面向２１世紀日本國立大學的制度選擇與創新

摘要：本文以世界高等教育發展趨勢之一的大學法人化為切入點，分析了面向21世紀日本國立大學的制度創新——國立大學法人化改革的基本理念及對這一改革的評價。

關鍵詞：日本；國立大學；法人化

自20世紀90年代至今，世界各國的高等教育都發生了深刻的變化，這些變化與經濟全球化、信息化等社會發展趨勢及與政府、市場的關系的調整等都密切相關，日本的大學改革也是如此。日本的高等教育，尤其是國立大學正在經歷著戰后50年來從未有過的變局——國立大學法人化改革。這一改革基于一系列制度創新、選擇和設計來實現，體現了日本21世紀全新的教育發展理念。

一、國際視野中的大學法人化改革

20世紀末期，世界上很多國家尤其是亞洲國家出現了國立大學法人化的趨勢。這一趨勢與社會發展對教育的需求密切相關。當今社會，全球化的浪潮席卷整個世界，市場成為影響高等教育發展的一支重要力量。大學為了應對市場需求的各種變化，需要不斷在市場的競爭中及時改變策略，靈活應對市場的變化。但是，由于歷史及制度上的原因，很多國家的政府對大學的控制非常嚴格，大學是政府的附屬機構，其自主權受到很大的限制，因而大學要求自主權的呼聲越來越高。

隨著大學的地位和角色的轉變，很多國家都開始重新審視政府與大學的關系，擴大大學的自主權，使大學具有更多的靈活性和適應性，能夠自由地面向社會；另外，政府財政緊張，將大學推向市場也是大學法人化的一個重要原因。經費緊張是各國高等教育都面臨的一個緊迫性問題，尤其是對于那些以國家財政撥款為主要經濟來源的國立大學來說，問題更加嚴重。為了解決資源不足的問題，各國將賦予大學以獨立法人的資格參與市場競爭，以期通過市場化的方式來調節供求矛盾。

大學法人化傾向包含三種情況［1］，一種是大學本身具有法人地位，但受到各方面的擠壓，要求大學法人地位的回歸，例如美國；第二種情況是大學本來有自主權，但由于財政緊張，為了緩解這種狀況，賦予了大學法人制度以更新的內涵，將大學推向市場，如英國；第三種情況是將沒有法人地位的大學法人化，其目的是給大學更多的自主權，搞活大學運行機制，以確保大學在激烈的競爭環境中獲得更多的發展機會，如日本。第三種情況在亞洲比較普遍，例如，馬來西亞把國立大學法人化作為明確的國家政策。

綜觀各國大學法人化改革的進程，我們可以看到：重視調整大學與政府的關系，賦予大學法人地位，成為21世紀高等教育發展的基本趨勢之一，正是圍繞這一主題，各國在法人化改革的進程中，不斷探索著新的制度與行為規則，并不斷地通過立法和改革等形式，調整大學與政府、大學與市場、大學與社會需求等方面的利益關系，促進大學的發展。

二、日本國立大學法人化改革的具體措施

由于世界高等教育法人化的趨勢的影響及日本國內經濟復蘇的要求，日本提出了“大學之變，方變日本”的口號，將國立大學的改革作為重中之重。因而，以國立大學法人化改革為核心的“大學的結構改革”正在日本轟轟烈烈地進行著。2004年4月1日，日本國立大學正式成立為國立大學法人。根據《國立大學法人法》中對國立大學法人的規定，我們可以明確，法人化改革主要集中于以下幾方面內容。

（一）國立大學的身份。國立大學將由國家行政組織的一部分轉變為法人，在預算、組織等方面享有更大的自主權，大學與政府之間的關系從行政隸屬關系轉變為權利義務相對法律關系。即政府根據相關法律對大學進行監督；同時，大學認為政府侵犯其法律賦予的權利時，可提起訴訟救濟。

（二）經營方式。法人化后，國立大學將引入民間經營方式，校長作為教育與經營兩方面的最終責任者，進行自上而下的領導。法人的最高決策機關是董事會，由校長和校長任命的董事組成，就大學的中期業務計劃和預算的編制進行討論。校長的選拔由運營協議會和教育研究評議會選出的校長選拔委員會進行。

由校長、校長指定的董事和大學成員、校長任命的校外人士共同組成運營協議會，就有關大學重要經營事項進行審議。校長為運營協議會的會長，主持會議。由校長、校長指定的董事和校內重要組織機構的負責人（如學部部長、研究所所長等）以及按規定由校長指定的校內人員共同組成教育研究評議會，就有關教育研究方面的重要事項進行審議，校長為教育研究評議會的會長，主持會議。

（三）社會參與制度。《國立大學法人法》明確規定，董事會、運營協議會必須有校外人士參加，還規定校長選拔委員會也必須有校外人士參加。這將校外人士參與學校經營系統制度化。

（四）人事制度。教師的身份從“公務員”型向“非公務員”型轉變。國立大學實行教師的公開招聘制度和任期制度，教師的任用、升遷等由各個學校自行規定；導入教師業績評價系統，并將教師的工資與其能力業績相掛鉤，實行多樣化的工資體系；取消各種限制兼職的規定，通過產學聯合的形式，擴大與社會的聯系。在人事制度上，校長有最高任命權。

（五）評價制度。國立大學導入第三者評價制度，即由第三者評價機構對大學的教育研究業績進行評價，將評價的結果與大學的資源分配相聯系。即政府不再對國立大學進行無差別撥款，而是根據第三者評價機構對大學的評價結果來分配撥款數額，因此，第三者評價對大學的運行和發展有著決定性的影響。

三、日本國立大學法人化改革的基本理念

日本國立大學法人化改革從本質上來說是一種制度創新，體現了日本國立大學發展的新理念。

（一）重構政府與大學的關系

日本國立大學在法人化改革之前是國家行政機構的一個部分，國立大學由國家依照《國立學校設置法》的規定設立，成為《國家行政組織法》第8條所謂的“文教設施”；在法律性質上是公營造物的一種，屬于沒有法人資格的“非獨立營造物”。［2］由于其性質為國家行政機關，適用于行政機關的行政組織關系法規范，其管理是自上而下的“科層制”管理模式，政府對大學有領導權，文部科學省擁有學校審批、人事任免、人員和設施配備等方面的權力。大學的產權屬于國家，社會各界的捐贈都歸國家所有，大學沒有剩余索取權和剩余控制權，因而，大學努力與否不會給自身帶來收益。大學法人化以后，大學與政府的上下級關系就發生根本的轉變，大學由法律規定設置，可以獨立的法人身分參與到市場競爭中。但是，基于國立大學在日本社會發展中承擔的重要使命，《國立大學法人法》第七條明確規定，各國立大學的資本金由政府投資；附則第十三條規定，國立大學固有國家資產由國立大學法人無償使用；第二十二條規定，國立大學法人由自身經營。根據這三項規定，國立大學法人的所有權在政府，而經營權在大學，這就產生了政府與大學之間基于所有權與經營權分離的委托代理關系。根據制度經濟學的理論，如何降低兩權分離所產生的代理成本是進行制度選擇的關鍵。降低代理成本的思路之一就是從經營者收益入手，使其努力的目標和方向與所有者的要求達到最大的統一，二者之間目標的一致性就要通過契約的建立來完成。中期目標即是政府與大學之間達到共同目標的契約。通過契約，大學要提高自身的科研、教育水平，以獲得大學發展的資金；而政府則強制大學承擔政府期望大學要承擔的責任。國立大學法人的設立，使大學與政府之間的關系由線性隸屬關系轉變為監督、檢查的關系。

（二）淡化公共部門與私營部門的界限，引入民間經營方式

國立大學在法人化以前，大學內部的管理是以學部為中心的，教授會的權力很大，屬于內行管理。大學的運營基本靠國家的資金投入，不存在資金的競爭問題。而在法人化以后，政府將限制公共資金的投入，大學運營的績效與政府的資金投入相聯系，這就使大學處于一個資源稀缺的環境，必然刺激大學之間的競爭，國立大學將面臨與私立大學同樣的生存問題。資金配置方式的變化，必然導致管理目標及手段的變化，因而，如何在制度上進行保障，使不習“市場”水性的國立大學能在市場競爭中提高自身的管理效率、運營水平，成為大學發展的目標。因而，以重視績效、產出成果為特征的民間經營方式被引入國立大學。

國立大學法人化后，國立大學的整個制度體系都發生了變化。從學校上層管理模式來看，董事會代替教授會成為大學的最高決策機構。董事會的董事不僅要從校內錄用，還要在校外更廣泛的范圍內招聘對大學管理有卓深見識的學者和各領域的專家，必要的時候，要從外國聘請。校級管理機構同時還設置了運營協議會和評議會，其中運營協議會成員中，校外人士所占比例必須在1/2以上。國立大學法人的校長除了擔任《學校教育法》中規定的校長職務之外，還“代表國立大學法人，總管學校業務”；國立大學法人的校長還是運營協議會和教育評議會的會長，集各議事機構的核心地位于一身。因此，校長既有代表權又有決定權，形成了以校長為首的國立大學法人的上層運營體制，校長的權限比原來的國立大學顯著增強。這種機構的變化力圖為國立大學引入市場機制，創設“準市場”①的競爭環境，通過制度改革保證國立大學適應市場運行規則，提高資源利用的效率，滿足社會的需求。

（三）促進大學運營體制的活性化

日本早在1998年大學審議會報告《21世紀的大學模式和今后的改革方針》中，就制定了高等教育未來發展方向的規劃，即通過改革實現大學的個性化、高深化、活性化。如果說，個性化是針對大學本身的特色和傳統，高深化是針對大學培養人才的質量和重點，那么，活性化就是針對大學的組織和運營了。大學管理運營一直是戰后大學改革比較敏感且又難以處理的問題。從20世紀60年代的大學紛爭至80年代的臨時教育審議會報告，都對大學外部機制及內部制度結構等問題進行了討論，但并沒有有效的改革措施。自20世紀90年代以來，大學改革變得更具有突破性，改革涉及的范圍和問題更加廣泛、深入。關于大學運營的活性化問題，1998年審議會報告提出了以下幾點：第一，設立大學運營協議會，以聽取社會意見；第二，確立自上而下的校長負責制；第三，引入第三者評價制度，形成多元化的評價系統。以上改革措施體現了大學運營彈性化、承擔起向社會說明責任的改革方向。這份報告雖然沒有對是否進行國立大學獨立行政法人化改革作出明確的結論，但從改革的進程來看，以上這些措施最終都是通過國立大學法人化的確立得以實施的。也就是說，國立大學法人化成為日本大學進行制度改革的突破口，并且上述改革措施也通過國立大學法人制度這一框架統合到一個系統之中，形成相互聯系的、有機的制度體系。

從總體上來看，國立大學法人化改革理念的基本特征就是強調績效、責任、競爭。國立大學對社會發展的作用沒有改變，但是其完成目標的方式將從原來的政府完全負責轉變為政府負責與國立大學主體經營相結合的方式，國家將不再因為教育是公共事業而不計成本與效率，而是引入經營的理念，在競爭的環境中培養有個性的大學。國立大學的制度模式變得更加靈活，但同時經營風險也進一步增大。

四、關于日本國立大學法人化改革的評價

在知識經濟時代，社會對從事知識生產、人才培養活動的大學充滿了期待。尤其是在國際競爭日益激烈、經濟全球化的大趨勢下，大學已不再是、也不可能是“象牙之塔”，每個國家都把大學與整個國家的發展戰略聯系在一起，把大學作為在國際競爭中取勝的有利武器。日本也不例外。在經濟衰退、行政改革、少子化影響等社會形勢急劇變革的背景之下，日本面向21世紀重塑國家形象的一系列改革，仍把希望寄托到教育上。尤其是國立大學，也不再是改革的“禁區”，日本政府甚至提出了“大學之變，方變日本”的口號。這說明，戰略性無疑是現代社會賦予大學的一個重要特征。

從世界高等教育改革的進展來看，通過大學法人化調整政府與大學之間的關系是一個重要趨勢，日本政府也力圖通過國立大學法人化重新界定國立大學的地位和角色。從擴大大學自主權、提高大學自主運營能力這一角度出發，日本國立大學法人化改革的方向是值得肯定的。

筆者認為，第一，《國立大學法人法》的頒布，使國立大學從國家行政機關的身份中解放出來，獲得了獨立的法人資格，為大學自治提供了制度保障。雖然大學具有法人資格并不一定能夠實現大學自治，但是，要實現大學自治，獨立的法人身份是不可缺少的制定安排。因而，國立大學法人身份的確立，對國立大學的發展無疑具有重要意義。第二，基于國立大學法人身份的確立，國立大學的外部參與主體和內部權力機制都發生了變化。這種變化首先打破了政府一元化管理模式，市場機制對大學的影響擴大，形成了大學、政府、市場、社會共同參與大學管理的局面。其次，大學內部的行政權力顯著增加，學術權力被削弱，大學向經營體的方向發展。從總體上看，這兩個變化使國立大學的制度模式變得更加靈活，為激發大學內部的活力、促進大學獨立自主地運營提供了制度環境。

但是，我們還應看到，日本國立大學法人化改革是一個充滿抗議與妥協、矛盾與爭論的過程。也就是說，這一制度本身是各方力量相互妥協的結果，因而體現了很多過渡性特征。同時，法人化制度的實施準備并不是很充分的。例如，如何制定國立大學法人的評價標準、國立大學法人評價委員會委員的選拔問題，如何與評價結果相結合進行資金分配等都有待于在實施過程中進一步明確。這種情況的產生主要是由于政府已對國立大學法人化制定了改革的日程表，使國立大學向國立大學法人的過渡過于倉促。另外，任何一項制度的實施，除了正式規則的規范之外，非正式規則也會給制度實施的效果帶來很大影響，比如，文化的、觀念的因素。如果國立大學法人制度的實施沒有教師的積極參與，沒有社會公眾的廣泛支持，不能形成制度的文化基礎，制度實施的效果將很令人懷疑。因此，加強社會觀念、文化心理準備將是國立大學法人面臨的一個重要課題。

注釋：

①教育領域的市場機制只能是一種“準市場”(quasi-market)制度環境，或市場的制度環境，而不是把完全意義上的自由市場機制照搬進入教育領域。參見：劉復興的《教育民營化與教育的準市場制度》，北京師范大學學報（社會科學版），2003年第5期；金子元久的《市場化與國立大學——當前日本高等教育改革》，許嫣嫣譯，復旦教育論壇，2003年第1期。

參考文獻：

［1］熊慶年.大學法人化趨勢與我們的對策［J］.江蘇高教，2002（4）：25.

［2］高木英明.大學の法的地位と自治機構にする研究——ドイツ·アメリカ·日本の場所[M].多賀出版株式會社，1998.245.