接接觸研究對象，對其進行訪談、觀察，開展現場調查；注重了解研究對象外部環境的特點，實地研究問題；親歷能發現判定中存在的失誤和問題，有觀察有思考，實踐性和可操作性較強，對判定的結果可以由實踐檢驗。

通過以上系統模式圖表明：貧困生判定體系是一個動態的系統，在校生進入判定體系，接受校園地判定和生源地判定，待貧困生認定系統執行排序，高校檢測評價輸出判定結果，此時再反饋給目標層接收生源地入戶調查再次檢驗。由此循環往復構成了貧困生判定系統的動態循環，在一定程度上保證了判定的公平與公正。

注釋：

①湖北省分行生源地信用助學貸款借款學生家庭經濟困難情況認定條件如下：（1）農村特困戶和城鎮低保戶；（2）孤兒及殘疾家庭；（3）遭受天災人禍，造成重大損失，無力負擔學生費用；（4）家庭成員患有重大疾病；（5）家庭主要收入創造者因故喪失勞動能力；（6）無穩定收入的單親家庭；（7）老、少、邊、窮及偏遠農村的貧困家庭；（8）父母雙方或一方失業的家庭；（9）家庭年現金總收入低于8000元人民幣；（10）其他貧困家庭。參見：http://www.xgutc.cn/sz/zzzx05.html，湖北省分行生源地信用助學貸款試點業務介紹。

②上述公式參見沈紅教授研究團隊提交給財政部/教育部的研究報告《中國高等學校學生資助體系重構》，2006年7月。

參考文獻：

［1］A Report By the Advisory Committee on Student Financial Assistance(2001). Washington DC.（Unpublished）.

［2］楊晴.中國高校貧困生貸款資格判定［D］.華中科技大學碩士學位論文，2005.

［3］［5］馬經．助學貸款國際比較與中國實踐［M］．北京：中國金融出版社，2003．181，238.

［4］Creech J. Davis J.(1999).“Merit Based versus Need Based Aid: The Continual Issues for Policy Makers”.in King， J(Ed.)Financing College Education: How it Works and， How It's Changing. Phoenix: The American Council forEducation and the Oryx Press.

［6］Usher， Alex (2004). Are the Poor Needy ？Are the Needy poor ? The Distribution of Student Loans and Grants by Family Income Quartile in Canada. Toronto， ON: Educational Policy Institute. 11，www.educationalpolicy.org.

［7］劉進，沈紅.我國高校貧困生認定路徑［Z］.教育經濟學年會會議論文，2007.

［8］中國城鄉收入差距已達6倍 差異之“鎖”如何打開［EB/OL］.http://www.chinanews.com.cn/news/2005/2005-11-01/8/645595.shtml，2005-11-01.

［9］城鄉收入差距將達歷史高點［EB/OL］.

http://www.people.com.cn/GB/paper447/16293/1438646.html，2005-12-01.