廉租房制度與住房保障

[摘 要] 廉租住房制度是社會保障體系中非常重要的內容。我國建立和完善廉租住房制度，解決最低收入家庭住房問題，已成為社會各界關注的熱議。研究對比國外廉租住房制度的經驗，總結我國的廉租住房供應體系，建立健全中國廉租住房制度，發揮廉租住房的廉租效用，建立起保障性的住房機制，是深化住房制度改革，解決社會公平問題，建設和諧社會的重要內容。

[關鍵詞] 廉租住房 住房保障 制度完善

［中圖分類］C915［文獻標識碼］A［文章編號］1002-2589(2008)08-57-04

廉租住房制度是社會保障體系中非常重要的內容，許多國家把獲得適當的居住權力視為一項基本人權。建設廉租住房制度，是世界上大多數國家解決城市最低收入者住房的主要作法。在我國住房制度由高度福利化向以市場為導向的住房制度改革中，黨和政府一直都很重視解決低收入城市居民的住房問題。早在1998年，國務院就出臺了23號文件，提出對不同收入家庭，實行不同住房供應政策，即：最低收入家庭租賃廉租房；中低收入家庭購買經濟適用房；高收入家庭購買、租賃商品房。2007年8月7日，國務院又發布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確要求加快建立健全城市廉租住房制度為重點，多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。《意見》旨在解決社會公平問題，維護社會穩定，構建我國和諧住房保障制度。

一、國外廉租住房保障的經驗

根據國際經驗，住房保障大致可分三類或三個層次：一是救助（濟）性保障，就是政府對社會最低層的特困群體實行救助（濟），對其無力達到社會最低住房保障標準的部分由政府“包下來”，廉租房形式的公共住房（public house）等，是這類保障的典型方式。二是援助性保障，政府通過一定的補貼方式使住房消費能力較低、迫切需要改善的人群及時獲取住房，貼息、貼租、個稅返還、貸款擔保、經濟適用房、部分產權房（affordable house）等都屬于此類。三是互助性保障，政府通過強制雇主補貼、減免個稅、規定政策性優惠利率等方式提高社會中等階層的購房能力，使他們合理的住房需求及時得到滿足，公積金、住房儲蓄銀行（住房儲蓄賬戶）等是這類保障的典型形式。

1.日本：建低價房售、租中低收入者

在上個世紀90年代初，房地產泡沫破滅前的幾十年間，日本政府遵循“保低放高”的原則，采取了不少政策性調節措施，旨在使老百姓都能住上與自己經濟條件相適應的住房。所謂“保低放高”是指，政府為中低收入者提供廉價住房或優惠住房貸款，保證中低收入者能買得起住房或者租得起住房，高收入者的住房問題則由公開市場解決。日本政府在支持興建廉價住房方面的主要作法是，中央政府出資鼓勵地方政府興建住房和收購住房，然后再以較低價格出售或出租給中低收入者。依照《公營住宅法》，日本中央政府要為地方政府興建用于出租的住房提供財政補貼。其中，新建住房的費用由國家補貼一半，而翻修住房的費用由國家補貼三份之一。

日本政府還通過為購房和建房的單位和個人提供低息貸款來解決國民的住房問題。1950年，日本制定了《住宅金融公庫法》，由國家出資成立住宅金融公庫，實行固定利率制，貸款利率相當于普通銀行的三分之一左右，還貸期限也比較長，一般為35年，一些特殊困難人群到期無法還款還能在原貸款期限的基礎上再延長10年，放貸對象主要是購建住房的個人和單位。1955年，日本頒布了《住宅融資保險法》，對金融機構發放住房貸款提供保險服務。

2.德國：大力推行“社會住房”和“住房金”等政策，照顧低收入家庭

德國規范住房市場的法律基礎是《住宅建筑法Ⅱ》。這項法律規定，開發商應該為社會不同階層提供住房，在面積大小、房屋設施和租金或購買能力等方面，滿足不同層次的需求。盡管《住宅建筑法Ⅱ》確立了房地產市場的大體框架，能夠滿足社會廣大階層的居住需求，但畢竟還是有的家庭由于收入低，買不起合適的房子。為此，德國政府住房政策的一大重點是向低收入家庭傾斜，大力推行“社會住房”和“住房金”等資助政策。

戰后幾十年里，聯邦德國開始大力興建“社會住房”，包括供出租的公寓樓和合作社住宅。通過不同的補貼方式，使這類住房以低于成本的租金供應給低收入階層。近年來，在“社會住房”的資助框架內，政府還資助私人投資者和地方房地產公司，幫助他們為在市場上難以獲得住房的家庭提供優質價廉的租用房。政府還資助房地產開發商對現有住房翻新改造，供低收入家庭居住。在德國許多地區，開發商如果提供適合老年人和殘疾人居住的房屋，還可以得到政府的補貼。此外，德國政府還實施“住房金”制度，通過向低收入家庭提供補貼，幫助這部分人群獲得合適的住房。1965年，聯邦德國開始實施“住房金”政策，從1991年起這一政策開始在德國東部地區實行。在德國，只要滿足法定條件，公民都有權享受“住房金”。統計顯示，最近幾年中，領取“住房金”的家庭，住房負擔（包括房租和購房負擔）占家庭稅后月收入的比例由45%下降到31%。

3.法國：廉租房抑制房價

法國房地產市場近兩年來增速逐漸放緩，這與法國政府作出的努力密不可分的。為遏制房價過快上漲，法國政府大力推行廉租房制度，對房產所有者征收重稅，并不斷完善房屋租賃市場。同時，法國中央銀行法蘭西銀行還通過加息控制房貸規模擴大。

在法國，廉租房的基準房租比普通私人住房的房租低一半左右。政府規定，人口超過5萬的城鎮中，廉租房占全部住房的比例不能低于20%。廉租房的資金主要來自于中央政府和地方各級政府，房屋建成后交給地方的廉租房管理部門管理。有了廉租房制度，低收入居民在考慮住房時，首先考慮的是租房住，從而降低了市場上對住房的需求，遏制了需求量的快速擴大。可以說廉租房制度或多或少起到了穩定房價的作用。此外，法國政府對房產所有者征收重稅，以免投機者擾亂房地產市場。購房者除向政府繳納高額的地皮稅外，還需繳納住房稅和空房稅等多種稅費。另外，法國政府還征收很高的遺產稅，這讓作為遺產重要組成部分的房產價值縮水。那些想通過“倒房”賺錢的人的成本也大幅增加，這在某種程度上也減少了市場上的住房需求。

4.新加坡：分配為主，出售為輔，低收入者可享受廉租房待遇

新加坡是一個人口密度較高的城市型國家。怎樣在有限的土地上建造國民所需的住房，一直是新加坡政府極為重視的問題。新加坡政府長期堅持以政府分配為主、市場出售為輔的原則，在房地產市場上牢牢掌握了主動權，既解決了大部分國民的住房問題，也有效地平抑了房價。政府組屋建成后，新加坡建屋發展局以國民的收入水平為依據，按照公平原則進行合理分配。符合政府配房條件的住戶一律排隊等候政府分配住房，低收入者可以享受廉價租房待遇，中等收入者可以享受廉價購房待遇。組屋按地段與面積不同，每套的價格從15萬新加坡元（1美元約合1.52新元）到25萬新元不等。符合條件者，可以向建屋發展局申請優惠按揭貸款，而設立于1955年的中央公積金，則是新加坡人購房的主要資金來源。在購買組屋時，公積金可以用來支付購房的首付款，也可以用于支付“月供”。

新加坡政府對房地產市場進行嚴格監控，以防止房價劇烈波動。例如，建屋發展局的政策定位是“以自住為主”，對居民購買組屋的次數有嚴格的限制。購買組屋后，屋主在一定年限內不得整房出租，在購買后5年之內，組屋不得轉讓。

通過對國外住房保障的研究，我們可以清晰地看到，廉租房最大的作用是可以滿足低收入人群的住房需求和拉低房價。據有關專家估計，廉租房供應量與房價呈反比關系，廉租房供給每增加5%，就會讓房價下降了3~4%。我國不合理的房市供給結構、“一步到位”的消費理念，是房價居高不下的重要原因。即使在發達國家，居民住房自有率也僅為50%左右。據資料記載，英國占40%，美國占60%，日本東京占43%，瑞典占42%。而目前我國房屋自有率卻在80~90%之間，這并非是件好事。

二、我國廉租房制度與住房保障模式

在我國城市廉租住房是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能，向具有城市常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。低收入家庭的住房保障是住房保障的重點和難點，其保障程度高，對政府水平的要求也高。因此，廉租房供應分配制度是建立健全我國住房保障制度的重要環節，也是深化住房制度改革的重要內容。國務院2007年的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》指出：首先應該對城鎮中的住房特困家庭實行“應保盡保”，全部提供廉租住房居住。“應保盡保”的含義是符合條件的家庭及時可解決，無需輪候。據政府有關部門調查，2005年城鎮低保家庭中人均10平方米以下的住房困難戶尚有400萬戶，但目前僅解決了26.8萬戶，占6.7%。對這部分人群的保障目標，就應定在“應保盡保”上。最低端人群的住房水平提高了，社會整體的住房水平就提高了。經過幾年的廉租房制度的實踐，我國住房保障操作方式上各城市都有所創新，成效顯著。大致有以下幾種模式。

1.以租金補貼為主的模式

上海、北京市，在廉租住房補貼方式上，選擇以租金補貼為主，向符合申請條件的家庭，按現定標準發放現金補貼。此方式最早出現在上海市。早在1999年便出臺最低收入家庭廉租房保障制度的政策，并率先在長寧、閘門兩區展開試點。在總結試點經驗的基礎上，上海市自2001年12月起在全市范圍推開廉租住房保障制度。上海市規定，對經審查合格，確定為符合領取租金補貼的申請家庭，應當與廉租辦簽訂租金補貼協議。選定的房源經廉租辦認可后，出租人憑《上海市城鎮廉租住房租金補貼發放通知書》和身份證，到區縣廉租辦指定的銀行專戶領取補貼租金。

上海市廉租住房租金補貼的住房面積標準暫定為人均居住面積7平方米（包括原住房居住面積）。對廉租住戶按配租標準每月每平方米居住面積補貼租金，9個中心區和浦東新區不超過40元，閔行、寶山、嘉定3個區不超過30元，其他6個區、縣不超過20元。

北京市廉租房制度啟動于2001年11月，由市國土房管局負責實施管理，《北京市城鎮廉租住房管理試行辦法》規定，本市廉租房租金補貼的住房面積標準是人均使用面積10平方米。對實行租金補貼的家庭，其原住房低于10平方米的差額部分暫按每月每平方米補貼25元。北京市廉租房實行申請、輪候和退出制度。

2.以新建廉租住房為主的模式

天津市新建廉租住房是我國實施廉租住房早期普遍采取的方式。其主要作法是政府統一興建成片的廉租住房，以廉租住房租金標準分配給符合雙困條件的家庭。天津市政府于1998年利用住房公積金增殖資金專門興建了普康里住宅小區，其中部分作為廉租住房，提供給最低收入且住房困難的家庭。1999年，對廉租住房進行分配，解決了146戶雙困家庭的住房困難。

3.現房認定，租金減免的模式

長春市采取“現有公房認定”方式，對城區最低生活保障線以下的家庭所承租的公房，通過審核確認符合廉租住房條件的，可以認定現住公房為廉租住房，按廉租住房租金標準，收取房租，與現行公房租金的差額部分，由政府用籌集到的廉租住房租金補貼給產權單位。

長春市市區財政偏緊，解決廉租住房的資金短缺，能力有限。據統計，全市最低生活保障線以下居民約4000戶，其中有1608戶辦理了城市最低生活保障優惠證和保障金領取證。根據長春市的社會經濟條件，認為新建或購置廉租房還不切實際。通過綜合分析，最終選擇認定廉租住房的方式，開始啟動廉租住房工作。長春市把2000年廉租住房租金確定為第一步租金改革時的標準，即使用面積月基本租金為0.4元/平方米，以后每年公布一次。經概算，全市每年需補貼現行租金與廉租租金之間的差額約200萬元，三年需補交差額租金600萬元左右。這種方式即解決了城區最低生活保障線以下家庭的住房經濟困難，又不減少產權單位的租金收入，政府也用力所能及的資金實施了德政工程。

4.以租金補貼為主，實物安置、租金核減為輔的模式

2000年，廈門市出臺了《城鎮廉租住房管理規定》，規定家庭收入低于公布當年最低生活保障線、人均居住面積在6平方米以下的“雙困戶”可承租政府提供的低租金住房，后又將家庭住房困難標準從人均6平方米提高到8平方米。2003年，又出臺了《廈門市城鎮廉租房租金補助暫行辦法》，補步形成了“以租金補貼為主，實物安置、租金核減為輔”的多種廉租住房保障方式。為保證廉租住房房源，廈門市將廉租住房制度建設列入“為民辦實事”項目，充分保障廉租住房制度建設所需資金。在廈門市，凡符合廉租住房申請條件的申請人，均能當年申請、當年享受保障，并將享受廉租住房的家庭在相關媒體、網站、公告欄公示，接受社會監督。2001年以來，廈門市共解決廉租住房對象3170多戶，其中，實物安置666戶，租金核減2100多戶，租金補貼407戶。

5.以實物配租起步，逐步過渡到現金補貼的模式

這一模式是西部地區城市典型的作法。如成都市，由于剛開始時缺乏穩定的資金來源，廉租住房大都從實物配租起步，待條件成熟后推行租金補貼。成都市自1995年提出先行解決住房雙困戶的居住問題，該市規定：住房困難戶是指家庭年收入6500元以下，無房居住或人均居住面積低于6平方米的家庭。成都市租金補貼方法有以下幾種：（1）按家庭收入標準補貼。即承租人個人出資額為家庭收入的25%，政府補貼不足部分；（2）差額補貼。對不足定額人均使用面積部分，按每平方米給予租金補貼，使承租戶可將原住房出租后再租房；（3）定額補貼。以定額的人均使用面積為解決標準進行全額補貼。適用于無房戶和愿意退出原租公房的承租戶；（4）以市場指導價租金為標準定額補貼。即在限定的人均居住面積內，以不同地段市場指導價租金的95%為補貼標準，以避免個人出資額為零。

我國早就認識到了建立廉租住房制度的重要性。1998年國務院發布的《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》就規定：“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租用由政府或單位提供的廉租住房”。但是，一直以來我國的社會保障制度是以社會保險為核心和重點的，雖然建立了城市居民最低生活保障制度，但住房保障并未納入其中，而將住房問題排除在社會保障體系之外，僅靠住房體制改革來解決住房保障問題，是很難達到目的的，市場化的住房供應機制無法完全解決社會公平問題。國務院最新發布的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，是我國完善住房保障類的劃時代文件，它由“主調市場”轉向為“主調保障”，是中國住房制度建設的又一重要里程碑，力度及影響力非同小可。

當前，我國廉租住房制度正處于健全完善過程之中。宏觀調控政策將廉租房制度建設納入地方政府的目標責任管理的舉措，促使地方政府提高了對建立保障制度的重視程度，廉租房制度建設將有較大的推進。截止2006年12月，全國已有512個城市建立并實施了廉租住房制度。累計用于廉租住房制度建設資金70.8億元，其中，2006年到位的資金占33%，2006年解決了12.2萬戶低保家庭的住房困難，占45.5%。但是，總體上看，廉租住房的覆蓋面小、發展不平衡是主要問題。

三、借鑒國外經驗，建立健全住房保障制度

1.強化各級政府住房保障職能。廉租住房是國際上通行的保障低收入者居住權的作法。實施廉租住房制度，地方政府不僅要犧牲土地轉讓收入，更需要拿出真金白銀投資建房。目前我國廉租住房數量是房地產市場10%以下，各級地方政府任重而道遠。所以，落實廉租住房制度建設的目標責任管理，落實以財政預算安排為主，多渠道籌措資金的規定，確保必要的財政預算資金及時到位，建立規范的資金來源，是我們各級地方政府首要任務。

2.采取多元化融資方式解決廉租住房。從我國廉租房建設資金來源看，目前的資金來源渠道主要包括財政撥款，住房公積金增殖收益、土地出讓收益的10%、社會保障和社會捐贈等。而國外的經驗卻是多元化的，其中包括政府的資金注入、市場融資、建立基金或債券。所以，盡管政策是進一步要求將土地轉讓金凈收益中的部份資金用于廉租房建設，就是把土地轉讓收益全部列入預算，從融資方式上說，仍是單一的，充分挖掘私人發展商和金融機構的潛力，推出新的優惠政策，通過減免土地出讓金和報建審批費用等，鼓勵房地產開發商積極參與廉租房建設，即在開發商品房時，同時承擔一定比例的廉租房建設指標，盡可能的調動可以利用的資金，才能加快完善住房保障體系。

3.加強住房保障的管理。住房保障管理的問題專業性較強，涉及被保障人員的資格審查、補貼資金的測算、房屋的維修、物業管理、被保障人員收入提高后的退出等諸多方面，住房保障制度的落實也涉及財政、金融、稅收、土地、規劃等多個部門，是一個極其復雜的系統工程，需要專門機構管理。目前，住房保障缺乏專門的管理機構及人員，難以落實已有的保障制度也是不爭的事實。這主要是因為，在住房制度轉軌時期，對住房保障的認識不充分，管理機構和人員的準備就不足，住房保障工作難以有效落到實處。國外的經驗也值得重視，從國外的作法來看，均是普遍單獨設置住房管理部門對住房保障進行專門管理。如美國的住房保障由聯邦政府的組成部門住房與城市發展部（HUD）具體負責管理實施。同時，住房保障資金預算也都是在財政預算中單獨列支。

（責任編輯/李宏君）