提高土地使用效率促進園區經濟可持續發展

[摘 要] 發展園區經濟是促進土地資源的合理調整和集約利用，有利于城市可持續發展的一條重要途徑。因此，要按照國家對建設用地的政策，將經過審批確定的園區納入城市總體規劃和土地利用總體規劃，樹立建設用地的緊湊度發展理念，重新修訂園區的布局規劃，進一步清理整頓各類園區的建設用地，并實施二次開發，促進園區的可持續發展。

[關鍵詞] 園區經濟 土地使用效率 城市可持續發展 緊湊度

[中圖分類]F293.2[文獻標識碼]A[文章編號]1002-2589(2008)08-18-04

在我國高速推進城市化的現階段，城市化的主要推動力來自工業化，而無論城市化還是工業化，以產業集聚化和區域功能化為特征的園區經濟是其主要的載體和發展的推動力。在發展園區經濟的諸要素中，土地是最基本、最稀缺的不可再生資源，建設用地的急速擴張需求和現有耕地必須嚴格保護的矛盾日益突出。哈爾濱市在發展園區經濟中，當前面臨的主要瓶頸也來自在國家對土地等生產要素實施宏觀調控政策的背景下建設用地的緊缺問題。筆者認為，從國情和市情出發，應確立園區建設用地的緊湊度理念，切實轉變粗放式的土地利用模式，千方百計提高土地的使用效率。這是促進園區經濟可持續發展的重大戰略方針。

一、確立建設用地的緊湊度理念是我國城市可持續發展的核心理念

城市發展的土地利用模式的選擇對能源、資源消耗量的影響非常大，可以說是關系城市能否可持續發展的一個核心問題。因為城市的空間布局一旦形成，其剛性度很高，往往是不可逆的。我國的耕地總量非常稀少。全國現有耕地18.37億畝（1996年為19.51億畝，10年中整整減少了1億畝），人均耕地擁有量只有1.413畝，僅為世界人均水平的37.3%。而且這為數不多的耕地在地理空間的分布上非常不均衡，工業化、城市化的高速發展與耕地資源在空間上是高度重合的，也就是說，成本較低的適宜工業和城市開發的建設用地恰恰是優質耕地。所以，我國城市發展的土地利用模式不宜采取美國曾走過的蔓延擴張的“過度郊區化”之路，而應在控制城市人口密度分布適宜的前提下，確立建設用地的緊湊度理念，推行緊湊型的城市發展模式，努力提高土地利用效率。

根據國土資源部的統計數據，截至2005年底，全國城市建設用地24萬平方公里，人均城市建設用地130平方米，遠遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均88.3平方米。而從我國城市群的人口和土地現狀出發，今后城市建設用地的緊湊度必須保持在1萬人/平方公里以內，即人均建設用地不能突破100平方米。

從哈爾濱市人地關系的實際出發，也應理性地選擇緊湊型的城市發展模式。哈爾濱市人均耕地擁有量隨著人口增加和城市化加速呈下降趨勢。2005年底，全市人口達974.8萬人，約占黑龍江省總人口的25.6%，而耕地面積只占全省耕地總面積960萬公頃的17.6%，人均耕地擁有量為0.19公頃（2.85畝），雖然是全國人均水平的2倍，但遠遠低于全省0.31公頃（4.65畝）的人均水平；根據哈爾濱市“十一五”規劃的指標，到2010年，全市人口控制在1031萬人，耕地保有量為172.4萬公頃，按此計算，人均耕地擁有量將下降0.17公頃（2.55畝）。目前，全市城市建設用地總計283平方公里，人均建設用地84.9平方米，也略高于發達國家的人均建設用地標準。因此，哈爾濱市在加速工業化和城市化的進程中，必須在控制城市人口密度分布適宜的前提下，采取緊湊型的建設用地模式，努力提高土地利用效率。

發展園區經濟從理論上說是提高產業集中度和建設用地緊湊度的有效途徑。因為：一是把原有在城市中心區的工業企業，尤其是附加值不高、污染環境的企業經過退出、改造，按照合理的產業布局分類整合到園區落戶，有利于把原工業占地的“黃金地段”或退出用于商業和房地產開發，或發展高科技、高效益、無污染的都市工業，極大地提高建設用地的產出率。二是園區按照同一行業或產業鏈條或經濟循環關系集中安置企業，有利于環保設施、專業技術設施和倉儲等輔助設施的統一規劃用地與共建共享，有利于提高建設用地的集約性。三是園區一般在城鄉結合部、城市郊區和中心城市的衛星城鎮開發建設，有利于改造城中村、“空心村”、舊鄉鎮等，大幅度提升這些區域原土地的地租等級，充分發揮土地增值潛力。因此，發展園區經濟也是促進土地資源的合理調整和集約利用、有利于全市經濟可持續發展的一個重要途徑。

二、目前哈爾濱市園區建設用地指標緊缺和模式粗放已經成為制約園區經濟可持續發展的瓶頸

雖然從理論上說發展園區經濟有利于土地資源的合理調整與集約利用，但是，事實上園區開發建設的土地利用模式如果選擇不當，不但不能集約利用土地，還會造成開發失控、浪費土地資源的后果。據國土資源部2005年統計，在開發區整頓前，全國有各類開發區6866個，規劃面積3.86萬平方公里，而全國所有城市的建成區面積只有2.4萬平方公里，即開發區的總面積幾乎是我國全部城市建成區面積的1.5倍。經過整頓，目前，國家級開發區222個，規劃面積2323.33平方公里；省級開發區1346個，規劃面積7878.25平方公里，總計為10201.58平方公里，僅是原來的1/3。可見，對開發區進行整頓、控制建設用地規模是完全必要的。從哈爾濱市各類園區的建設用地情況看，主要存在以下問題：

一是國家級和省級園區規劃批準用地面積有限，且大部分已經開發，園區持續發展的空間嚴重不足。哈爾濱國家級開發區2個（兩區管理機構已經在2001年12月合并），規劃用地總面積30.7平方公里，包括經開區平房集中區用地面積11.9平方公里、高開區迎賓路集中區用地面積12.2平方公里、南崗集中區用地面積6.6平方公里。其中，平房集中區和南崗集中區規劃用地已基本開發完畢，迎賓路集中區規劃用地已開發了2/3，約9平方公里。省級開發區呼蘭利民開發區規劃批準用地面積為7平方公里，也已開發完畢。總之，這些園區開發時間早，基礎設施比較完善，初步形成產業集聚，具有一定規模，吸引投資的能力較強，然而進一步發展面臨土地嚴重緊缺的障礙，新來的項目已經少有落地空間。

二是園區布局規劃與城市總體規劃及土地利用總體規劃存在較大差異，致使規劃建設用地指標難以落實滿足。目前園區建設用地指標難以落實滿足的最大區域是納入哈大齊工業走廊的各個園區（包括江北工業新區、平房工業新區、群力新區、太平空港經濟區、香坊工業新區）。2005年省政府確立了“哈大齊工業走廊產業布局總體規劃”，哈爾濱部分規劃面積為252平方公里，其中農用地面積185平方公里（占73.4%），未利用地27平方公里，只有群力新區27.3平方公里的規劃用地符合土地利用總體規劃，其余184.7平方公里的規劃用地不符合土地利用總體規劃。近兩年來雖然通過調劑規劃用地指標解決了12.63平方公里，然而，在國家嚴格控制建設占用農用地的政策背景下，要在短期內解決這么大面積的農轉用指標是非常困難的。而且，在制定哈大齊工業走廊規劃時，新修編的《哈爾濱市城市總體規劃》（2020年）早已完成并上報國家有關部門，因此哈大齊工業走廊252平方公里的規劃用地只有118平方公里在城市總體規劃的范圍內，那些超范圍的規劃用地落實建設用地指標的難度更大。

三是園區啟動區已經落實建設用地指標的土地開發進度不均衡，開發模式粗放，閑置浪費土地資源的現象時有發生。據市國土資源局的統計數據，在哈大齊工業走廊各園區總計35平方公里的啟動區中，符合土地利用總體規劃或已調劑建設用地指標的規劃用地為14.56平方公里，目前已申報建設用地的面積是8.1平方公里（占55.5%），尚有6.46平方公里(占45.5%)有規劃建設用地指標卻至今沒有申報用地審批。可見，已經獲得用地指標的啟動區尚有接近一半的土地還沒有投入開發，仍處于“晾地皮”的閑置狀態。同時，已經投入開發的土地用地模式粗放，產業布局分散，重復建設嚴重，影響了土地的使用效率。如對俄產業園區就有道里、松北、平房、香坊、賓縣等五個區縣在規劃開發建設，各自為戰，無序競爭，極不利于土地的集約使用。我們在視察中還看到，不少園區的入區企業廠區規劃緊湊度過低，廠房設計過于寬大，土地粗放使用的現象令人看了心疼，感覺有些入園企業的行為是在圈地占地。

四是全市各級園區開發過多過濫，建設用地“先斬后奏”或“已斬不奏”的隨意開發現象依然存在。哈爾濱市不僅有經有關部門審批的國家級、省級和市級園區，還有大量區級、縣級、甚至是鄉級、村級園區，至今市政府沒有哪個部門能夠說清全市究竟有多少園區。據市財政局的統計數據，全市有區縣及其以上各級各類工業園區57個，總體規劃面積達486.4平方公里，是目前全市城區建成區面積220平方公里的2倍多，其中累計投入開發的面積182平方公里，土地開發率僅達37%。已經實際開發的土地中有的雖報批但還沒有獲得建設用地指標，也有的甚至沒有申報審批卻已征地建設，從而造成已建的一些項目面臨行政處罰，相當一部分未建項目由于審批難、落地難、建設難、發展難，因此見難而退。

五是入園企業土地利用“門檻”過低，全市尚未統一設置不同園區建設用地的投資標準和產出率標準。全市各級各類園區在招商引資中沒有按照產業分類設置不同區域單位面積土地的投資強度標準和產出率標準，存在“抓到籃子里便是菜”的門檻過低現象。不少已落地項目規模小、投資少、產業層次低、附加值不高，卻占地多，甚至污染環境，嚴重影響了土地資源的使用效率。

上述問題已經成為嚴重制約哈爾濱市園區經濟可持續發展的主要障礙。

三、以國家宏觀調控為契機，提高園區建設用地效率的建議

針對哈爾濱市園區開發建設中存在的土地利用模式粗放的種種問題，筆者認為，當前國家對土地等生產要素實施嚴格的宏觀調控政策是完全必要和非常及時的。哈爾濱市為經濟社會的可持續發展，必須千方百計保護土地資源，維系全市172.4萬公頃的耕地保有量。哈爾濱市應以積極進取的精神狀態，把國家對土地資源實施嚴格調控的壓力變成改變土地利用模式、提高土地利用效率的機遇，促進園區經濟可持續發展。為此，提出以下建議：

1.盡快將經過審批確定的園區規劃納入城市總體規劃和土地利用總體規劃，為園區建設用地的合法性提供法律保障。按照國家對建設用地的政策，各級各類園區規劃必須納入城市總體規劃和土地利用總體規劃，只有納入這兩個總體規劃的園區申報建設用地才視為合法，購得建設用地指標才順理成章。因此，哈爾濱市必須堅決杜絕違反這兩個總體規劃自行設立各類園區的現象。當務之急是針對哈大齊工業走廊內各個園區規劃未完全納入兩個總體規劃的問題，建議市政府有關部門抓緊向省政府和國務院有關部門反映、申報，進一步修編城市總體規劃和土地利用總體規劃，盡快使哈大齊工業走廊252平方公里規劃用地取得開發建設的合法性。

2.確立建設用地的緊湊度理念重新修訂園區布局規劃，提高建設用地的節約性和集約性。針對目前全市園區產業布局分散、重復建設、項目擺布和廠區規劃緊湊度過低等問題，建議進一步確立建設用地的緊湊度理念，對現有園區布局規劃進行全面論證和修訂：一是要調整園區的產業布局規劃，因地制宜確立園區產業定位，突出特色，大力倡導和激勵節地型產業的發展。如大力發展軟件產業、服務外包產業、動漫產業、地理信息產業等，這些產業用地很少、勞動密集、智力密集、生產周期短、經濟效益高，應成為都市型工業園區的主導產業。二是要調整園區的基礎設施和項目布局規劃，包括全市園區總體布局規劃、單個園區布局規劃以及入園企業的廠區規劃等都要體現建設用地的節約性和集約性原則。凡違背這一原則的規劃必須重新修訂后報審批準。比如道路的寬度應科學適宜，不是越寬越好；房屋容積率和人均綠化面積也要合理；環保、倉儲等基礎設施應共建共享；工業用房還可以向地下和空中發展，以多層、高層建筑取代大面積占地的平房等。

3.全市分產業統一設置不同園區建設用地的投資標準和產出率標準，提高入園項目的“門檻”。為改變目前入園項目土地利用“門檻”過低的狀況，建議在調查研究的基礎上，參照上海、重慶、大連等地的經驗，按照工業開發、商業開發、住宅房地產開發等行業（大致可分為這樣三類），分類統一設置不同園區單位面積土地的投資數額底線和產出率底線，以此作為招商引資項目的入園標準和土地招標拍賣的依據，從而提高土地的使用效率。如群力新區規劃的中央商務核心區等“黃金”區域應充分預留土地（目前預留不足），作為將來發展總部經濟的基地，應進一步提高項目進入這些黃金地段的門檻，以持續發揮這些“黃金”區域的土地增值潛力。

4.進一步清理整頓各類園區的建設用地，實施二次開發。針對全市各級各類園區過多過濫的問題，建議按照國家有關要求進一步進行清理整頓，重新核定園區級別、類別和規劃面積，已經撤消的園區應限期恢復土地的原來用途。對已經取得建設用地指標而閑置兩年沒有啟動開發的項目，市政府國土資源部門應收回其土地使用權，重新招標拍賣。對全市各類園區內的“爛尾樓盤”和至今沒有上馬（已經不可能上馬）的二期、三期工程預留用地進行一次徹底的限期清理，期限過后可由市政府統一處置，實施二次開發。

5.把園區開發與新農村建設結合起來，整合土地資源、集約利用宅基地。在城鄉結合部、城市郊區和中心城市周圍的衛星鄉鎮開發的園區，應妥善處理園區開發與社會主義新農村建設的關系，對因征地而失地的農民要保證他們失地不失業、失地不失居，而且，還可以把鄰近工業園區的舊村落改造成為工業園區提供生活和社會服務的新功能社區。賓西經濟開發區創造了很好的把園區開發與社會主義新農村建設緊密結合的經驗，他們在賓西鎮整合土地資源，開展了城中村改造試點，將位于開發區內的西川村5個自然屯的246戶農戶進行整體搬遷，規劃建設了一處占地20萬平方米的西川新村，農民可用宅基地和老屋置換新房。同時，統一規劃建設了蔬菜大棚、牧業小區等生產設施，極大地改善了農民的生產和生活條件。這一做法應總結推廣。

6.徹底摸清閑置地、廢棄地、鹽堿地等情況，充分挖掘可轉化為建設用地的儲備資源潛力。哈爾濱市建設用地盡管緊缺，但不是無潛力可挖。部分區縣有不少不適宜耕作的鹽堿地，大多數區縣有多年沒有耕作的閑置地和廢棄地，這些土地是可利用的儲備資源。松北區政府最近就全區的閑置地、廢棄地和鹽堿地進行了徹底調查，清理挖掘出約30平方公里的儲備土地資源，幾乎都是不適宜耕作并有條件轉化為建設用地的土地，為松北的可持續發展摸清了土地儲備資源“家底”。松北區的作法值得其他區縣效仿。

7.落實園區開發建設責任制，加強對園區建設用地的監管。一是對各類園區實行分級管理，由市政府發改委牽頭，國土資源局、規劃局、國資委、財政局、環保局、工商局、地稅局、中小企業局、商務局、科技局等有關部門組成全市園區發展指導委員會，分別對園區產業布局、規劃用地、投融資、環境保護等實施調控指導和服務，由園區所在區縣對園區的開發建設和日常管理負責。二是完善目標體系，健全目標責任制。對各級各類園區的產業發展、規劃用地、投資強度、環境保護等都要制定明確的目標，同時將目標落實到有關責任部門和責任人，并建立激勵機制，進行定期考核，獎懲分明。三是加強對園區開發建設情況的監督和管理。市園區發展指導委員會及有關部門應按照園區規劃和目標體系，會同區縣政府共同對園區開發建設進行實時監督管理，發現問題，限期整改，并通過主動服務，為入園企業解決實際問題。

（責任編輯/王麗君）