環境刑法行政化的基本問題探析

摘要：環境刑法行政化研究環境保護進程中刑事法與行政法的交叉和銜接問題。環境刑法行政化具有堅實的現實基礎和理論依據，但是環境刑法的行政化是有限度的，環境保護中行政權與刑事司法權的關系是我國環境刑法行政化中權力結構完善的前提，我國刑法典和附屬環境刑法中關于環境刑法行政化的規定存在立法技術缺陷，應對其予以完善。

關鍵詞：環境刑法；環境行政法；行政化；基礎與限度；權力結構；立法技術

中圖分類號：D924 文獻標識碼：A 文章編號：1671-6477(2008)05-0695-06

環境刑法行政化研究的是環境保護綠色進程中刑事法與行政法的交叉和銜接問題，對侵害環境行為的有效懲治具有重大意義。然而，我國刑法學界對環境刑法行政化缺乏應有的關注，本文試圖對環境刑法行政化的基礎與限度、權力結構和立法技術等基本問題進行系統梳理。

一、環境刑法行政化的基礎與限度

環境刑法行政化是環境行政法與環境刑法發展過程中相互影響、相互銜接的必然產物，環境刑法行政化具有堅實的現實基礎和理論依據，應當在尊重刑法與行政法界限的基礎上，嚴格控制環境刑法行政化的限度。

(一)環境刑法行政化的基礎

1 環境發展的經濟性決定了環境行政法與環境刑法在制度方面的統一性。環境問題是各國經濟高速發展過程中不容回避的問題，環境問題的解決尤其是環境犯罪的懲治必須處理好其與經濟發展的關系，不能因過分強調環境的保護而遏制正常的經濟發展。處理環境犯罪的懲治與經濟的充分發展之間的關系，需要堅持在環境自凈能力和再生能力容許的范圍內滿足經濟發展需要的原則制定具體可行的環境標準，環境標準是環境行政法規定的內容。刑事手段是最有力度的終極手段，倘若兩者(環境行政法與環境刑法)之間建立了法定的銜接機制，能有效強化生態法治的威懾力。我國環境刑法對環境犯罪的規定，既包含定性的因素又包含定量的因素，其中，環境犯罪的定性因素主要由環境刑法本身予以規范；環境行政法規定的環境標準、技術規范等為環境犯罪的定量因素提供了依據。環境行政法規定的環境標準、技術規范等是環境立法目的的具體量化，其直接意義是以客觀的數值來規范人為的活動。環境保護具有經濟性，作為經濟發展內在動力的科技具有復雜性，只有通過環境行政法詳盡和系統的規定，才能為環境犯罪提供具體的定量標準，環境犯罪的認定和處罰必須借助于環境行政法的規定。這要求通過廣泛存在、同時具有主動性特征的行政權力運作以實現對環境侵害的有效懲治，國家行政機關作為執行環境法律的機構意義重大。國家行政權力基于環境保護的需要，以行政許可、朽染權交易等方式限制環境資源的開發和利用，以便從宏觀上協調環境保護與經濟發展的關系，是否經過行政許可，是行為具有社會危害性的一個重要指標，亦即侵害人的行為若構成環境犯罪，應當首先繞過行政法的相關規定，環境行政法與環境刑法作為環境保護法律體系的重要組成部分具有統一性。

2 環境保護的預防性需求決定了環境行政法與環境刑法在適用方面的契合性。環境侵害具有難以恢復性，環境保護的事前預防重于事后懲治，而環境行政法通過預防措施的規定將環境侵害防患于未然。但是，環境行政法本身的強制性有限，對于具有嚴重社會危險性的行為難以有所作為。因此，環境刑法作為對違反其他一切環境法律的制裁法，對環境侵害行為的懲治勢在必行。環境刑法對環境侵害行為的懲治應當遵循環境保護本身的特點即環境保護的預防性，注重對環境行政法這一環境保護預防性制度的銜接與借鑒。環境保護的預防性需求決定了環境行政法與環境刑法在適用方面的契合。環境行政法與環境刑法在適用方面的契合不僅體現為環境刑法的設置本身應是環境行政法律調整不能時的產物，而且體現為環境行政法更符合環境保護的預防性要求，環境刑法應當充分尊重并體現環境行政法的訴求。

3 刑法的穩定性和謙抑性決定了環境行政法與環境刑法在發展過程中的協調性。穩定性和謙抑性是刑法的優良品格。作為人們行為底線的刑法，其變易無常容易導致人們對行為底線參照標準的不知、難知或者無所適從，從而侵害基本人權，對基本人權的保護要求刑事立法的穩定性，刑法本身的嚴厲性要求刑事立法應當少用甚至不用刑罰，而應該有效地預防和控制犯罪，即刑法應具謙抑性。一方面，由于科技發展的無限性和人類認識的有限性，環境問題不斷涌現，環境標準隨之不斷變化，環境侵害行為的刑事追究條件亦應隨之改變，如此，刑法的穩定性和環境侵害行為的變化性之間產生了難以調和的矛盾，二者的碰撞只能通過環境行政法進行緩沖。另一方面，刑法的謙抑性決定了環境刑法介入環境保護具有一定的限度，這個限度應當以環境行政法為底線，環境行政法是環境刑法的界限，環境侵害行政責任與刑事責任的追究具有銜接關系，只有二者緊密銜接才能編制細密法網以有效懲治環境侵害。

(二)環境刑法行政化的限度

環境刑法是環境保護的最終手段，是整個環境保護法律體系的終極保障，是其它環境保護法律規范的最后強制力。對環境侵害進行刑事責任的追究是動用國家強權對侵害法益行為的最嚴厲譴責和懲罰，與對環境行政不法的行政責任的追究迴然。因此，在充分重視環境行政不法與環境刑事不法在以行政管制為主要手段的環境保護領域緊密關聯前提下，應當厘清環境行政法與環境刑法的界限，正確把握環境刑法行政化的限度。

1 環境行政犯罪中行政不法與刑事不法的限度。厘清環境行政法與環境刑法的界限關鍵是解決環境行政犯罪中的行政不法與刑事不法的界限問題。環境行政犯罪是指同時違反了環境行政法規范和刑事法規范的行為，是以違反環境行政法上禁止性規范為前提的刑事犯罪。環境行政犯罪在刑事法中的表現形式主要是以“違反某行政法”的規定作為犯罪構成的要素之一，即刑法條文中的空白罪狀形式。環境行政不法是指違反環境行政法律的行為，其將承擔行政責任；環境刑事不法是指違反環境刑事法律的行為，其將承擔刑事責任。環境行政犯罪作為對環境行政規范與環境刑事規范的雙重違反，其本質上是環境刑事不法，但由于同時具備環境行政不法性而不同于一般的環境刑事不法。

環境行政犯罪中的行政不法與刑事不法的界限主要體現在三個方面：其一，環境行政不法與刑事不法本質方面的界限。環境行政不法是對環境秩序規則的危害，是單純對禁止性命令的違反。禁止性命令包含的權力對秩序維護方式的選擇、權力的藝術性等因素使環境行政不法具有了管理秩序違反的特征。環境刑事不法是對人類共同道德準則的違反，凡構成環境刑事不法的行為必須在道德上具有強烈的可譴責性。環境刑事不法是對人類道德底線的挑戰，在相當長時期內具有穩定性，其外延由人們生活的共同情感決定。其二，環境行政不法與刑事不法承擔后果方面的界限。環境行政不法的后果是行政責任的承擔，即行政主體經行政程序而對行政對象處以行政處罰措施，環境刑事不法的后果則更加嚴厲，并可能影響行為人在其他法律關系中的身份和權利。其三，環境行政不法與刑事不法程度方面的界限，環境行政不法達到了嚴重分裂社會的程度，以致環境行政法的追究不能滿足對行為人懲處和對潛在行為人威懾的需要，必須借助刑法這一最后性保障手段予以懲治。

2 環境行政違法要件與環境犯罪構成要件之間的關系。環境行政犯罪中的行政不法與刑事不法的關系為環境刑法行政化的制度性關鍵——環境行政違法要件與環境犯罪構成要件之間的關系提供了理論界限。影響環境行政違法要件與環境犯罪構成要件之間關系的因素主要是環境行政不法與刑事不法在本質上和程度上的差別。環境犯罪構成要件的設定，應體現影響環境違法行為與環境犯罪行為差異的本質要素與程度要素。就影響環境違法行為與環境犯罪行為差異的本質要素而言，對于本身違反了人類道德底線的環境侵害行為，由于行為嚴重地違背了人類的共同道德情感，其性質已經達到了犯罪化的程度，無論環境行政法是否有規定，都應將其犯罪化。就影響環境違法行為與環境犯罪行為差異的程度要素而言，如果環境行政法對環境侵害行為已經進行了規定，而環境刑法規定以該環境行政違法作為該環境侵害行為應當承擔刑事責任的前提性要素，此種情形，由于環境行政不法與環境刑事不法程度上的界限在于行力危害性的嚴重程度不同，因此，環境刑法在犯罪構成中應規定其他要素以體現和實現環境行政不法與刑事不法的差異，例如，在美國，某些環境侵害者對侵害行為嚴重性認識的低水平也可作為影響環境侵害行政違法或刑事犯罪認定的因素。

二、環境刑法行政化的權力結構分析

環境刑法行政化實質上是對環境行政權與環境刑事司法權運行體制的必然反映，因此，環境刑法的行政化受到環境行政權與環境刑事司法權權力結構的影響。

(一)三權分立的西方憲政對環境刑法行政化權力結構的影響

環境刑法行政化不僅體現了環境行政法制與刑事法制的交叉與銜接，而且體現了行政權力與刑事司法權力的相互作用與影響。行政權與刑事司法權的分立是西方憲政三權分立的應有之義。

在英國，關于環境保護的行政權強大，行政機關被賦予極大的環境保護權力，刑事司法權處于次要地位。在制定和使用生態環境標準方面，行政機關對各種相互交錯的環境保護可以制定計劃，并隨時加以協調指導或進行干預。英國行政機關對環境保護享有的極大自主權決定了對環境犯罪懲治的依據主要是環境行政法中的刑法規范，即附屬環境刑法，其動用刑罰懲治環境犯罪的目的主要是環境行政權力的實現。尼日利亞現代刑事法律肇始于英國法，其環境刑法規定，在通常情況下環境法律在創設一個環境犯罪的同時也規定如果取得適格的權力部門的許可就可以作為該罪的抗辯。也就是說，尼日利亞環境行政權力的許可可以成為環境刑事司法權力止步的條件。在美國，環境執行已經非常強勢。在新的聯邦系統中，環境保護署(EPA)確認并調查環境侵害。當環境保護署意圖在美國法院系統對侵害者做有罪追訴，它會將案子委托司法部(DOJ)起訴。環境保護的主要職責由作為行政機關的環境保護署進行，環境保護署具有分流環境行政違法與環境刑事犯罪的職能。

(二)我國權力運行特點對環境刑法行政化權力結構的影響

我國憲政不實行三權分立，但存在行政權與刑事司法權的分立與制衡，從應然層面而言，行政權與刑事司法權應當分而立之、相互制約，然而，現實中行政權與刑事司法權的關系并不盡如人意，刑事司法權一定程度上從屬于行政權，這主要表現為行政權決定刑事司法權的物質資源供給。行政權決定刑事司法權的物質資源供給的合理性必須建立于對行政權和刑事司法權的雙重道德假設之上，亦即行政權不因資源供給上的優勢而謀求刑事司法給予特別保護，包括在行政訴訟中不謀求刑事司法機構予以偏袒，并且不直接或間接干預刑事司法審判；同時，刑事司法權亦不“為稻糧謀”而在處置涉及政府事務時失之公正，且能排拒政府的任何直接或間接的干預。顯然，這兩種道德假設無論在理論上和實踐中都是難以成立的。加之，行政權本身具有擴張性，行政權的行使極易造成對其他權利甚至權力的侵害或者妨礙。因此，在我國現實法治中，應對屬于行政權的環境行政權予以限制。盡管環境保護的預防性、技術性、經濟性以及高科技性等特征使得現階段行政管制是環境保護的重要手段，但是在我國現有體制下，環境行政權決定環境刑事司法權的物質資源供給和環境行政權天然的擴張性使得環境行政權處于超強勢地位，環境刑事司法權運行的中立原則難以實現。

環境行政法是通過行政權的行使保護環境，環境刑事法是通過刑事司法權的運行保護環境。我國環境行政權的強勢表現為關于環境保護的行政法律、法規以及規章等較為完善，環境法律中行政權的規定較為周詳。我國環境刑事司法權的弱勢，表現為環境刑事法的相對單薄，無論是立法上對權力的分配還是司法實踐中刑事司法權的實際運作來看，刑事司法權對環境侵害行為的影響力都明顯不足。環境行政權相對于環境刑事司法權的強勢是環境保護中實然的權力運行狀態。從應然層面而言，由于環境保護具有預防性、技術性、經濟性以及高科技性等特征，而環境行政權的靈活性和細密性特點能夠適應上述特征，因此環境行政權相對于環境刑事司法權的強勢也是必要的和必然的。“環境保護在任務上首要在追究污染的避免及積極的生態保育，而環境刑法如同秩序法一樣僅在保護環境現狀不會更惡化或為改善，是一種現實存在環境的保護，而非如同環境行政法中的各種環境保護措施采取上，具有事先預防及積極的作用。所以環境刑法及秩序法對環境保護而言，僅具補充作用及次要的地位”。但是，目前我國環境保護現實中的環境行政權相對于環境刑事司法權的強勢是畸形的，是環境行政權對環境刑事司法權的干涉。在現階段，加強刑事權力在環境保護中的影響力，是完善環境刑事法的重要內容，但是，強調環境保護中刑事權力的加強并不能否定環境刑法的行政化特質，而應當在尊重環境刑法行政化特質的前提下，通過審慎、寬嚴有度的和諧性調整，加強刑事權力在環境保護中的影響力。

三、我國環境刑法行政化的立法技術缺陷及完善

環境刑法行政化具有堅實的現實基礎和理論依據，但是環境刑法行政化足有限度的，可以依據行政權與刑事司法權的關系對我國環境刑法行政化中的權力結構進行完善，同時通過審視刑法典以及附屬環境刑法中的立法技術缺陷實現我國環境刑法行政化的進一步完善。

(一)刑法典中環境刑法行政化的立法技術缺陷及完善

1 我國刑法典不能將環境行政違法性作為環境犯罪成立的前提。我國環境刑法的主體部分是刑法典規定的環境犯罪條款，刑法典中的環境犯罪條款體現了環境刑法的行政化。我國刑法典中環境犯罪的成立須具備“違反相關規定”等環境犯罪行政違法性要素。例如，我國刑法第338條規定之“違反國家規定”，第340條規定之“違反保護水產資源法規”，第341條第2款規定之“違反狩獵法規”等，都是關于環境犯罪行政違法性要素的表述。該行政違法性之“法”，其外延多是關于環境保護的法律規范，包括相關法律、法規、規章以及行政命令，其實質是通過規范行政權力運作實現環境保護。這些具有行政性的法律規范成為刑法典環境犯罪條款的空白罪狀中所需要引證的內容，是環境刑法不可分割的組成部分。我國刑法典中規定的環境犯罪，絕大多數都以違反相關環境行政法的規定為前提，將環境犯罪建立在環境行政違法性的基礎之上。這使得對于在行政法上并沒有予以規定但具有嚴重社會危害性的行為難以追究刑事責任。將環境行政違法性作為環境犯罪成立的前提，勢必導致刑法作用的范圍局限于相關行政法規定的領域。對刑法作用范圍的過分限制，不利于發揮刑法作為獨立的部門法對具有嚴重社會分裂性行為的懲治。因此，將環境行政違法性作為環境犯罪成立的要素帶來了環境刑法作用的范圍絕對化，在環境行政法對某些違反人類道德底線的利益侵害行為沒有規定的情形下，環境刑法無所作為。因此，對于我國刑法典規定的環境犯罪條款中“違反相關規定”的表述不應理解為環境犯罪的成立應當以環境行政違法性為要素，而應當認為是一種參照性的指導表述，即該環境犯罪的認定應當參照相關環境行政法規。

2 我國刑法典應當增加基于規范本位主義立場的環境犯罪的規定。環境刑事立法思想側重于結果本位主義或者規范本位主義。結果本位主義要求以違反環境行政法并且造成嚴重后果或者情節嚴重、數量較大等作為環境犯罪的構成要素，持結果無價值的立場，是道義責任論。例如我國刑法典第338條規定之重大環境污染事故罪、第339條規定之擅自進口固體廢物罪，規范本位主義規定，不僅以有否法律所保護的利益受到侵害作為判斷要素，更為重要的是行為違反了環境行政法，持行為無價值的立場。例如我國刑法典第346條規定之非法處置進口的固體廢物罪。我國刑法典對環境犯罪的規定大多是基于結果本位主義的立場，各個犯罪構成都要求有危害結果的發生。基于結果本位主義而規定的環境犯罪，不僅以環境行政違法性作為該罪罪名成立的要素，而且刑法典通過規定成嚴重后果或者情節嚴重、數量較大等對具有環境行政違法性的行為作了過濾，將其中社會危害性大、嚴重侵害法益而應當受到刑罰處罰的行為規定為犯罪。環境侵害常常表現為各種增進公共福利活動的附帶行為，具有一定程度的價值相當性或社會有用性。倘若堅持傳統的“結果無價值”的刑事違法標準，固然能消除禍患于萌芽狀態，但同時也勢必扼殺經濟之發展，導致人類文明發展的停滯，此乃非制定刑法防范犯罪之本意。因此，以“行為無價值論”為基礎的規范本位主義對環境刑事立法逐步產生影響。“行為無價值論”主張，判斷行為是否具有違法性，不能僅以有否法律所保護的利益受到侵害作為判斷要素，還應將行為本身是否具有社會價值性，或行為本身依“法意衡量原則”是否維護了具有更大價值的利益這一要素納入判斷的范圍。根據這一理論，原先法律所保護的利益遭受侵害的結果仍然作為違法性判斷的要素，但其主要標準則已轉移到行為本身是否具有社會價值性這一要素上來了。因此，我國刑法典應當增加基于規范本位主義的立場而規定的環境犯罪，規范本位主義的立法態度是以行為本身的價值作為判斷行為是否具有刑事可罰性的標準，此處行為本身的價值主要以環境行政法為參照，但并不等于說環境行政違法性是判斷行為是否具有刑事可罰性唯一的標準。作為判斷行為是否具有刑事可罰性標準的“行為本身的價值”是立法者以環境倫理為背景、以行為對環境法益的侵害為實質標準，以環境行政違法性為刑事標準進行的考量。

(二)附屬環境刑法中環境刑法行政化的立法技術缺陷及完善

附屬環境刑法在較長時期內都會是環境刑法的重要組成部分，這不僅由環境保護自身的特點決定，而且也為世界各國環境保護實踐所證明。英美法系的判例法特征決定了其環境刑法多以附屬環境刑法的方式存在，即把大量處罰環境犯罪的刑事罰則附屬在環境行政法條款之中，而不采取另行修訂刑法的方式，在具體使用上仍然以普通刑法及特別刑法的原理為輔助。美國實行聯邦制，其環境保護的立法權主要由聯邦各州行使，但是美國環境刑法基本沿用了英國的附屬環境刑法模式。大陸法系國家，如法國和日本，附屬環境刑法與環境刑法典的傳統立法模式并存；1998年《德國刑法典》第29章專章規定了“污染環境犯罪”，但是附屬環境刑法仍然發揮著作用。

附屬環境刑法是環境刑法行政化在立法模式上的重要體現。我國環境行政法在規定大量環境保護行政規范之后，將其中具有嚴重社會危害性的行為規定為犯罪，但是這些附屬環境刑法沒有明確規定環境犯罪的構成要件和法定刑。我國附屬環境刑法不能直接作為追究環境侵害行為人刑事責任的依據，而應以刑法典中環境犯罪的相關條文為依據。附屬環境刑法大體上采用以下三種立法方式：“依照”刑法典具體條文追究刑事責任、“比照”刑法典具體條文追究刑事責任和原則性的規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

1 “依照”刑法典具體條文追究刑事責任的附屬環境刑法規范的立法缺陷與完善。附屬環境刑法規定對某種行為“依照”刑法典具體條文追究刑事責任的情形，附屬環境刑法條款與刑法典中的“具體條文”是一一對應的關系，體現了我國附屬環境刑法與環境刑法典的完美匹配，是規定附屬環境刑法條款的環境行政法與環境刑法的緊密銜接。但是，立法發展帶來了法律條文的完善，而環境行政法中的附屬環境刑法條款與刑法典中的環境犯罪條款的立法變動并不具有聯動性。現有附屬環境刑法已經落后于刑法典的修改，二者在時空上出現了矛盾和沖突，這表現在附屬環境刑法明確規定“依照”的刑法典中對應的法律條文發生了立法的變動(1997年新刑法典的頒布)，而立法變動后對應的刑法典條文根本不能解決環境犯罪的刑事責任問題。對由于立法變動引起的附屬環境刑法條款與刑法典中的環境犯罪條款的矛盾和沖突，解決根本在于建立環境行政法與環境刑法的聯動機制。這種聯動機制的建立需要一個有效的引擎，鑒于刑法的穩定性，刑法典不具備作為該聯動機制的引擎的靈活性特質。環境行政法的靈活性和具體性使得環境行政法能夠成為環境行政法與環境刑法聯動機制的引擎，在二者發生時空矛盾和沖突時，及時、主動地實現其中附屬環境刑法與刑法典環境犯罪條文的對接。

2 “比照”刑法典具體條文追究刑事責任的附屬環境刑法規范的立法缺陷與完善。附屬環境刑法規定“比照”刑法典具體條文追究刑事責任的情形，由附屬環境刑法導引的刑法典環境犯罪條款的適用實質上是類推適用，這違反了刑法罪刑法定的基本原則。“比照”刑法典具體條文追究刑事責任體現了一種類推的思維，是對基本人權的漠視和踐踏，因此，對于體現類推思維的用語應當摒棄，取消附屬環境刑法中“比照”刑法典具體環境犯罪條文的規定。這不僅是一種語言方式的轉換，更是一種追求人權保護、司法正義和法制權威思維方式的強制性轉變。

3 原則性規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的附屬環境刑法規范的立法缺陷與完善。附屬環境刑法原則性的規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的情形存在兩種可能：附屬環境刑法規定須追究刑事責任的行為，在刑法典中對應有具體且明確的犯罪構成和法定刑條款；由于刑法典不完善等原因，附屬環境刑法規定須追究刑事責任的行為在刑法典中沒有具體且明確的犯罪構成和法定刑。后種情形的存在挑戰著我國環境刑法的嚴肅性和權威性，刑法典對附屬環境刑法規定的應當追究刑事責任的行為沒有具體明確的規定，迫使環境刑事司法實踐陷入定罪與不定罪的兩難困境，附屬環境刑法規定對該行為應當追究刑事責任，如果不定罪，則附屬環境刑法就失了權威性；若依照附屬環境刑法堅持對該行為定罪，則違背了罪刑法定原則。二者的悖論集中體現了環境刑法行政化制度設計上的缺陷。由于環境保護的高科技和快速發展等特征，刑法典中環境犯罪條款難以適應環境行政法體現的環境保護的需要，這種情形下，刑法典應盡可能對具有可歸類性的嚴重環境侵害行為作概括性規定，該規定是盡可能地詳細列舉與對范疇精準概括的結合。一方面，刑法典應盡可能地詳細列舉具體的環境犯罪行為，增強立法的明確性，使人們對于何種行為是環境犯罪有更加明確的認識，使相關犯罪的司法追究有明確的規范可尋；另一方面，對環境犯罪的概括式精準表述，在刑法典制定時還沒有凸現的問題或者刑法本身難以預料的問題出現時，使司法機關能夠根據這種具有歸類性的概括式表述對環境犯罪行為進行追究，以克服刑法典本身的僵化性。歸類性的概括式精準表述在“類”的特征上描述了環境犯罪的構成要件，為環境刑法的司法提供了依據，排除了司法人員在適用環境刑法時類推的可能。這不同于附屬環境刑法規定對某種行為“依照”刑法典具體條文追究刑事責任時環境行政法與環境刑法在時空上出現了矛盾和沖突時聯動機制的建立。較之于通過借助環境行政法的靈活性而克服刑法典環境犯罪條文的僵化性，上述“盡可能地詳細列舉與對范疇精準概括的結合”的立法方式更有可行性和權威性。

(責任編輯 高文盛)