大眾化時期政府與民辦高校關系研究

摘要：我國高等教育由精英教育階段轉向大眾化初級階段，公立高等教育資源不足，民辦高校逐漸成長，同時，高等教育管理體制也需要創新。在政府與民辦高校之間的權力管制關系之外，還存在著政府使用公共權力對民辦高校進行的支持與幫助，并且，支持性關系構成了政府與民辦高校之間一個相對獨立的關系維度，本文稱以上兩種關系為政府與民辦高校之間的“雙軌”關系?！半p軌”關系是相對于單軌關系提出的，單軌關系強調政府與民辦高校之間權力管制中“此消彼長”的博弈關系；雙軌關系并不等同于簡單地提出政府與民辦高校之間可以存在著建設性的關系，而是主要區分二重關系所構成的格局，認為支持可以獨立于管制而單獨地發揮作用。

關鍵詞：大眾化時期；政府；民辦高校；單軌關系；“雙軌”關系

伴隨著高等教育的多樣化，民辦高等教育適時發展起來了。民辦學校在世界范圍內有著悠久的歷史，普遍早于各國的公共學校系統。［１］各國民辦教育不同程度地受到來自代表公眾利益的政府的干預。政府干預和管制民辦學校的發展具有一定的理論依據與現實需要。目前，民辦高校經營運作的市場化與教育產品的公益性矛盾并存；民辦高校經營中的“政府失靈”與“市場失靈”共生［２］，這些問題都涉及到政府與民辦高校的關系問題，如何正確認識二者之間的關系已經成為我國民辦高校進一步發展的關鍵。

一、政府對民辦高校管制的現狀

1． 什么是政府管制？

管制是管理和控制。［３］什么是政府管制？維斯卡西認為，政府管制是政府以制裁手段對個人或組織的自由決策的一種強制性限制。［４］植草益認為，管制是社會公共機構依照一定規則對企業的活動進行限制的行為。［５］史普博則認為，管制是由行政機構制訂并執行的直接干預市場配置機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為。［６］管制主要包括經濟性管制、社會性管制和反托拉斯管制三種。經濟性管制主要針對自然壟斷領域和存在嚴重的信息不對稱的領域；社會性管制是一種新興的政府管制，主要是為了保障勞動者和消費者的安全、健康，保護衛生及環境，對產品和服務的質量制訂標準，其中就包括對教育服務質量的監管；而反托拉斯管制具有相對獨立性，主要針對壟斷企業。

2． 政府的管制現狀

解放后，我國民辦高等教育退出了歷史的舞臺，從而形成了以國家化為基本特征的公辦教育體系。一直到20世紀80年代初期，國家才逐步放開對民間辦學的限制，1987年頒布了《關于社會力量辦學的若干暫行規定》和《社會力量辦學財務管理暫行規定》。此后頒布的《中華人民共和國教育法》和《教師法》等一系列法律法規，對民辦教育的性質、地位進行了初步的界定。1993年頒布的《民辦高等學校設置暫行規定》，以及1997年頒布的《社會力量辦學條例》，標志著我國社會力量辦學被正式納入國家高等教育體系之中，民辦高等教育進入一個依法辦學的新階段?！睹褶k教育促進法》對民辦高等教育管制各方的權利和義務有了更為明確的規定，使管制更加有法可依，是我國歷史上第一部關于民辦教育的專門法律。由于傳統的公辦教育體制慣性過大，民辦教育在很長時間里一直作為公辦教育的補充形式存在，從屬性較強。從整體上看，政府通過政策法規對民辦高校的管制主要集中在民辦教育準入的行政許可、民辦高校的組織與教學活動管理、教育機構的財產財務管理等方面。［7］這種民辦高校外部行政管理注意到了民辦教育作為公益性、公共性產品所固有的特色，其管理內容與公立高校相似甚多，同時也考慮到了民辦教育區別于公立教育的特殊性，如設立董事會等。

二、政府與民辦高校的關系:單軌還是雙軌

西方的國家社會關系理論認為，社會和國家是兩個不同的組分，通常在二者間建構起一個兩極對立的關系，發生著權力分羹的游戲。［８］其一個極端是國家掌握著絕對的權力，即所謂的國家權威主義，另一極端是國家退出和權力回歸社會，是公民社會的充分發育，是社會的權利獲得、是社會的自我治理。筆者將其稱為“單軌”關系，即一個單一的關系維度，以便與本文將闡述的“雙軌”關系相對應。在單軌關系中，政府與民辦高校呈現出的是權力的分配關系，在實際運作層面則是政府與民辦高校之間的管制與反管制。從權利的角度來看，政府依靠權力進行的管制被認為是對被管制者權利的威脅，因而，公民社會被看作是國家的抗衡者與調停者的角色。

單軌觀的核心思想是與公民社會的興起聯系起來的，人們認為公民社會的功能主要是形成對政治國家的制度化、規范化制衡，使自身免受政治國家的超常干預和侵犯?！潜Ｕ蟼€體自由、維護基本權利、防止專制和極權主義最有效的屏障。［９］這種觀點把政府與社會的緊張關系與所謂的“非民主”國家特別地關聯起來，認為在非民主國家，只要極權政體存在，政府與社會的關系就處于長期的沖突中。而且，政府與社會關系的清晰分離被認為是社會獲得或保留它們相對于國家權力的前提。在我國，這樣的觀點被經常性地運用于國家退出社會的諸種場所，如鄉村自治、城市社區的治理、工商行業及民辦高校等的自我治理場所。其核心的觀點是國家將權力歸還社會、讓社會獲得自我治理的權利等。

單軌關系的理想終止點是國家權力的撤出，社會的獨立運作，甚至兩大功能主體呈現為平等合作、協同發展的狀態。就我國政府與民辦高校的現實關系面言，可以預料到國家權力退出的積極意義。但是，就公共權力的使用方式來說，在權力管制的軌道之外，現實社會是否還可以出現政府與民辦高校之間的另外一種關系——政府對民辦高校的積極性支持關系呢？民辦高校的政府資助是一個理論問題，也是一個重大的現實問題。［１０］有人強調政府與民辦高校之間存在著建設性關系的可能，主張政府與民辦高?？梢詤f同發展、相互增權和相互促進。其中國家對民辦高校的促進，就顯示出了國家運用公共權力支持民辦高校這一新關系維度的征兆。

但僅有這一點并不等同于一個新維度的獨立存在，我們需要在這些理論的基礎上再深入分析。首先我們要論證并證實，政府在使用公共權力或公共資源支持民辦高校，這種關系并不是任何兩個一般主體之間都能存在的協調與增權關系。然后要證明政府對民辦高校的支持與管制是可以分離的，因而二者呈現為兩個獨立的維度，未必一定相互伴隨。

筆者首先從理論上闡述，并使用民辦高校調查的資料，來實證性地表達出來。通過實證資料進行表達有兩種視角，其一是關注政府行為的視角；其二是關注民辦高校需求的視角。筆者主要選取后一種角度，這樣做雖然有不完美的地方，但我們仍然能夠明晰地發現，民辦高校很不希望由政府來主導他們的內部事務。絕大多數的民辦高校認為，在一些事關自身利益的方面，應當由民辦高校自己建立組織加以治理，政府要退出來。但這并不是民辦高校完整意愿的表達，與此形成表面悖論的是，大多數民辦高校不希望政府完全退出，他們希望政府能夠使用幾種方式對他們的辦學行為予以支持和幫助，而且這些支持和幫助主要是組織能力方面的。民辦高校認為，政府將公共權力作為管制力使用和將公共權力作為組織資源加以運用，是不同的兩種情形，他們能夠將二者清晰地區分開來。

如果雙軌關系成立，那將意味著政府對民辦高校的強大支持未必與強管制并存；而民辦高校相對于政府的自主運作，也并不意味著政府支持的撤離。在強支持、強管制與低支持、低管制兩種情形之外，還存在著其他中間情形。

三、雙軌關系的理論建構

國家是公共權力的執掌者，考察政府與民辦高校的關系當然可以從權力的二重作用出發，如果我們能從既有的研究中發現政府權力的積極與消極二重作用，那就表明政府存在著二重角色的可能性。政府與民辦高校最終可能呈現出管制民辦高校、支持民辦高校和二者平等合作三種類型的關系。如果我們關注的是政府使用公共權力的方式，那么可將二者間的平等合作關系看作是政府對民辦高校管制的特例（二者獨立），或者是政府對民辦高校支持的特例（二者平等支持），那么，政府與民辦高校間的雙軌關系將得以確立。

1． 政府權力的二重作用

現代公共管理理論認為，政府的主要職能是為社會提供公共服務，公民社會自我治理的內容也圍繞公共事務而進行。從公共服務提供的視角上看，權力管制本身處在一種十分矛盾的地位。一方面，權力管制的強化、權力管制傳統的積淀，都會削弱社會公眾行動的自主性，產生出不利于人們合作與發揮積極性的消極效果。因而，姑且不從民主的角度上說，僅僅從效率的角度看，我們也需要對權力體系予以警惕。但是，公共事務的提供中恰恰又因為涉及集體行動中的組織化要求以及眾人合作中出現的合作難題與搭便車現象，權力體系甚至被認為是大群體集體行動中必不可少的條件。［11］當人們面對公共問題呈現出集體性的急迫和個人性的無動于衷時，權力管制就開始由單純的消極意義轉化為一種資源，它是提供組織化行動的資源。

我們首先來看一下權力管制的消極面。對此，既有的研究揭示，人們在受控狀態下，行動中的內在動機有消失傾向，失去主動性與積極性。受控將導致人們的合作能力下降，產生出與民主社會及參與機制相反的效果。

美國新制度主義政治學專家埃莉諾·奧斯特羅姆建構了公共池塘資源模型，其研究的中心問題是一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。［1２］事實上人類社會中大量此類問題不是依賴國家也不是通過市場來解決的，人類社會中的自我組織和自治，實際上是更為有效的管理公共事務的制度安排。［1３］

影響自我組織的兩個重要因素，一是成員的自主決策性，即認為它是解決合作困境所必需的少數幾個關鍵因素之一；二是資源對使用者的生存意義。如果合作規則并未咨詢當事人，而是由外部強加的，那么當事人就會與外在權威展開警察捉盜賊式的游戲。

從社會心理學角度來看，當個人感到其自決性受到不利影響或受控于人時，個體內在動機就會衰弱，這種現象被稱之為外部干預對于內在動機的排擠。內在動機的衰弱反過來又強化了人們對于權力管制的依賴，他們將不再傾向于通過自己組織成社團的方式解決本身的問題，而是形成對于權力體系的指靠，恰如托克維爾在觀察了美國的社團與民主關系之后所說，政府當局越是取代社團的地位，私人就越是不想聯合，而越要依靠政府當局的援助，這個原因和結果將不斷循環下去。［1４］

因此，如果政府的權力體系只有以上這些效果，那么，我們希望將政府權力盡可能排除出民辦高校的決策和行動領域。但是，我們又能發現公共事務提供中的一些不同的原理，它們又昭示著民辦高校對于政府使用權力資源加以支持的需求。在民辦高校的發展中，高等教育的提供在本質上具有一種合作的難度，由此導致在缺乏強有力手段之時的高等教育提供不足。政府本來是執行公共事務提供職能的，在這些職能下放社會的過程中，對民辦高校來說，由它們所承接過來的表面上看是民辦高校自主的權利，而實質上卻是公共服務的提供責任，民辦高校將遇到所謂的集體行動的難題。于是，由合作難題而進入對政府權力部門需求的原理又被提出。不管是集體行動的理論［1５］，還是公地資源災難的隱喻［1６］，它們共同闡述的道理是：由于迫不得已，我們經常不得不需要政府權力部門來幫助解決社會成員之間的合作難題。這樣，問題又被顛倒過來。

我國社會存在國家權威主義的傳統，國家不僅擁有高度集中的權力，可用來組織社會，而且因此而擁有更多的社會資源，比如資金、政策、非正式的人際關系，甚至于一些公共空間場所也都在政府的掌控之內。因此，在民辦高校需要通過合作進行自我治理的情況下，如果政府能夠使用這些資源對民辦高校予以支持，無疑將使民辦高校獲得更大的可持續發展能力。

從我國傳統文化來看有兩個重要特點，一是社會成員歷史性地習慣于政府解決公共事務，依賴心態嚴重，自主解決的能力不足；二是我國行政權力體系歷史性地與意識形態、文化信仰成分結合在一起，因而在中國社會中，帶著國家烙印的政府體系不僅掌握著行政權力，而且還掌握著權威資源。這一情形體現在“政府為民作主”的思想意識中，把政府看成是同時擁有權力與權威的家長式角色，而不是將自己作為一個公民而與國家劃分出一個清晰的界限。相反，人們將國家建構進自己的道德秩序中，且認為如果二者間缺乏一個道德秩序就意味著混亂。權威是一份獨特而有效的資源，在高等教育領域，通過政府權威可以發揮促進民辦高校合作的作用，有時，合作甚至于可以在政府的名義下進行。

權力作用中這種近乎不可調解的矛盾也正是中國社會當前各個領域里的一個真實寫照：迫切需要政府職能的轉移，卻又擔心社會能力的不足。其中被反復強調的是：不是政府不想將權力下放，而是民辦大學還沒有能力承接。這種說法盡管有些片面，卻也反映出在政府與民辦大學關系環節上有強大張力的存在。自然，這也是單軌觀下所表達出的難題，因為在這里，權力或者不用或者連同其消極作用一同發揮作用。

2． 民辦高校對政府支持的現實需求分析

社會要自己解決自己的公共事務，首先需要建立自己的社會組織，而一個組織從建立到健康發展是一個需要付出艱苦努力的過程。［17］朱勒斯等將社會組織從建立到發展劃分為3個階段，分別為“反應—依賴”階段、“認識—獨立”階段和“自覺—獨立”階段。在第一個階段，組織雖然已經建立起來并擁有了自己的價值，確定了自己的目標，但規則與規范還難以通過自己的努力而產生，人們仍然從外面尋找答案，因而傾向于依賴外部的幫助者。到了第二個階段，人們才開始發現他們自己，大家的信任在增長，人們也才愿意向組織中投入自己的時間。在這一階段，組織變得更加強大和有彈性，但問題仍然存在：如果組織成員發現他們實現了原本的目標，就有可能不再投入，組織會因為失去了新的目標而趨于解體。只有到了第三階段，組織才真正的成熟，能夠勝任人們對它的期望。

社會組織并不是想建立就能建立、一運作就能夠產生效果的，它們需要依賴外界的幫助。陶傳進也提到了社會組織建立初期的問題，并且談到，如果這個時候缺乏外界幫助，社會組織會不得不借助于個別能人發揮精英作用，以至于出現社會組織最終淪為個人組織的風險。因此，在資源缺乏時，人們還是更愿意將資源控制的權力交付給權威機構，以此限制個人權力的膨脹。

建國后，民辦高校只經歷了二十多年的初步發展，且有依賴政府的傳統，對于外來的支持應當有著格外的需求，政府簡單的退出將同政府的繼續管制一樣導致民辦高校的不適。民辦教育是公益性事業，能幫助政府促進社會公平，社會和國家也是民辦高校產出的收益者，而且民辦教育填補了公立高等教育的空白之地，解決著高等教育需求和供給不足的矛盾問題。但是民辦高校的質量存在差異，在高校與學生信息不對稱的情況下，會導致學生購買的教育服務與其成本不相符，教育服務購買者的預期將會下降，從長遠來看，整個民辦高等教育市場會因為逆向選擇的作用導致市場缺失，質量好的高校不得不與質量差的高校共同賺取一個相對較低的回報率，這不利于該市場的長期發展。更為重要的是，一種市場交換制度的興起和發展依賴于產權與契約制度的完善，而產權的界定和保護以及契約的監督和執行僅僅依靠市場交易雙方是不夠的，還需要政府的介入支持。［1８］同時，在民辦高校不斷快速發展的今天， 由于政府資助缺位或匱乏而導致民辦高校辦學經費緊張的問題，越來越成為民辦高校進一步發展的羈絆，嚴重地制約民辦高校辦學條件的改善和辦學水平的提高，政府的支持大有必要。

3． 政府與民辦高校間的雙軌關系：權力體系二重作用的分立行使

有些地方政府在向民辦高校委派書記，管制民辦高校的同時，通過貼息貸款、低價撥地、提供科研經費、學生補貼等形式支持民辦高校的發展，并給予民辦高校教師職稱評定資格等，使民辦高校不斷壯大，由此看來，外部權威可以與民辦高校呈現為雙軌結構，這意味著政府權力的資源作用與權力的管制作用可以分開行使。

我們來分析一下執掌權力（以及權威）的政府怎樣才能作為資源而助益于民辦高校。依據分析，權力作為資源出現有三種表現形式：第一是提供組織資源，即對民辦高校提供組織化作用。提供組織化作用應當是權力的最本質特征之一，其方式可以是進行發動、動員，可以是控制、監督，還可以是幫助與引導。這些作用方式都是可以幫助民辦高校各要素克服搭便車傾向、過于利己的傾向，增加合作程度的。第二是以實物資源、政策資源、關系資源掌控者的身份來幫助民辦高校。第三是權威資源，由于政府的特殊身份，高等教育消費者愿意相信它和受影響于它。

我們看到，當這三種資源作用于民辦高校之時，都可以避開管制的方式。發動、動員、組織與引導可以不通過管制來進行，資金、政策、人脈、權威的提供，也并不與管制相等同，反而我們可以稱之為支持或引導。不論怎樣，我們能清晰看出，在政府與民辦高校之間，一種支持作用有可能與管制相分離。

在現實高等教育領域，政府對民辦高校的支持作用不僅僅在于將決策權交給后者，還在于像“輸油管道”一樣為民辦高校輸入能量。反過來，對于民辦高校來說，一個強有力的幫手決不意味著一個管制者，應當看到，有一個強有力的幫手是勝過只有軟弱無力的幫手或者沒有幫手的。因此，關鍵之處就在于，政府部門能否做到將管制與支持二者分離開，以實現政府與民辦高校之間的雙軌關系。

在雙軌觀的視野下，民辦高校合作對政策的訴求可以避開管制的環節而借助于政府的支持。當以支持取代管制之時，我們仍然可以預期政府在幫助民辦高校解決問題中的獨特作用，即在政府給予民辦高校自主權的時候，又能隨時給予民辦高校以它們所需要的資源。這就是雙軌觀的思想：支持可以在不剝奪民辦高校自主性的條件下進行，因而在尊重民辦高校決策權的情形下為社會提供組織資源、物質資源以及聲望等資源。

一旦管制—被管制、支持—被支持的關系各自成為一個獨立的軌線，那么，我們將得到圖1中所表達的4種情形。其中左上區域中的“高支持、低管制”的模式無疑是我們的理想選擇，而右下方的“低支持、高管制”的模式正好相反。我們的選擇變動可以在兩條線路上進行，而不再簡單地通過上下移動來選擇。或者說，國家對社會的管制未必一定意味著支持，而支持未必一定意味著管制。

總之，民辦高等教育是在政府的管制中成長起來的，現處于幼年階段，普遍自主性不夠，簡單的政府退出并不是解決問題的最佳辦法。同時，政府的作用盡管十分重要，卻也不是政府對民辦高校進行權力操縱的借口，政府應該僅在合理的領域內實施監管作用，不斷開辟更多的領域對民辦高校進行支持。

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