基于多元聯合治理的獨立學院教育質量保障機制治理模式研究

摘要：多元聯合治理理論在獨立學院教育質量保障中的導入是教育發展的內在要求。一元控制到多元治理是獨立學院教育質量保障機制與治理理論的邏輯契合域，其內在要求獨立學院構建以利益相關者合力推進為核心內容的治理結構體系，并根據獨立學院的辦學定位、人才培養模式、發展規劃等情況，對多元型、市場型、規制型教育質量保障治理模型相機抉擇，以實現多維治理模型競合。

關鍵詞：治理理論；獨立學院；教育質量；保障機制

一、多元聯合治理理論在獨立學院教育質量保障機制中的導入

20世紀90年代中期，西方國家學者提出了新公共管理理論——治理理論，它強調“多中心治道”。它使傳統體制中嚴格區分的統治者與被統治者、管理者與被管理者等概念趨于模糊，傳統的統治與管理模式更多的被民主決策、學會妥協、公開透明、解決問題等治理要素所替代。從治理角度出發，“多中心”教育治理理念倡導人們重新理解教育，科學合理地界定教育與政府、市場、社會組織、公民之間的關系，尊重教育主體的多元化，教育的目標既要符合國家發展的最高利益，也要保證教育舉辦者和受教育者的合法權益，并以契約形式聯結政府與學校、社會。

獨立學院教育質量保障機制是指參與獨立學院教育質量保障活動的各要素相互聯系、相互制約，從而發揮獨立學院教育質量保障功能的多層次、多結構的運行系統。自1998年舉辦獨立學院以來，截止2007年4月獨立學院已達到318所。為了完善獨立學院教育質量保障機制，政府、高校、用人單位、社會中介組織等利益相關者都積極倡導構建獨立學院教育質量保障體系。由于所處立場不同，各社會組織和成員的觀察視角與判斷標準也各異，他們所主張構建的獨立學院教育質量保障機制之間具有不可通約性，在實踐中難以實現。因而，在獨立學院教育質量保障機制構建中導入多元聯合治理理論是很有必要的。

二、一元控制到多元治理：獨立學院教育質量保障機制與治理理論的邏輯契合

在獨立學院教育質量保障體系中，存在著普遍利益。但這普遍利益并不僅僅意味著國家利益。獨立學院教育的目的既要符合國家人才戰略發展的要求，也要保證教育舉辦者、投資者、用人單位等的合法權益。其內在地要求獨立學院走一元控制到多元治理之路。

1. 治理主體多元性為獨立學院教育質量保障主體多元化提供了理論支撐

治理理論崇尚一種“多中心治道”思想，強調在公共行政中多元參與型管理范式。其契合于獨立學院教育質量保障機制上就是積極倡導改變過去由政府單一主導的質量評價和保障機制，轉而建立一種由政府、高校、市場和社會共同參與的、協調有序的獨立學院教育質量保障機制。

首先，傳統政府包辦式的高等教育質量保障機制明顯暴露了功能式的弊端。質量保障的重心向政府傾斜，機制運行更多表現出了權利邏輯，而非教育邏輯，政府更多的控制了高等教育管理流程，使教育行政化，高校缺乏應有的自主權利。而在發達國家，高等教育質量保障不再僅僅是政府的職責，而成為大學內部和全社會共同關心的問題，社會已成為高校教育質量保障的主體之一。[1]其次，以市場為主體的高等教育質量保障機制已出現失靈的趨勢。高等教育作為準公共產品，在以市場為主體的教育產業化浪潮中，其教育目的更多的是追求一種短期的經濟性獲取，這衍生了“急功近利”型教育質量保障機制，讓高等教育的公益性受到質疑。再次，獨立學院教育質量保障機制的多元化主體是“新機制、新模式”辦學的重要體現。2004年教育部8號文件《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（下文稱8號文件）規定，獨立學院是指由普通本科高校按新機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院，其中的“新機制、新模式”就是運用民營機制，讓第三方參與辦學的多元化主體模式。在這種新模式下，母體高校、獨立學院、第三方投資人、政府、社會、教師和學生等利益相關者共同組成了獨立學院教育質量保障機制的多元化主體。

2. 治理手段多樣性為獨立學院教育質量保障途徑多樣性提供了模式選擇

“治理理論不僅強調主體的多元性，同時也強調治理手段的多樣化。”通過政府與市場、社會、學校與學生個人的互動與協作，形成多維治理途徑的獨立學院教育質量保障體系勢在必然。

一方面，建立健全多維的獨立學院教育質量保障內容。陳玉琨教授指出，高等教育質量保障內容可分為四大方面：輸入質量保障、過程質量保障、輸出質量保障、系統效率。輸入質量主要包括教育目的、師資、生源、高校質量文化等方面。過程質量包括課程建設、教學方法、師生關系等方面。輸出質量包括社會輸出質量(如學生畢業率、就業率等)、學生學習質量兩個方面。系統效率主要包括師生比、生均培養費用、時間效率、綜合效率等方面。獨立學院應根據自身的辦學特征和人才培養模式，在教育質量保障內容上有所側重，如改善辦學條件，建立一支既具有相對穩定性、又具有動態性與開放性的教師隊伍；按照高素質應用型人才培養的要求，改革教學內容、教學方法與教學手段；構建“以就業為導向”的質量目標系統；以“民、獨、優”為指導整合與共享教育資源；完善課程體系，確立課程與教學在教育中的核心地位。另一方面，形成多形式的獨立學院教育質量的審查、監督、評價、反饋和激勵。在教育質量審查和監督上，要做到“到位不越位，盡職不越權，參與不干預，幫忙不添亂”；在教育質量評價上以內審自評為主，通過不斷的、形成性的自我檢查、反思才能保證機制運行起來，才能促進教育質量的提高，同時要特別重視社會專業評估機構的作用；[2]在教育質量反饋與激勵上，要多方促成、多方反饋，并保證反饋與激勵的正效應發揮。

3. 善治目標為獨立學院教育質量保障機制改善提供了參照系

治理的最終目標是達到一種“善治”境界，即實現資源效益和公共利益的最大化。善治映射到獨立學院辦學理念上就是完善教育質量保障機制，突出教育質量的重要地位。首先，教育質量是獨立學院的生命線。創辦獨立學院是為了充分依托母體學校資源，利用社會優質資源，走出一條高等教育大眾化的發展創新之路，其本質就是要特別重視品牌建設與教育質量提高。正如李紀明教授所言，確立科學的教育質量觀是獨立學院長遠發展的內在要求，質量不高的教育，是發展不全面、不平衡的教育，也是沒有市場、沒有后勁、沒有生命力的教育。[3]其次，獨立學院既要注重認證性教育質量保障，更要兼顧發展性教育質量保障。認證性教育質量保障是指高校做出質量承諾與質量期望目標，而通過持續努力，達到社會信任與支持，這是獨立學院教育質量的基本保障層面。獨立學院是新型的高等教育機構，追求學校可持續發展，要把發展作為教育質量保障目標，根據變動著的社會需要來調整學校發展目標，經常性地診斷學校在發展過程中的關鍵因素，持續關注學校發展性教育質量保障。再次，獨立學院既要重視社會本位教育質量標準，更要兼顧知識本位和個體本位教育質量標準。獨立學院設立的根本目的是為了更多的人享受高等教育，為社會培養更多優秀人才，這是外適質量觀體現的社會本位質量標準。而學生是有自我主體性追求的，這要求獨立學院重視學生的自由與獨特性、自我指導性，把學生個體的自由發展、心智訓練作為核心目標，以其在受教育過程中的全面發展作為評判教育質量保障的個體本位標準。

三、利益相關者分層合力聯合推進：獨立學院教育質量保障機制的內在邏輯

大學是一個典型的利益相關者組織，其中的每一個人或組織都不能獨立行使控制權，教育質量也只能由利益相關者共同控制。正如劉沫指出的那樣：“教育質量必須受到教育行政部門、社會機構、用人單位、畢業生、公眾與輿論等外部機構的監督、審核和評價。”[4]夏焰認為“應該確認市場、政府、學校、社會以及學生與家庭在高等教育中的地位和邊界及相互間的關系”[5]。在總結他人研究成果，結合獨立學院辦學定位及其運行現狀基礎上，筆者認為，獨立學院教育質量保障的利益相關者包括政府、培養單位、市場、學生、社會與家庭五個層次。這五個層次發揮的作用是有差別的，有的是直接促進，有的是間接推動。筆者根據各層次的力度與影響向量，構建了基于利益相關者分層合力推進的治理模型，如圖1所示。

1. 主體層：學生自主體的自我價值追求

唯物主義認為內因是事物發展的根本動力。從根本上說，學生自主體是最能動的獨立學院教育質量保障主體，任何外在保障都是被動的。獨立學院學生入校錄取分數線比普通本科分數線要低得多，文化素質相對來說也要弱，但是我們不能因此而否定或者弱化對教育質量的要求，而是要特別強調學生本人的自我價值追求，以增強教育質量保障的內力。學生的天職是學習，“學習力才是唯一持久的競爭力”，獨立學院學生只有從內心體味這點，才能在物質洪流的社會里靜心治學，堅持不懈的學習。

2. 關鍵層：培養單位的教育質量管理

保證教育質量是教育培養單位的義務和責任。獨立學院學生的培養單位包括獨立學院自身、母體學校、第三方投資者等，它們在教育質量保障中起著關鍵作用。這種作用可以從兩方面來表達：一是加強母體學校和第三方投資者對獨立學院的支持與指導，完善資源共建共享體系。母體學校優質的教師資源、圖書資源、校園文化資源等，應以有形或無形的形式與獨立學院共享，這是獨立學院教育質量能以高起點發展的關鍵因素；同時，母體學校要加強對獨立學院教育質量的監督與指導。其二，獨立學院要高度重視教育質量管理，并不斷完善教育質量體系建設。該體系主要包括獨立學院人才培養定位系統、教學資源整合系統、教學過程系統、教育質量保障系統、教育質量輔助系統、教育質量監控系統、教育質量評價系統等。

3. 調控層：政府的教育質量調控

我國高等教育質量保證模式的顯著特點是政府控制。政府在獨立學院教育質量保障上發揮著宏觀調控作用，其主要表現在以下幾個方面：一是立法保障，規范獨立學院教育質量保障行為，如2002年制定《民辦教育促進法》，2008年教育部26號令頒布《獨立學院設置與管理辦法》等；二是在宏觀政策層針對獨立學院進行了規制；三是基本教育資金投入；四是指導、統籌、協調各參與主體的作用邊界，對各方利益進行規制；五是教育質量監督與評估，即制定獨立學院教育質量標準體系，并進行監督、評估與再反饋，從而對獨立學院教育質量作出價值判斷。

4. 引導層：人才市場的教育質量認同

獨立學院學生的價值是通過市場來體現的，這就使得獨立學院學生積極追求人才市場的認同。人才市場是檢驗教育質量的試金石與最終標準。它引導獨立學院教育向需求方向發展，主要表現為兩種方式：一是通過生源市場（學生擇校率）、資金市場和師資市場檢驗獨立學院教育質量的高低，形成一種“優勝劣汰”的價值追尋，激發獨立學院的競爭意識和質量意識；二是通過畢業生的就業率和用人單位對學生的工作認同、能力和潛力評價，檢驗獨立學院教育質量的效果。對于用人單位來說，如果畢業生不能滿足工作職位的要求，其有權拒絕制度化教育所產生的結果，這樣將迫使學校自覺保持教育質量觀，并響應用人單位的期望。

5. 驅動層：社會與家庭的教育質量監督與期望

社會與家庭不直接參與獨立學院教育質量保障，但是，它們都通過自身的影響力驅動獨立學院教育保障機制的完善，主要表現為以下幾點：一是社會中介機構監督。社會中介機構一般通過研究、咨詢、評估、指導等功能的發揮，溝通獨立學院與政府、社會之間的聯系，有效傳遞政府和社會各個層面的意圖和思想，并及時反饋學校的要求和愿望，既可以約束政府違背辦學規律、脫離實際的強制性干預，也可以在一定程度上制約高校有悖于國家方針政策和社會發展需求的錯誤傾向。二是發揮大眾媒介輿論引導作用。如《中國教育報》、教育電視臺等，通過對獨立學院教育信息的收集，發表評論、預測走向，引導著社會對獨立學院教育質量的評判。三是家庭的期望。教育是很多家庭的主要投資方式，為了子女受教育，家長可傾其所積、畢其所能，并寄于學校和學生很高的期望，這給了他們一種無形的壓力，并激發了教育質量改善的內動力。

四、多元聯合治理模型的競合：獨立學院教育質量保障機制的路徑選擇

治理理論為獨立學院教育質量保障提供了新的理論視域，從管制走向治理是高等教育管理改革的重要趨勢。多元型治理、市場型治理、規制型治理是當今世界高等教育發展的主要治理模式，對我國獨立學院教育質量保障機制的完善有著重要啟示。

1. 完善獨立學院教育質量保障機制的多元型治理

治理理論崇尚“多中心治道”模式，即強調在公共行政管理過程中各相關利益群體或組織都應當參與進來，實行多元主體共同治理的管理范式。其倡導獨立學院教育質量保障由政府、學校、市場和社會共同參與的、協調有序的、合作的多元治理邏輯。

其一，構建以自我評估為核心的獨立學院內部質量保障機制。在西方國家的高等教育質量保證中，各方達成的一個重要共識是：必須充分重視高等教育機構的自我評估和改進。獨立學院教育質量保障是一種發生在獨立學院內部的專業活動，其主體是學生、教師、學校等，其改進與提高的動機是內在的，不能從外部強加，而只能被激發、被強化。范富格特曾經評論道，在高等教育質量保證中，只有當高校教師認為質量保證活動是其分內之事，整個活動才可能成功。[6]其二，政府主導獨立學院教育質量保障的發展方向。從宏觀高等教育政策看，獨立學院的舉辦正是政府為了解決“人民群眾日益增長的高等教育需求”與“我國高等教育資源嚴重不足”矛盾的一種契約；從具體的政策看，政府的偏好也在很大程度上決定了獨立學院教育質量保障的發展方向。不過，政府在獨立學院教育質量保障中的主導作用，應主要通過政策指導、法律規范和評估結果的運用等來發揮。其三，培育多種社會力量參與獨立學院教育質量保障。國際高等教育質量保障的實踐表明，社會力量的參與能及時將社會對人才培養的要求反饋給學校，并贏得公眾信任。獨立學院可以通過兩種方式來實現此目標：一是校外人員直接或間接參與學校管理，以董事會成員身份參與制定和實施學校發展規劃；以校外專家身份參與學校專業設置、市場前景評估；以畢業生代表身份反饋“產品”的社會適應性，提出有針對性的改進教育質量建議。二是專門職業機構和第三方組織實施教育質量評價。

2. 完善獨立學院教育質量保障機制的市場型治理

治理理論的一個重要特征就是競爭，強調建立開放而有效的市場競爭型治理模式。獨立學院作為高等教育機構，其所培養的人才是否“適銷對路”、“合用”，將成為衡量其教育質量的一個關鍵因素，這內在地要求獨立學院建立市場型治理模式下的教育質量保障機制。

獨立學院教育質量保障機制的市場型治理模式要求政府改變對獨立學院教育控制壟斷的局面，提倡將市場機制引入學校的發展。政府要用成本—效益的方法來測評對獨立學院教育質量保障的投入，在治理學校發展事務時要用更少的成本去做更多的事情。政府有必要加快實現從“官僚理念”向“經營理念”、“責任理念”的轉變，即改變傳統只強調教育政策的執行而忽視行政投入成本的做法，因為“經營理念”和“責任理念”的樹立，可“使各層級的官僚獲得一種使命感和控制感，甚至所有者的主人感”[7]。

針對獨立學院本身來說，市場型治理模式主要是通過生源、教育資源、資金和師資等的市場競爭實現的，這樣將學校置于一定風險地位，強化了學校的市場競爭意識。這種競爭是全方位的、長期存在的，這種競爭的實質是利益驅動，競爭的結果便是教育質量的全面提高。獨立學院在其辦學實踐中，按照市場機制的要求，必須做到以下幾個方面：一是樹立與市場相適應的教育質量觀。獨立學院培養高素質應用型人才的辦學定位，決定其必須按照市場經濟對人才的需求，建立以外適質量觀為主導的教育質量觀。二是根據市場需求建立相應的教育質量標準。“高等教育質量是一個多層面的概念”，要“考慮多樣性并避免用一個統一的尺度來衡量高等教育質量”。[8]獨立學院辦學目的和定位決定了其要格外注重社會服務的功能，樹立社會和市場本位的教育質量標準。

3. 完善獨立學院教育質量保障機制的規制型治理

規制通常“指有系統地進行管理和節制，并含有規則、法律和命令的基本含義”。獨立學院教育質量保障機制完善的規制型治理包括兩個層面的含義：一是解制傳統的管制型模式，二是建立規范的治理型模式。

我國過去在計劃經濟體制下形成的管制型政府，以全能主義和權力本位為特征，政府處于整個社會的中心，對教育進行直接的、大一統式的管制，強制性色彩“濃厚”，致使大學組織機構安排與政府高度同構。[9]這違反了高等教育發展規律，阻礙了教育發展，因此，有必要進行解制和規范治理，給大學松綁，擴大辦學自主權。獨立學院要完善其教育質量保障機制，建立規制型治理可以從兩方面入手：一是政府的規制型治理。獨立學院是按照新機制、新模式舉辦的高等教育機構，具有明顯的“民辦性”和“公助性”，其辦學機制更趨靈活與主動。政府在參與獨立學院教育質量保障過程中，不應繼續大一統式的控制，而應當根據《獨立學院設置與管理辦法》科學、合理、規范的定好位：做獨立學院生存土壤的培育者、發展的制度提供者、政策的支持者、財政投入者、管理的宏觀協調者等。二是母體高校的規制型治理。8號文件明確規定，獨立學院要實現五個獨立：獨立進行招生，獨立頒發學歷證書，獨立進行財務核算，具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任。這從法律層面對母體高校的權力進行了解制，并規定了獨立學院的自主權。因而，母體高校對獨立學院教育質量的保障主要體現在優質資源的共享、教學業務的指導、教育質量的監督等方面，而不應更廣泛的關注與管制。

五、結論

事實上，構建獨立學院教育質量保障機制的多元聯合治理模式是教育發展的內在要求，其多元型治理、市場型治理、規制型治理模式從不同角度揭示了舊的教育管理體制中所存在的缺陷，并針對這些弊端提出了相應的改革措施。當然，上述任何一種治理模式都是獨特的。獨立學院必須根據其辦學定位、人才培養模式、發展規劃相機抉擇，實現多元聯合治理模型的競合。

參考文獻：

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