獨立學(xué)院的制度安排審議

摘 要：獨立學(xué)院制度是近年來一種新生的高等教育制度。本文從制度倫理學(xué)的視角對獨立學(xué)院的制度安排進(jìn)行審視，從獨立學(xué)院的制度形成、獨立學(xué)院的制度執(zhí)行、獨立學(xué)院的制度創(chuàng)新等方面對其進(jìn)行“善”的審視和倫理反思。從而，為完善這一新型的制度形式提供一種參照。

關(guān)鍵詞：獨立學(xué)院；制度安排；制度倫理學(xué)

任何一個國家在實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，都伴隨著高等教育大眾化的進(jìn)程。我國實行改革開放和市場經(jīng)濟(jì)以來，社會經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)大發(fā)展推動了教育大發(fā)展，而獨立學(xué)院正是我國高校擴(kuò)招政策的產(chǎn)物。在不到十年的時間里，獨立學(xué)院迅速實現(xiàn)了規(guī)模擴(kuò)張，目前已發(fā)展到300多所。然而，獨立學(xué)院制度到底是怎樣的一種制度，它將走向何方卻眾說紛紜、莫衷一是。

從制度倫理學(xué)的角度看，一個好制度必定是內(nèi)涵道德性的，制度本身的善是制度能夠達(dá)成善的前提條件。而制度的善的具備又受到具體的制度的形成、制度的執(zhí)行和制度的變遷過程的影響和制約。因此，本文嘗試從制度倫理學(xué)的視角，對獨立學(xué)院的制度過程進(jìn)行倫理審視，為建構(gòu)理想狀態(tài)的高等教育制度提供一個切入點。

一、獨立學(xué)院的制度形成——一種制度妥協(xié)

在現(xiàn)代民主社會中，制度妥協(xié)具有道德合理性，因為制度妥協(xié)往往是基于理性法則做出的，是放棄了某些東西而獲得總體利益最大化的一種選擇。“在現(xiàn)代教育生活中，多元主體(包括平等的個體、群體、國家)之間的讓步與妥協(xié)，是解決教育制度變革過程中的爭端與分歧、阻力與障礙，推動教育制度變革的重要機(jī)制。”［1］獨立學(xué)院制度正是這樣一種通過激發(fā)各方參與高等教育制度變革興致而緩解高等教育供需矛盾的一種積極的制度妥協(xié)。

獨立學(xué)院制度是私立高等教育的一種形態(tài)。私立高等教育是伴隨著高等教育市場化的進(jìn)程而逐漸發(fā)展起來的。我國在改革單位制度以后，國家作為社會政策提供者的角色不斷減弱，而個人及市場要承擔(dān)的責(zé)任變得越來越重要，在這種情況下，教育尤其是高等教育的市場化就成為大勢所趨。20世紀(jì)80年代中期開始的教育體制改革的基本問題，就是如何協(xié)調(diào)政府、學(xué)校和市場三者的關(guān)系，以形成一個既利于政府進(jìn)行統(tǒng)籌管理，又能調(diào)動各種社會力量參與辦學(xué)的積極性，學(xué)校又有較大的辦學(xué)自主權(quán)的一種新型的權(quán)力關(guān)系。這就使傳統(tǒng)的利益格局開始分化，逐步向一個多元化的利益結(jié)構(gòu)過渡。

獨立學(xué)院的產(chǎn)生源于1999年開始的一些公辦高校內(nèi)部以民辦機(jī)制運行的二級學(xué)院，其直接誘因是我國高等教育的大眾化和擴(kuò)招政策在經(jīng)濟(jì)因素上的準(zhǔn)備不足。為此，很多地方便嘗試?yán)矛F(xiàn)有普通高校的資源及社會資金辦學(xué)，進(jìn)行舉辦國有民辦二級學(xué)院的大膽探索。2003年4月，教育部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），《若干意見》的出臺一方面是對處于混亂狀態(tài)的獨立學(xué)院進(jìn)行規(guī)范，另一方面也以制度形式承認(rèn)了獨立學(xué)院的合法性，從而實現(xiàn)了制度妥協(xié)的第一步。由于長期精英化的高等教育政策造成的人們被抑制的高等教育需求得到空前釋放，由于為擴(kuò)充高等教育資源并使高等教育資源得到最大利用，使公立高校的資源投入和社會力量的資本注入得到制度許可，獨立學(xué)院的數(shù)量如雨后春筍般獲得迅猛發(fā)展。這是一個多方面利益博弈的結(jié)果，最大限度的實現(xiàn)了社會、公立大學(xué)和投資主體的三贏，暫時實現(xiàn)了利益平衡。可以說，在我國民辦高等教育發(fā)展嚴(yán)重不足并且質(zhì)量參差不齊的條件下，這種依托公立大學(xué)的資源優(yōu)勢（尤其是品牌優(yōu)勢），同時充分吸收社會資本彌補(bǔ)教育投入不足的獨立學(xué)院是高等教育發(fā)展新格局的一種現(xiàn)實選擇。

二、獨立學(xué)院的制度執(zhí)行——兩種制度缺失

雖說有制度總比沒制度好，但制度的好壞制約著制度執(zhí)行的效果，因而，獨立學(xué)院的走向必須由好的制度逐步引導(dǎo)。從制度與倫理的關(guān)系來看，任何一種制度都是一種物化的倫理，制度是物化的倫理，倫理是制度的內(nèi)核，兩者無法剝離。因此制度建設(shè)的關(guān)鍵在于制度背后的價值觀念的建立。德國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，好的或者有效的制度應(yīng)遵循三個準(zhǔn)則：第一項準(zhǔn)則是制度應(yīng)具有一般性。換言之，制度不應(yīng)在無確切理由的情況下對個人和情境實施差別待遇。第二項準(zhǔn)則是，有效規(guī)則必須在兩種意義上具有確定性，即它必須是可以認(rèn)識的（顯明的），它必須可為未來的環(huán)境提供可靠的指南。因此，確定性意味著：正常的公民應(yīng)能清晰地看懂制度的信號，知道違規(guī)的后果，并能恰當(dāng)?shù)厥棺约旱男袨榕c之對號。第三項準(zhǔn)則是制度應(yīng)當(dāng)具有開放性，以便允許許多行為通過創(chuàng)新行動對新環(huán)境作出反應(yīng)。［2］概括起來就是一般性、確定性和開放性。參照這幾條準(zhǔn)則，我國目前獨立學(xué)院的制度設(shè)計突出的表現(xiàn)出缺乏確定性的問題，具體而言，表現(xiàn)為兩種性質(zhì)的制度缺失，一種是顯性缺失，另一種是隱性缺失。

獨立學(xué)院制度的顯性缺失主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面表現(xiàn)為，缺乏獨立學(xué)院的制度規(guī)定和相關(guān)配套措施規(guī)定。例如，對于獨立學(xué)院的管理問題就缺乏相應(yīng)的地方性制度規(guī)定，除浙江、上海、廣東、遼寧等省市出臺了地方性的獨立學(xué)院管理的法規(guī)條例以外，其它多數(shù)省市基本上是沿用公辦高等學(xué)校的管理辦法［3］，這種制度規(guī)定的滯后性是與獨立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模的快速發(fā)展要求不相適應(yīng)的。另一種情況的顯性缺失是由于相關(guān)配套的制度沒有跟上而造成制度的完整性無法實現(xiàn)。例如，雖然有《若干意見》等獨立學(xué)院制度，但是缺乏有力、具體的配套保障措施，對獨立學(xué)院發(fā)展中的一系列問題，如土地征用優(yōu)惠、提供優(yōu)惠稅收、學(xué)生國家助學(xué)貸款、招聘教師、職稱職務(wù)評定、學(xué)院專業(yè)設(shè)置及招生等問題，都沒有配套的制度規(guī)定和支持。

獨立學(xué)院制度的顯性缺失另一方面表現(xiàn)為，已出臺的獨立學(xué)院制度規(guī)定與相關(guān)法律法規(guī)或上位法的規(guī)定相矛盾。如《中華人民共和國憲法》中的“社會力量”和《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》中的“社會組織或者個人”是在同一意義上使用的概念，他們都意味著學(xué)校經(jīng)費來源是“非國家財政”，也就是民間資本。但是《民辦教育促進(jìn)法實施條例》中規(guī)定：“參與舉辦民辦學(xué)校的公辦學(xué)校依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國有資產(chǎn)的管理義務(wù)，防止國有資產(chǎn)流失。”該規(guī)定明確告訴我們，公辦學(xué)校可以利用國有資產(chǎn)舉辦民辦學(xué)校。這顯然與《憲法》和《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定相矛盾。［4］

目前對于獨立學(xué)院討論最多的矛盾之一恐怕就是獨立學(xué)院的營利性（或市場化）和公益性的關(guān)系問題。因為獨立學(xué)院這種帶有明顯市場化的高等教育制度安排似乎沖擊了公益性這一高等教育的內(nèi)在規(guī)定性。問題的根源在于我國1995年頒布的《教育法》規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)。”有學(xué)者認(rèn)為：“這一規(guī)定試圖表明我國教育與市場的基本關(guān)系。但是，教育能否介入市場，如何介入市場，政府在市場介入的情況下又如何發(fā)揮自己對學(xué)校的調(diào)節(jié)功能，問題的復(fù)雜性遠(yuǎn)不是上述簡略的規(guī)定就能解決的。因此在實踐中，這樣一個規(guī)定不僅沒有能夠有效地調(diào)節(jié)政府對教育的制約關(guān)系，反而導(dǎo)致在貫徹中發(fā)生諸多認(rèn)識上和適用上的混亂。”［5］2003年《民辦教育促進(jìn)法》中對民辦教育投資者可以取得合理回報的規(guī)定更加重了這種認(rèn)識上和適用上的混亂，我們一方面無法阻擋由政府和社會力量(包括營利性機(jī)構(gòu))共同向社會提供教育產(chǎn)品這一當(dāng)前中國教育發(fā)展的趨勢；另一方面，我們又要堅定捍衛(wèi)教育的公益性。為此，有的學(xué)者對教育的公益性做了學(xué)理解釋①，以澄清誤解，化解矛盾。但學(xué)理解釋的效力必定不如法定解釋，也許要對上位法做必要的法定解釋可能才不會有下位法踐踏上位法之虞。

還有一種容易為人忽視的制度缺失是隱性缺失。隱性缺失是指表面上某方面的制度十分“齊全”，而實際上卻毫無效果。可以說，2003年的《若干意見》確實刺激了獨立學(xué)院數(shù)量的增長，但與此前的獨立學(xué)院沒有實質(zhì)性的差異。“五獨立”、“三原則”并沒有成為政府規(guī)范獨立學(xué)院發(fā)展的有效手段，假獨立和違反原則的獨立學(xué)院還大量存在。因而，《若干意見》呈現(xiàn)出某種程度的制度缺失。這很可能是制度設(shè)計本身的不合理所致，當(dāng)然還有其它各種原因。

近日，中華人民共和國教育部第26號令——《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》正式下發(fā)，并從今年4月1日起正式施行。對照26號令與此前發(fā)布的《若干意見》，26號令具有如下特點：確定了獨立學(xué)院的法人地位；明確了獨立學(xué)院屬于公益性事業(yè)，舉辦者可以取得有限定的合理回報；獨立學(xué)院可以獨立頒發(fā)學(xué)位證書；獨立學(xué)院設(shè)置條件從嚴(yán)掌握。可以說26號令在制度的明確性上又進(jìn)了一大步，但獨立學(xué)院的制度設(shè)計要實現(xiàn)高等教育的制度“善”還有很長的路要走。

三、獨立學(xué)院的制度創(chuàng)新——三種制度“善”

不管是人們對獨立學(xué)院這種具體的制度安排的倫理評價是“不應(yīng)該”、“不合理”，而對其上位的基本教育制度的倫理評價是“正當(dāng)”、“合理”，還是正好相反，這兩種情況都為制度變遷提供了空間，為制度倫理創(chuàng)新提供了可能性。制度倫理之于制度創(chuàng)新的意義在于，人們從制度倫理的角度對某一制度作出“不好”（“不應(yīng)該”、“不正當(dāng)”）的道德評價，進(jìn)而形成一定的輿論壓力，是誘發(fā)制度創(chuàng)新的群眾基礎(chǔ)。因此，可以將制度倫理看做制度創(chuàng)新的內(nèi)生變量，它可以降低制度創(chuàng)新的社會成本，促進(jìn)制度創(chuàng)新的順利完成。因此制度倫理的建設(shè)應(yīng)該受到人們的重視。獨立學(xué)院制度既應(yīng)有它作為一般制度的一般“善”，也應(yīng)有它作為高等教育制度和私立高等教育制度的特殊“善”。具體而言，獨立學(xué)院的制度倫理應(yīng)遵循如下三個原則。

（一）促進(jìn)教育公平和社會公正

公平與正義是社會制度的首要價值，這應(yīng)該是毋庸置疑的。而隨著市場對教育的介入，原有的利益和社會價值分配格局被打破了，“社會的教育資源在物與物、人與物、人與人幾個方面的結(jié)合能否最大程度地體現(xiàn)教育機(jī)會的公平，這必然成為人們普遍關(guān)注的問題”［6］。

當(dāng)前對獨立學(xué)院公平性問題的討論主要集中在兩點，一是認(rèn)為獨立學(xué)院是制度性尋租的結(jié)果，獨立學(xué)院具有既不像公辦高校那樣背負(fù)沉重的公共責(zé)任期待，也不承擔(dān)民辦高校那樣的辦學(xué)風(fēng)險的雙重優(yōu)勢地位，這雙重優(yōu)勢地位是依靠政府的政策傾斜來實現(xiàn)的。依靠政策傾斜發(fā)展壯大起來的獨立學(xué)院損害了高等教育辦學(xué)主體之間的平等競爭，這對民辦高校而言是一種不對稱、不公平的競爭。表面上看，的確如此，但是這種不將具體制度放在作為系統(tǒng)整體意義上的制度當(dāng)中的做法，很可能會滑向機(jī)械論的深淵。因為“一個或數(shù)個具體制度單獨地看可能是不合理的，但是，在一個更為完整、更高層次的制度系統(tǒng)中，它卻可能是合理的”［7］。可以說，正是這種靠政策傾斜發(fā)展起來的高等教育機(jī)構(gòu)增加了教育資源，增加了民眾接受高等教育的機(jī)會，也因而在較大程度上贏得了社會的認(rèn)可。何況，其它民辦高校的發(fā)展雖然受到了獨立學(xué)院的威脅，但并沒有在獨立學(xué)院的“擠壓”下而有顯著萎縮，反而會在這種壓力狀態(tài)下設(shè)法提高自己的競爭力。

對獨立學(xué)院公平性議論頗多的另一個問題，就是現(xiàn)在部分獨立學(xué)院成為母體的創(chuàng)收單位，成為母體高校以公共資產(chǎn)獲取小集體利益的工具。這種假獨立的獨立學(xué)院嚴(yán)重侵害了公共利益，是必須嚴(yán)肅對待的。26號令也正針對這種情況對獨立學(xué)院的投資方條件做了嚴(yán)格的規(guī)定。

（二）利于個體自由全面發(fā)展

人的自由全面發(fā)展是各級各類教育目的制定的依據(jù)，也是各種各樣教育制度背后的倫理基礎(chǔ)。“對于任何一條教育制度來說，它若想成為有意義的和有成效的教育制度，就必須以一種明確的、深思熟慮的、富于理性的哲學(xué)或世界觀為基礎(chǔ)，還必須依據(jù)這樣一些方面的有關(guān)信條行事：即人性和全人類的本性、個人和社會的價值觀念體系、被人們認(rèn)為最值得掌握的知識體系。”［8］目前存在的阻滯獨立學(xué)院實現(xiàn)個體自由全面發(fā)展目的的主要癥結(jié)在于，其辦學(xué)模式和師資隊伍嚴(yán)重依賴母體學(xué)校。

獨立學(xué)院的培養(yǎng)目標(biāo)定位應(yīng)為本科應(yīng)用型高級復(fù)合型人才，培養(yǎng)的是直接面向市場和生產(chǎn)第一線的既懂理論、又善于實踐，具有本科學(xué)歷的高級職業(yè)性、技術(shù)型專門人才，這與其所依托的母體學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)完全不同。理論上獨立學(xué)院應(yīng)該與母體學(xué)校有不同的辦學(xué)模式和師資隊伍，以適應(yīng)培養(yǎng)目標(biāo)。但一個現(xiàn)實的困境是獨立學(xué)院與母體的“依托模式”使其不可避免地“移植”了所依托公辦高校的相關(guān)專業(yè)和人才培養(yǎng)體系，致使其在辦學(xué)模式上與母體沒有多大差異，結(jié)果是使獨立學(xué)院成為母體高校的劣質(zhì)贗品，大批量生產(chǎn)同一規(guī)格的“人才”，抹殺學(xué)生的個性，從而成為“克隆人”、“復(fù)制人”的加工廠。這正是人們呼吁摘掉獨立學(xué)院紅帽子的一個重要原因。然而，探索一個適合于獨立學(xué)院的辦學(xué)模式和建立一支適合于獨立學(xué)院的師資隊伍都不可能是一日之功。因而獨立學(xué)院的制度變遷也只能是在陣痛中前進(jìn)，但其發(fā)展方向是明確的，那就是實現(xiàn)真正的獨立，以其特色獨立。

（三）改變重學(xué)輕術(shù)的傳統(tǒng)文化

獨立學(xué)院的出現(xiàn)以及獨立學(xué)院之所以不能按照人們理想的樣子運作，原因主要在于我國的現(xiàn)實政治經(jīng)濟(jì)國情和重學(xué)輕術(shù)的傳統(tǒng)文化。人們往往過于強(qiáng)調(diào)制度的文化適應(yīng)性，而忽視制度的改變文化功能。鄧小平同志曾經(jīng)說過，好的制度可以使壞人變好，壞的制度可以使好人變壞。獨立學(xué)院的制度創(chuàng)新應(yīng)該考慮的一個重要價值是，改變落后的意識形態(tài)和不適應(yīng)時代發(fā)展的傳統(tǒng)文化。

在我國，重學(xué)習(xí)、重做官的思想根深蒂固。“財富本身并不受重視，因為財富不具有精神力量。財富給人以舒適的生活，但不給人以智慧，因而在中國靠富裕帶來的威望相當(dāng)少。每個商人之子的愿望就是成為一位學(xué)者，參加科舉考試，在官場中步步高升。”［9］正是這樣的一種意識形態(tài)和傳統(tǒng)文化使我國在由精英教育邁向大眾化教育的道路上步履維艱，與此相關(guān)的考試制度、高等教育制度和就業(yè)制度的改革都難以推進(jìn)。但是我們不可低估制度的力量，獨立學(xué)院的制度創(chuàng)新可望挑戰(zhàn)這種落后過時的文化，重建一種新文化。

獨立學(xué)院是我國高等教育大眾化進(jìn)程中的一種特殊的高等教育形態(tài)，雖然其在發(fā)展過程中與教育公益性有種種抵牾，存在著種種必要的“惡”，但其所能實現(xiàn)的更大“善”正是其存在的道德合理性基礎(chǔ)。對此，我們要保持兩點清醒的認(rèn)識：一是獨立學(xué)院絕不可喪失其公益性。高等學(xué)校不同于企業(yè)和其他組織的組織特性，單純依賴市場不足以平衡社會對教育的供求關(guān)系，政府對市場的介入要做適當(dāng)?shù)南拗啤６仟毩W(xué)院的制度創(chuàng)新任重道遠(yuǎn)，如果 “把高等教育市場化理解為高等教育發(fā)展過程中的一個歷史階段，或者說是高等教育進(jìn)程中的一個必然階段”［10］，那么獨立學(xué)院逐漸發(fā)展成為名副其實的民辦高校、并與公立高等教育形成公平競爭的二元格局將是必然的趨勢，這期間，制度倫理的建設(shè)必須受到高度重視。

注釋：

①“不得以營利為目的舉辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)”不是教育公益性的內(nèi)在規(guī)定性，不是教育公益性所固有的一種性質(zhì)，而是法律賦予它的一種外加的性質(zhì)。教育的公益性質(zhì)并不必然排斥營利性行為的存在。我們可以把通過市場進(jìn)行的辦學(xué)行為叫做市場化公益行為，可參見勞凱聲的《面臨挑戰(zhàn)的教育公益性》。

參考文獻(xiàn)：

［1］李江源.論教育制度變革中的妥協(xié)機(jī)制和妥協(xié)程序［J］.清華大學(xué)教育研究，2007（8）.

［2］［德］柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.商務(wù)印書館，2000.

［3］［4］費堅.當(dāng)前我國獨立學(xué)院“獨立”的困境研究［J］.高教探索，2008（1）.

［5］［6］勞凱聲.面臨挑戰(zhàn)的教育公益性［J］.教育研究，2003（2）.

［7］高兆明.制度倫理與制度“善”［J］.中國社會科學(xué)，2007(6).

［8］[尼日利亞]杰阿基比魯.教育哲學(xué)導(dǎo)論［M］.董占順等譯.春秋出版社，1989.

［9］李約瑟.轉(zhuǎn)引自楊光斌.制度變遷與國家治理——中國政治發(fā)展研究［M］.人民出版社，2006.

［10］戴曉霞等主編.高等教育市場化［M］.北京大學(xué)出版社，2004.