我國(guó)“大部制”改革的新制度主義分析

[摘 要] 推行大部制行政機(jī)構(gòu)改革，是深化我國(guó)行政管理體制、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治的必然要求。我國(guó)現(xiàn)有的行政架構(gòu)存在很多問題，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、過細(xì)，職能交叉重復(fù)。推行大部制改革的意義不僅僅在于政府機(jī)構(gòu)本身的重組，更值得期待的是，我國(guó)能否以推行改革為契機(jī)，在大部制框架下建構(gòu)一個(gè)真正符合我國(guó)國(guó)情的精干、高效、統(tǒng)一的中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治制度體系。

[關(guān)鍵詞] 大部制 新制度主義 行政改革

［中圖分類］D621［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1002-2589(2008)08-44-03

黨的十七大報(bào)告提出，要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。這被外界視為我國(guó)在推行政治體制改革時(shí)最重要的一環(huán)。“大部制”行政機(jī)構(gòu)改革的推行，是深化行政管理體制、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治的必然要求，貫穿我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。本文從新制度主義政治學(xué)研究入手，對(duì)于大部制改革的制度建構(gòu)加以分析。

一、新制度主義政治學(xué)的一般理論分析

制度，英文“institution”，包含兩層含義，一個(gè)是制度，另一個(gè)是機(jī)構(gòu)，本文中的制度主義包含了以上的雙重意思。制度研究法一直是傳統(tǒng)政治學(xué)研究的一個(gè)重要方法，只不過他們研究的是正式的政治機(jī)構(gòu)，如國(guó)家組織形式、政黨等等，到了行為主義學(xué)派，對(duì)政治行為的研究占了上風(fēng)，傳統(tǒng)的制度主義學(xué)派基本銷聲匿跡，很快人們就意識(shí)到行為主義學(xué)派的理論缺陷，那就是政治人的行為會(huì)受到制度環(huán)境的制約，個(gè)人政治行為，往往是權(quán)衡各種選擇的利弊之后作出的最佳選擇，而這種個(gè)人選擇的集體后果，也許并不是個(gè)人本來所愿望的。所以要真正理解行為，還得看制度。制度研究法又在一個(gè)新的研究基礎(chǔ)上開始復(fù)興，至今成為與行為主義鼎立的重要研究方法。

在新制度主義的分析框架中，制度作為研究對(duì)象，其內(nèi)涵比傳統(tǒng)政治制度研究豐富而深刻，大致包含三方面，首先是制度和人的動(dòng)機(jī)、行為有著內(nèi)在聯(lián)系。新制度主義一反功利主義政治觀，強(qiáng)調(diào)政治行為的非自我性，人們理性的追求效用的最大化不僅受到其自身偏好或利益的影響，更受到政治制度及其內(nèi)部規(guī)則的驅(qū)使。如果沒有制度的約束，那么人人追求效用或收入最大化的結(jié)果只能是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的混亂或低效率。其次，制度是一種特殊的政治產(chǎn)品，具有公共性。與一般公共物品不同，制度作為公共產(chǎn)品是無形的，是人的觀念的體現(xiàn)以及在特定格局下的公共選擇，或表現(xiàn)為法律制度、或者表現(xiàn)為規(guī)則、禮儀、行為、習(xí)慣，任何制度都或多或少的具有排他性。最后，制度與組織密切相關(guān)。制度是規(guī)則、習(xí)俗、是為決定人們的相互關(guān)系而設(shè)定的一些制約。它是潛在的社會(huì)秩序力量，只有通過一系列政治組織才能解釋政治生活的前后一致性，才能界定政治活動(dòng)和政治經(jīng)驗(yàn)。而組織是社會(huì)規(guī)則的主要承擔(dān)者，是社會(huì)規(guī)則的機(jī)構(gòu)，組織中濃縮了人類的經(jīng)驗(yàn)、行為準(zhǔn)則和社會(huì)秩序。

傳統(tǒng)的政治學(xué)認(rèn)為制度的功能是實(shí)現(xiàn)政治理念。新制度主義從經(jīng)濟(jì)績(jī)效的角度看待制度的功用，從交易成本出發(fā)，認(rèn)為制度具有減少不確定性，降低交易費(fèi)用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等功用。制度要實(shí)現(xiàn)降低交易費(fèi)用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等功能，就必須適應(yīng)一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為了在人們的交往中形成合理的預(yù)期，制度在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)應(yīng)該是穩(wěn)定的。但它總要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而變化。新制度主義者認(rèn)為，決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有兩個(gè)因素，一是社會(huì)的知識(shí)存量和資源稟賦決定了生產(chǎn)率和產(chǎn)出量的技術(shù)上限，即經(jīng)濟(jì)的技術(shù)生產(chǎn)邊界；二是由社會(huì)政治結(jié)構(gòu)衍生的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所確定的結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界。結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界是社會(huì)的實(shí)際生產(chǎn)邊界，它總是處在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的生產(chǎn)邊界之內(nèi)，同時(shí)結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界又決定了經(jīng)濟(jì)的技術(shù)生產(chǎn)邊界遠(yuǎn)離它的距離。技術(shù)只是為獲得更高的生產(chǎn)率提供潛力，制度決定技術(shù)和資源所能發(fā)揮的上限。推動(dòng)結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界接近技術(shù)性生產(chǎn)邊界，一國(guó)經(jīng)濟(jì)才能獲得長(zhǎng)足增長(zhǎng)。結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界接近技術(shù)性生產(chǎn)邊界的過程，即制度變遷過程，是為了達(dá)到資源配置的“帕累托最優(yōu)”而進(jìn)行的“帕累托改進(jìn)”的過程，制度變遷是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性因素。作為一個(gè)演進(jìn)的過程，制度變遷包括兩種基本類型，一種是誘致型制度變遷，另一種是強(qiáng)制型社會(huì)變遷。誘致型制度變遷是由個(gè)人或群體在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的，具有營(yíng)利性、自發(fā)性和漸進(jìn)性。強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令和法律引入實(shí)現(xiàn)的。按照新制度主義邏輯，政府的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源。政府在人類制度變遷史上的作用是巨大的。在我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)自身缺乏現(xiàn)代化因素的積累，各項(xiàng)制度變遷所需要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件不成熟，因而政府的責(zé)任是巨大的，與西方社會(huì)以需求為主導(dǎo)的誘致型制度變遷模式不同，我國(guó)的制度變遷是強(qiáng)制性的政府主導(dǎo)供給型模式。作為凌駕于社會(huì)之上、以公共利益為代表的公共組織，政府能夠有效調(diào)解各方利益，規(guī)范社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，使社會(huì)福利達(dá)到最大化。與其他政治力量相比，我國(guó)政府在掌握資源和配置權(quán)力上，均擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這樣政府權(quán)力的正確與否對(duì)國(guó)家的制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就具有決定性作用。但政府及其官員又是一個(gè)具有雙重身份的主體，一個(gè)是公益性主體，另一個(gè)是自利性主體，雙重身份處理不好，就可能使政府的行為偏離社會(huì)效益目標(biāo)，利用自身優(yōu)勢(shì)謀取自身利益。因此，政府在嚴(yán)防某一既得利益集團(tuán)控制的同時(shí)，必須避免自身變成一個(gè)特殊的利益集團(tuán)。這就要求政府加強(qiáng)自身建設(shè)，深化自身改革。推進(jìn)政府內(nèi)部制度創(chuàng)新，這正是我國(guó)大部制改革的題中之義。

二、我國(guó)大部制改革的制度訴求

第一，法治——“大部制”改革的理論準(zhǔn)備。人治和法治一直是我國(guó)政治學(xué)研究的一個(gè)重要問題。盡管中央早已提出了依法治國(guó)的方略。但要實(shí)施這個(gè)方略，還需要長(zhǎng)期的努力。依法治國(guó)方略可以說從理論上解決了黨大還是法大的問題，要通過法律的程序把黨的主張變成國(guó)家的意志，一旦變成國(guó)家意志以后，任何黨派、任何個(gè)人都必須遵守。但是在實(shí)際的執(zhí)行過程中，法治和人治之間還是存在矛盾和問題。比如腐敗問題，就是影響我們國(guó)家發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重問題，盡管中央采取了標(biāo)本兼治的辦法，處理了不少人，也取得了階段性的成果，但是要徹底根治這個(gè)問題，還是必須從法治層面來解決。依法治國(guó)首要的是依法行政或者說依法治官，因?yàn)檎賳T和人民群眾相比，他是強(qiáng)勢(shì)，政府官員能不能依法行政，是非常關(guān)鍵的。法治約束政府的作用是區(qū)別“法制”和“法治”的試金石，前者是政府以法律為工具來制約經(jīng)濟(jì)人，但自己卻在法律之上，不受法律制約，本質(zhì)上是無限政府，后者是政府要處在法律之下，受法律制約，是有限政府。政府權(quán)力自身存在著“權(quán)力悖論”，即政府權(quán)力越大，政府越可以我行我素，但政府的許諾變得不可信，人們不相信政府，最終政府自身利益也受損。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果不是零和博弈，是潛在的雙贏或多贏，把“蛋糕”做大后經(jīng)濟(jì)人和政府都受益，而法治對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有直接效益，它為建立有效政府和健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度保障，它要解決的問題是如何將這個(gè)”蛋糕”做大。我國(guó)推行大部制就意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。這一基本價(jià)值導(dǎo)向，必須在法治的環(huán)境中得以實(shí)現(xiàn)，改革后的政府起到作為不偏不向的第三方支持市場(chǎng)的作用，不對(duì)經(jīng)濟(jì)隨意干預(yù)，為投資者提供預(yù)期穩(wěn)定的政策環(huán)境，使個(gè)人與企業(yè)能夠理性地、放心的投資，政府的承諾變得可信，經(jīng)濟(jì)人與政府達(dá)到雙贏。

第二，適當(dāng)分權(quán)，培育社會(huì)——大部制改革的基本路徑。新制度主義認(rèn)為個(gè)人和組織總是受到信息不完備的困擾，個(gè)人的主觀模型不可能完全逼近現(xiàn)實(shí)，因而制度變遷主體的制度設(shè)計(jì)同客觀需求總是存在差距。新一輪的”大部制”政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)家的宏觀統(tǒng)籌管理，政府通過建立統(tǒng)一的合理制度，設(shè)計(jì)宏觀穩(wěn)定的政策框架，促進(jìn)資源流動(dòng)互補(bǔ)，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，整合全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，促使社會(huì)秩序化，這是大部制這一制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)。另一方面，政府不可能完全具備制度創(chuàng)新的所有信息，政府在微觀上對(duì)社會(huì)需求也不可能做到完全清楚， 而創(chuàng)建合理制度的信息，往往廣泛的存在于社會(huì)中，光靠政府的制度供給，很難完全迎合社會(huì)需求。從我國(guó)現(xiàn)行“金字塔”形的行政構(gòu)架看，政府處于行政系統(tǒng)的最頂端，中央與民眾信息溝通的渠道過長(zhǎng)，雙方在信息溝通時(shí)，很容易導(dǎo)致信息失真，中央的制度創(chuàng)新意圖被篡改，民眾的政治訴求又被忽視。這就需要政府在強(qiáng)調(diào)合理的制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)、向地方合理分權(quán)，給予地方和社會(huì)適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新空間，使地方能夠因地制宜的制定正確政策，社會(huì)根據(jù)需要發(fā)展出合理的制度，使得政府的改革一直沿著放權(quán)、讓利這條路走下去。

第三，健全政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，建立責(zé)任政府——大部制改革的內(nèi)在要求。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的行政部門過多過細(xì)，政出多門，各部門間爭(zhēng)奪利益，辦事效率低下，政府與黨的機(jī)構(gòu)職能交叉重復(fù)，政府承擔(dān)過多社會(huì)組織應(yīng)該承擔(dān)的職能。最主要的根源在于近年來日益嚴(yán)重的政府部門利益化。眾所周知，政府既是一個(gè)具有公共性的組織，又是具有私利性的機(jī)構(gòu)。任何一個(gè)部門都不愿意放棄現(xiàn)有的職責(zé)——因?yàn)檫@職責(zé)就是權(quán)力，不包含責(zé)任；因此任何一個(gè)部門都不愿意在大部制改革中“挨刀”。商務(wù)部研究院研究員馬宇分析，行政部門出現(xiàn)“八龍治水”的現(xiàn)象，原因在我們的制度困境:“一切的根源在于政府部門有權(quán)無責(zé)，權(quán)力沒有制約，責(zé)任無從追究。這種情況下，各部門拼命攬權(quán)，任何一項(xiàng)有權(quán)的職能都會(huì)爭(zhēng)搶，搶不來就下絆而不是協(xié)作；任何的責(zé)任都會(huì)躲避，躲不了就把它泛化，以便法不責(zé)眾。從這個(gè)意義上講，大部制改革有著非常積極的試驗(yàn)意義，這是國(guó)家最高權(quán)力第一次直面政府內(nèi)部的利益格局，面對(duì)由行政權(quán)力衍生出來的特殊利益集團(tuán)。直面并且試圖改變它，這是一次交鋒”。

三、未來“大部制”框架下中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的制度模型建構(gòu)

從“兩會(huì)”剛剛出臺(tái)的“大部制”改革方案可以看出，中央對(duì)改革后的政府應(yīng)該在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域做什么、發(fā)揮什么作用方面的認(rèn)知是清楚的。關(guān)鍵在于，如何披荊斬棘，把改革貫徹實(shí)施到底。新制度主義認(rèn)為，一個(gè)民族在歷史長(zhǎng)河中的制度變遷具有路徑依賴的性質(zhì)。也就是說，一國(guó)制度變遷的成效與社會(huì)結(jié)構(gòu)與歷史文化有密切的相關(guān)性。一國(guó)文化具有很強(qiáng)的歷史繼承性，不能隨意更改，更不能輕易否定或輕視。制度變遷具有連續(xù)性，而文化是維系制度變遷連續(xù)性的重要紐帶。進(jìn)行大部制改革，要冷靜理性的認(rèn)識(shí)過去，通過設(shè)計(jì)新制度提升文化中精華部分，通過傳統(tǒng)的力量促進(jìn)和拓展新制度的作用。這樣新的制度和文化精華相得益彰，相互支持，形成良性互動(dòng)，制度變遷才能踏上正確方向，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展。按照新制度主義的邏輯，筆者試圖構(gòu)建一個(gè)大部制框架下的中國(guó)政治結(jié)構(gòu)制度模型。

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（責(zé)任編輯/安洋）