城市環境治理制度創新的基本取向與思路

［摘 要］ 當前中國城市環境治理制度創新的基本取向主要有市場取向的制度創新、政府主導型的制度創新與治理主體多元化的制度創新等。中國城市環境治理取得了明顯成效但仍然存在許多問題，因此，需要采取一系列切實有效的創新措施，以改善城市環境質量，促進經濟社會的全面發展。

［關鍵詞］ 城市 環境治理 制度創新

［中圖分類］F290［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1002-2589(2008)08-52-05

一、城市環境治理制度創新的涵義與基本取向

(一)城市環境治理制度創新的涵義與分類

制度創新理論是從熊彼特“創新理論”發展出來的一個分支。美國經濟學家蘭斯·戴維斯以熊彼特的創新概念為基礎，提出了制度創新理論。這種理論的一個重要特點是把時序引進到經濟過程，強調從事物的發展變化上分析經濟現象，重視過程分析和動態分析。

城市環境治理制度創新（簡稱“城治創新”），是指在充分總結中國城市環境治理實踐經驗和借鑒國外的先進經驗和成熟制度的基礎上，對傳統城市環境治理有關制度進行改進、完善與創建的一種行為過程。這一概念有兩層含義：一是從組織形態去理解，即把“城治創新”看作經濟組織形式或經濟管理方式革新和變化的一個過程。二是從城市環境治理的結果去理解，可以將“城治創新”理解成能夠使創新者獲得追加利益的對現存制度的變革。

根據新制度經濟學，“城治創新”分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種模式。誘致性制度變遷是指現行環境治理制度的變遷由一個人或一群人(組織)在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的環境治理制度創新；強制性制度變遷是由政府命令或法律引入而實行的環境治理制度創新。兩者都是對環境治理制度不均衡的反應，都遵循“成本——收益比較分析”原則。二者各有優勢，相互補充。誘致性制度變遷主要依據一致性同意原則和經濟原則；強制性制度變遷則是依靠強制力量等方面的優勢降低制度創新的成本。在社會轉型時期所有制度安排中，政府進行的制度創新是最重要的一種形式。

城市環境治理制度創新既是一種過程，同時也是動態的，它會隨著時間的推移而產生、發展與完善。制度創新是城市環境治理的基礎，城市環境治理制度要創新，應當從兩個方面著手：首先要在觀念上，徹底改變傳統城市環境建設中單純的“環衛”、“環保”和“污染治理”等觀念，打破“環境建設就是投資”、“要工業就不能要環境”、“先污染后治理”等傳統認識，建立全新的環境治理理念和可持續發展的新理論、新思路和新模式。其次，要把環境治理與經濟建設有機結合起來，以環境革命整合城市發展諸要素，提升城市價值，并以城市豐厚的經濟實力投入環境和城市綜合建設的良性增長循環中，消滅以犧牲環境為代價發展初級工業的低效增長方式，建立可持續發展的“綠色平臺”，以高度文明的城市環境，激發城市的創造力和生產力，并在更高的基礎上，建設現代“綠色工業”、“綠色城市”，實現城市跨越式發展。

(二)城市環境治理制度創新的基本取向（或主要形式）

1.市場取向的制度創新

市場取向的制度創新主要是指市場主體通過市場機制與規律進行環境治理創新。作為市場主體主要是各類企業。除市場主體外，其他主體也可以采取市場取向的制度創新。進一步看，所謂市場制度創新并不是以市場為主體的制度創新，市場的制度創新其實是市場活動的主體為獲得追加或額外利益的對現存制度的變革。市場制度創新應是在市場活動中的個人、集團(企業、行業協會等)從事的制度創新。市場活動的主體之所以能積極推行制度變革，在于每個人都努力追求自己的利益以達到自己偏好的最大化目標。市場制度本身存在著一種激勵機制，人們在追求潛在利潤的過程中會產生更優的制度安排。市場能產生制度創新的前提是存在一定的經濟自由，并對交易中的產權作出明確界定。①利用市場機制的調節作用實施城市環境治理是一種低成本的手段，經濟手段對個人和企業具有不可替代的激勵作用，有利于鼓勵公眾協助、參與城市環境治理。發達國家市場機制措施主要包括：污染許可證和資源配額的交易；征收污染稅、原料稅、產品稅、資源稅、排污費、使用費、補償費等；提供財政補貼、優惠貸款和環境基金，建立環境資源損害賠償責任；實行押金——退款制度等。

當前，中國城市環境治理過程中，有關部門也需要運用市場的手段，減少強制性行政手段的使用，為個人及企業協助環境管理、增強環境保護意識、提高更多激勵。根據“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，合理調整環境資源價格，減少或取消補貼；調整現行的能源稅，引進新的環境稅，對環境有害的產品征收消費稅，實行差異稅收，扶持引導環保產業的發展；更大范圍的實施可交易的排污許可證制度；給予環境投資項目的優惠貸款利率，推行環保投資的有償使用。

2.政府主導型的制度創新

政府是制度創新最主要的主體，尤其是在我國目前轉型期，政府在制度的創新中發揮著極重要的作用。在制度供給中，政府的制度創新居于主導地位。政府主導的制度創新就是政府作為制度創新的主體推行的制度變革。制度變遷是在權力中心支配下自上而下進行的，因而政府是制度創新的最主要主體。②那么，為什么要由政府來推行制度創新?首先，政府具有強制力的比較優勢。這樣，政府主導的制度創新是成本最低的創新形式。政治上的強制力保證著創新的制度易于推廣和適用。其次，政府是公共政策的制定者和公共權力的執行者。政府從某種意義上說，是整個國家事務、經濟文化事業、社會事務的管理機構。推動制度創新是政府在推動社會發展過程中的重要職能。政府客觀上要代表廣大人民的意志，這樣就使得政府主導的制度創新應具有普遍適應性，從而新制度易于在全社會推廣。

政府主導的制度創新并不都是有效的。首先，政府是社會中的政府，它所擁有的強制力來源于它所擁有的社會合法性。政府合法性的來源一是它所依賴的社會力量，二是它所依據的意識形態。所以政府推行的制度創新并不完全遵循效率邏輯。其次，政府的制度創新還受政府官員的偏好和有限理性及社會科學知識的局限，從而阻礙了資源的有效利用。

3.治理主體多元化的制度創新

傳統環境治理是以政府為唯一主體的，然而就運行效率而言卻并不理想。多元化的治理主體取代以政府為主導的單一治理主體，其實質是通過建立一種在微觀領域對政府作用進行補充或替代的制度形態，使大量的社會力量來參與環境治理。多元化的治理主體包括：一類主體可以是盈利性企業、非盈利組織和公民個人。主要有企業、非政府組織、農村社區等。另一類重要的治理主體是社會公眾。治理主體的多元化并不只意味著治理規模或治理范圍的變化，其意義在于由此而產生的制度安排的深刻變化。這不僅突破了以外在的和強制性制度為主的格局，而且大大地降低了制度運行的成本。③

國外治理主體多元化是城市環境治理的一項基本原則。如：美國許多城市調動利益相關者參與城市管理，而且已經制度化。常見的方式有，議員和政府官員走訪市民、公共輿論、聽證會等。其中，聽證會是一種應用廣泛也最為有效的參與形式。在需要做決策時，把各利益相關者和專家召集起來，讓各方闡明做或不做的理由，最后由大家表決做出決定。這樣的決策過程，可以廣泛吸收各方面的意見，協調各方面的利益，提高決策科學水平，減少失誤。

在城市環境治理中，城市政府在城市環境治理過程中的作用固然重要，但沒有廣大城市利益相關者的積極參與，城市管理的成本將十分高昂，城市管理的效率將非常低下。政府決策機制如果沒有社會公眾、學術團體的充分參與，是不充分的。城市政府應該重視城市利益相關者特別是廣大市民通過一定的機制積極參與城市環境治理。從城市整體而言，城市環境治理主體分解為中央政府、城市政府、企業、市民、其他地方政府、流動人口、科學界等利益相關者，其中政府在城市環境治理中是最有力量的主體。從城市環境治理的某項事業而言，利益相關者可能只包括與此有關系的人或機構。利益相關的人會比不相關的人更關心城市的環境和發展。由于各利益相關者利益并非完全一致，政府要發揮主導協調作用。

二、城市環境治理制度創新的基本思路

(一)以城市環境容量和資源承載力為依據，制定城市發展規劃

一是城市環境容量、資源承載力和城市環境質量是城市制定城市發展規劃的基礎和前提。由于城市環境中的各要素存在著相互聯系、相互制約的關系，在城市規劃中，按功能分區把城市分成若干個區，然后根據城市環境污染物排放總量的要求，確定出各區的分配，即各區的污染物排放總量，然后采用數學優化的方法使排污總量在整個城市得到最佳分配。將環境容量、資源承載力和城市環境質量按功能區達標的要求作為各城市制定或修訂城市發展規劃的基礎和前提。遵循生態規律，從城市環境容量和資源保證能力出發，制定和實施城市總體規劃，合理確定城市規模和發展方向，調整城市產業結構和空間布局，逐步解決城市功能區混雜問題，加快城市環境基礎設施建設，改善城市生態環境。環境保護納入城市建設總體規劃，通過城市環境綜合整治，推進城市的現代化建設。

二是根據城市環境容量和資源承載力制定實施城市總體規劃，合理確定城市規模和發展方向。具體措施可包括：(1)從區域整體出發，統籌考慮城鎮與鄉村的協調發展，明確城鎮的職能分工，引導各類城鎮的合理布局和協調發展；(2)調整城市經濟結構，轉變經濟增長方式，發展循環經濟，降低污染物排放強度，保護資源、保護環境，限制不符合區域整體利益和長遠利益的經濟開發活動；(3)統籌安排和合理布局區域基礎設施，避免重復建設，實現基礎設施的區域共享和有效利用；(4)把合理劃分城市功能、合理布局工業和城市交通作為首要的規劃目標；(5)采用工程技術措施、生物工程技術措施相結合的綜合治理方法，有效實施城市綠地系統規劃，普遍建立城市綠線管制制度等。

(二)積極推進市場化運行機制，充分調動社會各方面的積極性。

一是完善經濟刺激制度。建立生態環境的有償使用制度，按市場經濟規律改革排污費、財政補貼；環保的優先貸款，政策性銀行應優先向污染控制和清潔生產項目提供政策性貸款，對環境投資項目在貸款利率、還貸條件以及折舊等方面實行優惠政策；建立專門的環保基金，實行大氣和水污染物的排放交易，征收生態補償費、風險基金等；建立環境押金制度，對具有潛在污染的產品在銷售時增加一項額外費用，如果通過回收這些產品或把其殘余物送到指定的收集系統后，達到了避免污染的目的，就把押金退回購買者；落實污水處理收費政策，提高城市污水處理率和污水再生利用率，建立城市污水處理良性循環機制。改革垃圾收集和處理方式，建立健全垃圾收費政策，促進垃圾和固體廢物的減量化、無害化和資源化，加強全過程監管，減少危險廢物污染風險。

二是完善環境稅制。在環境稅收方面，許多經濟發達國家已經經歷了從零散的、個別的環境稅的開征到提出全面“綠化稅制”的過程。參照已有經驗，對污染物或污染行為征收污染稅或對開發、利用自然資源征收自然資源稅；對有明顯污染改造項目免征投資調節稅。

三是實行環境治理運營企業化、投資多元化。城市政府是環境基礎設施建設的投資主體，要繼續加大財政投資力度。按照污染者付費的原則，加快完善環境基礎設施使用和服務收費制度，在投資、稅收、征地、就業用工等方面給予優惠政策，鼓勵民間資本參與環境基礎設施建設和運營。要對城市環境基礎設施運營單位實行企業化改制，做到政事分開、政企分開、管辦分開；打破行業壟斷和區域壟斷，開放服務市場，鼓勵不同經濟成分的企業參與運營，提高資金使用效率和污染治理效率。

四是要實行廢物和污水資源化。要建立有效的投資引導機制，就必須加快環境建設的產權制度改革，加強污水資源化是從根本上緩解水資源短缺、減輕水污染壓力的重要措施；要按照分質供水、定額用水、差別計費、累進加價的原則，逐步完善供水和水價制度，促進城市節水和污水資源化的進程。通過市場機制，激發實行生活垃圾分類收集的內在動力，帶動減量化、資源化，并從中獲得相應的經濟效益。

(三)實施城市環境管理的分類指導，提高城市環境治理的技術含量

1.實施城市環境管理的分類指導

對西部城市要在保護環境的前提下給城市發展留出一定的環境空間；對東部發達地區的城市在環境保護上要高標準要求，逐步實施環境優先的發展戰略，嚴格環境準入；大城市環境保護工作重點要突出機動車污染、城市環境基礎設施建設、城市生態功能恢復等城市生態環境問題，強調城市合理規劃和布局，發展綜合城市交通系統，在改善城市環境的同時帶動城鄉結合地區的環境保護工作；中小城鎮要加大工業污染控制和集約農業污染控制，加快城市基礎設施建設步伐，促進城鄉協調發展。

在城市水污染防治方面，要對城市污染河道進行綜合整治，改善城市地表水水質，加大面源污染的綜合防治力度，防治城市中水源地的環境污染，優先保護飲用水水源地水質；在城市大氣污染治理方面，要優化能源結構，提高能源利用效率和清潔能源利用率，建設高污染燃料禁燃區，推行集中供熱。切實加強汽車尾氣排放控制，嚴格新車準入制度，大力發展公共交通，鼓勵開發和使用清潔燃料車輛，逐步提高并嚴格執行機動車污染物排放標準。繼續削減工業污染物排放總量，降低單位產品的能耗和物耗，搬遷嚴重污染的企業；加強對噪聲、揚塵和油煙污染防治等；在城市推廣以資源節約、物質循環利用和減少廢物排放為核心的綠色消費理念，引導和改變居民的生活習慣和消費行為，減少生活污水、生活垃圾等的排放；加快城市生活垃圾處理及綜合利用、危險廢物安全處置等城市環保基礎設施建設。

2.提高城市環境治理的技術含量

一是要充分利用數字化信息處理技術和網絡通信技術。將城市的各種數字信息及信息資源加以整合并充分利用，使城市地理、資源、生態環境、人口、經濟、社會等復雜系統數字化、網絡化、虛擬仿真、優化決策支持和實現可視化等強大功能，有利于提高政府環境治理決策的科學性、規范化和民主化水平，使城市環境治理具有更高的效率、更高的分析能力和準確性，更具前瞻性、科學性和及時性。同時，進一步推進城市環境管理數字化，提高透明度，將生活設施數據、安全數據、以及舒適度等各項觀測和統計數據向公眾公開，進一步加大對各項指標涉及的主管部門的監管力度和公眾監督意識。

二是充分利用和發展各種各樣的環境技術，如污染物末端處理處置技術、廢棄資源的回收利用技術、環境評價技術（包括環境影響評價技術和環境質量評價技術）、環境監測和評價技術（如大氣質量監測技術、生物監測技術等）、生態環境修復與重建技術等，進一步提高中國城市環境治理水平。

(四)建立城市環境治理的協調與補償機制，積極推行綠色GDP核算制度

1.建立城市環境治理的協調與補償機制

城市環境的整體性和系統性，使得城市環境治理工作不能由某個部門獨立地進行，而是由不同的城市部門、不同的主體共同參與，甚至不同的城市間相互配合，這就需要一個完善、高效的協調機制。由于城市周邊地區更多地承擔著來自中心城區生產、生活所產生的污水、垃圾、工業廢氣等污染，城市周邊地區的水體（包括地表水和地下水）、土壤、大氣污染問題更為突出，影響了城市區域和城鄉的協調發展。因此，城市環境治理，需要統籌城市與周邊區域環境治理，加強城市間合作，強化城市環境污染控制，開展城市密集區經濟發展與環境治理規劃，聯合建設區域性環境基礎設施，共同改善生態環境。具體措施包括：一是各城市應共同建設水利設施，對流域內水資源進行合理分配；共同完善區內交通網絡，發揮各種交通運輸方式的聯合作用；制定信息資源建設規范與標準，實現地區城市的“城際互聯、信息共享”；調整產業結構和布局，研究城市循環經濟模式，使經濟發展速度與環境容量相協調。二是建立環境保護綜合決策機制，完善環保部門統一監督管理、有關部門分工負責的環境保護協調機制，充分發揮全國環境保護部際聯席會議的作用；經濟綜合和有關主管部門要制定有利于環境保護的財政、稅收、金融、價格、貿易、科技等政策；建設、國土、水利、農業、林業、海洋等有關部門要依法做好各自領域的環境保護和資源管理工作；宣傳教育部門要積極開展環保宣傳教育，普及環保知識。

2.積極推行綠色GDP核算制度

綠色國民經濟核算（簡稱綠色GDP核算）是指從傳統GDP中扣除自然資源耗減成本和環境退化成本的核算體系，能夠更為真實地衡量經濟發展成果。從目前環境界發展趨勢來講，環境作為與經濟結合的部分，已無可爭議。中國環境保護總局和國家統計局等部門從2004年開始研究綜合環境與經濟核算（綠色GDP），將環境資源保護納入國民經濟審核體系中，在計算城市國內生產總值時，扣除自然資源消耗和環境污染的損失。從理論上講，經濟增長是加法，自然資源消耗和環境污染是減法，環境成本包含兩個部分，即制造產品所使用自然資源本身的價值，以及制造和使用產品過程中對環境造成危害所需的整治修復費用。如果只算加法，不算減法，最后的統計結果既不全面，也不真實。

核算綠色GDP，要建立資源環境的實物量核算，在此基礎上進行價值量核算。其中包括，一是要核算由資源過量消耗、排放廢物所造成的環境污染損失及社會生產過程中的自然資源消耗；二是統計環保支出，包括預防和減少環境污染和恢復環境而發生的各種費用、為環保而設立環境管理機構發生的各項費用、降低和改善環境污染的研究開發及利于環保的設施支出；三是對推動社會進步和造成社會無序和發展倒退的“支出”進行區別統計。發達國家常用“公眾評估”的辦法核算綠色GDP，也就是由相關的專業部門和較獨立的咨詢機構在較大范圍內進行公眾咨詢，調查公眾對生態影響的評估，然后總結公眾的評估意見，并作為綠色GDP的補充。

據國家環保總局和國家統計局聯合進行的綠色GDP課題組估算，2004年全國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3.05%。虛擬治理成本為2874億元，占當年GDP的1.80%。其中，水污染的環境成本為2862.8億元，占總成本的55.9%，大氣污染的環境成本為2198.0億元，占總成本的42.9%；固體廢物和污染事故造成的經濟損失57.4億元，占總成本的1.2%。如果在現有的治理技術水平下全部處理2004年點源排放到環境中的污染物，需要一次性直接投資約為10800億元，占當年GDP的6.8%左右。同時每年還需另外花費治理運行成本2874億元（虛擬治理成本），占當年GDP的1.80%。④

(五)改革城市環境管理體制，實施城鄉一體化的城市環境生態保護戰略

1.改革城市環境管理體制

理順政府環境管理部門的職責分工，減少交叉，提高效率；明確市、區的職責分工，發揮各級政府在城市環境管理中的作用；要綜合運用行政的、法律的、經濟的手段管理城市。對于城市環保行業和企業的管理，堅持政企分開的原則，實施政府的宏觀管理職能。建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制。國家加強對地方環保工作的指導、支持和監督，健全區域環境督查派出機構，協調跨省域環境保護，督促檢查突出的環境問題。地方人民政府對本行政區域環境質量負責，監督下一級人民政府的環保工作和重點單位的環境行為，并建立相應的環保監管機制。法人和其他組織負責解決所轄范圍有關的環境問題。建立企業環境監督員制度，實行職業資格管理。進一步總結和探索設區城市環保派出機構監管模式，完善地方環境管理體制。同時，完善執法程序和制度，充實執法手段，提高執法效能。繼續抓好城市環境綜合整治，促進城市環境建設。在城市環境改造特別是水系統改造中，要堅決制止違背自然規律、破壞自然生態的錯誤做法。

2.實施城鄉一體化的城市環境生態保護戰略

統籌城鄉的污染防治工作，防止將城區內污染轉嫁到城市周邊地區，走城市建設與生態建設相統一、城市發展與生態環境容量相協調的城市化道路。加強城市間及城市周邊地區生態建設，加強城市綠地建設，因地制宜，合理劃定城區范圍內的綠化空間，建設公園綠地、環城綠化帶、社區居住區綠地、企業綠地和風景林地，圍繞城市干線和城市水系等建設綠色走廊，形成點、線、面結合，喬、灌、草互補的綠地系統；加強城市河湖水系治理，增加生態環境用水，維持自然生態功能，保護城市生態系統，改善城市生態環境。在有條件的地區建立環境補償機制，通過環境補償，推動區域環境治理工作深入開展，在中國已有不少成功的案例。例如：從1995年至2004年，北京每年向河北承德市的豐寧、灤平兩縣提供水資源保護資金208萬元以上，累計達到1800萬元以上。北京市環保局還提供320多萬元資金，支持豐寧和灤平建設環保設施。

(六)加大宣傳力度提高全體公民的環境意識

城市環境治理是一項長期、艱巨、復雜的任務，是全民族的共同事業，必須動員全社會的力量共同參與。只有提高全體公民的環境意識和法制意識，特別是地方企業的環境法制意識，才能使人們自覺地遵守環保法律法規，形成全社會共同參與、共同監督的執法氛圍。開展環境保護教育，特別注重對青少年的環保教育，提高全民族的環境保護意識，鼓勵廣大公眾自覺廣泛地參與環境保護，是中國環境保護事業中的一項戰略任務和具有中國特色環境保護道路的重要組成部分。環保宣傳教育的成敗，在很大程度上決定了中國城市環境治理的最終效果。因此，要加強環境保護的教育，正確引導社會公眾參與環境保護，使每個人意識到保護環境的重要性。

［注釋］

①②汪錦軍.市場經濟背景下政府主導的制度創新.汕頭大學學報（人文社會科學版）.2002，(4):41-49

③樊根耀.我國環境治理制度創新的基本取向.求索，2004，（12）：115-117

④胡念飛.綠色GDP試點在十省市啟動對政府政績產生影響http://finance.sina.com.cn/g/20050301/01281390741.shtml，2006-09-28

（責任編輯/李宏君）