江蘇土地利用存在的問題及對策分析

摘要：近十多年來，江蘇省的經濟發展取得了令人矚目的成就，但在土地利用方面也面臨著土地供需矛盾突出、需求區域差異明顯、城市蔓延迅速、土地利用效率低、土地生態環境現狀差等一系列問題，文章就這些問題進行分析并提出相應的對策建議。

關鍵詞：江蘇；土地利用；城市蔓延

土地是萬物之本， 是人類賴以生存和發展的基礎，是人們生產、生活的活動空間，也是城市發展的載體。當今中國土地資源稀缺，是制約經濟社會發展的主要矛盾。如何處理好一要“吃飯”、二要“建設”的關系，是擺在各級領導面前的重要課題。截止2006年1月， 江蘇省耕地面積481.7萬hm2（公頃），比1996年凈減24.2萬hm2；居民點及工礦用地149.98萬hm2， 比1996年凈增19.32萬hm2。其它地類變化詳見表1。

近十多年來，江蘇省的經濟發展取得了令人矚目的成就，但在土地利用方面由于缺乏嚴格的產業規劃和政策導向，不同程度的存在著城市外延擴展迅速、建設用地需求量大、用地結構不合理、土地閑置、生態環境下降等問題。江蘇如何在“十一五”建設期間，實現土地利用的健康、和諧發展，是一個值得深思的問題。

一、 江蘇省土地利用存在的問題

1． 城市用地規模極度擴張，供需矛盾突出。2000年，江蘇省委、省政府在全省城市工作會議上做出了加快城市化進程的重大決策。不久城市化正式確立為江蘇“十五”期間經濟社會發展的五大戰略之一，標志著江蘇城市化進程進入了加速發展時期，也標志著全省建設用地需求將明顯增加。1996年~2004年累計新增居民點及工礦用地19.32萬hm2（不包括交通與水利設施用地），絕對增幅迅速提高，其中2002年、2003年兩年新增建設用地總量占到歷年累計量的49.6%。至2004年底， 全省城市化率已由1998年的31.5%增長到48.2%，增長近7個百分點，城市化水平的不斷提高必然帶來城鎮建設用地的擴張。江蘇人多地少，耕地后備資源不足，隨著江蘇“十一五”期間社會經濟的高速發展， 在既要保證耕地總體數量的相對穩定， 又要保證經濟建設的用地需求的前提下， 城鎮建設用地供需矛盾將日趨突出。

2．土地需求區域差異大。由于地區經濟發展的自然、歷史、文化、社會經濟條件差異， 江蘇城市化發展水平存在明顯的地域差異。根據江蘇人口普查資料，2000年蘇南地區城市化水平為59.56%， 蘇中地區為37.69%，蘇北地區為36.41%，城市化水平由南向北梯度遞減，同時，蘇中、蘇北地區城市規模明顯小于蘇南地區， 而另一方面蘇南、蘇中、蘇北3個地區的占地面積和人口比分別為27.76 20.29 51.95、33.71 23.12 43.17，江蘇由北向南，人地關系緊張程度增加。土地需求上的區域差異和城市土地后備資源的稀缺程度差異容易造成蘇北城市化進程中的外延擴張過度，城市基礎公用設施難以跟上或者講城市化的質量低，“城中村”的現象頻繁出現，由于土地成本低也容易出現“圈而不用”的現象，而蘇南土地卻成為城市化的瓶頸，限制一些小城市發展為中等城市， 土地價格不斷上漲，企業投資成本加大，不利于招商引資，也不利于通過城市群、都市圈的發展道路來提高城市化水平、提升區域城市整體競爭力。

3． 城市蔓延迅速，用地結構不合理。近半個世紀以來，城市向郊區蔓延已逐步成為美國城市主要發展模式。城市擴張侵占農地， 威脅糧食的生產以及現有膳食結構的維持，同時城市蔓延還帶來了一系列生態環境問題和社會問題。過去10年中，隨著江蘇城市化進程的不斷加快，城市擴張也進入了高峰期。1996年，全省縣城以上（含縣城）城市建成區面積1 372 .56km2， 到2003 年底增加至2494.65km2，平均每年擴展量達到140.26km2， 尤其是2000年城市工作會議以后，平均每年擴展量達到226.54km2。從城鎮建設用地區域結構來看，大城市“攤大餅”式的急劇外延擴張與小城鎮遍地開花現象并存， 造成區域城鎮規模結構不合理，與區域土地利用不相銜接。另外，城市內部建設用地結構不合理，工業用地偏高，居住用地、綠地等相對偏低。

4． 土地利用效率低，閑置浪費嚴重。開發區作為地方工業發展的重要載體，在推動江蘇省工業化與城市化快速發展的同時，也存在著盲目擴張的傾向。尤其是一些城市在確定開發區的規劃范圍時，對開發區的發展前景缺乏充分的可行性論證，存在著審批程序不完善、土地浪費嚴重等問題。2003年7月，國家對開發區進行全面整頓，江蘇省共撤消各類開發區（包括工業園區）544個（整頓前為702個），目前開發區的規劃面積已由整頓前的3505.39km2核減到1 150km2，其面積仍相當可觀。隨著長三角經濟區的迅猛發展，江蘇城市化進程的迅速推進，城鎮各類開發區和園區布局集中、密度大，建設用地外延擴展迅速，非農建設占用耕地數量較大。城市郊區興建高檔別墅和大型超市；開發區開而不發，白白荒廢大量耕地資源；興建的各種工業區和開發區普遍存在建筑容積率低的現象，帶來用地效率低下，造成土地資源的浪費。

5． 土地生態環境現狀差。在蘇南地區，從20世紀60年代～90年代， 短短30年內城市面積已經急速增加了400%以上，已有大約40%的土壤資源徹底失去生產能力，轉化為城市用地。大量使用化肥、農藥和地膜，是造成土地污染的一個重要原因。長期以來，土地重用輕養，粗放經營，使地力下降，土壤有機質和全氮量下降的地塊增多，堿解氮和速效磷上升的地塊增多，土壤污染較為嚴重，影響了農業生產的可持續發展。另外，由于工礦企業生產，大量廢水、廢物的排放，造成土地和水資源的污染，對人民生活和農牧業生產造成一定危害。

二、 江蘇省土地利用合理發展的對策

1． 對土地資源實施優化配置。土地資源一旦被投入于人類社會生產活動之后，就成為任何社會物質生產部門的重要物質條件和基礎。由于土地資源的相對短缺、不可再生和不可移動性，要實現并維持一個持續的、綜合和穩定的經濟發展，必須從動態角度來研究未來土地資源的配置。土地資源的優化配置，是指對于人類所需要并構成生產要素的、稀缺的、具有開發利用選擇性的土地資源在時間、空間上、部門（用途）以及數量的分布狀態。所以時間、空間、用途和數量構成土地資源配置的四要素。土地資源優化配置必須達到兩個相互關聯的目標：一是合理地在各種競爭性用途之間分配土地資源；二是提高土地資源的利用效益。

2． 協調土地利用的區域矛盾。江蘇省整體經濟水平較發達，大中小城市數量眾多，但南北差距明顯。由于地區經濟發展的自然、歷史、社會經濟條件差異，蘇南地區大中城市多，城鎮密集；蘇北地區大中城市少，小城鎮零散分布，中心城市規模過小。同時，南北城鎮類型差異也較大，蘇南城鎮多為鄉鎮企業集聚地，工業職能較強；蘇北工業化水平低，城鎮體系尚未形成，基本屬于原發的集市型城鎮。地區城市化發展現狀既是社會經濟進步結果的體現，又反作用于地區社會經濟發展， 對土地的需求差異也較大。在投資政策上，在土地供應政策上，要通過有選擇地培育中心大城市，適度向蘇北傾斜，在規劃上，徐州、連云港等城市作為省內重點發展城市，爭取建成蘇北經濟區的整體發展核心區與“發展極”。同時，通過沿江開發戰略實施，在蘇中地區發展一批輻射能力強的中心城市，促進經濟的梯度轉移，增強蘇中城市對蘇北地區的帶動作用。

3．倡導城市“精明增長”。精明增長最直接的目標就是控制城市蔓延，其具體目標包括四個方面：一是保護農地；二是保護環境，包括自然生態環境和社會人文環境兩個方面；三是繁榮城市經濟；四是提高城鄉居民生活質量。通過城市精明增長計劃的實行，促進社會可持續發展。針對城市蔓延提出的精明增長， 不僅僅關注城市本身的發展，還關注城市邊緣帶及廣大農村腹地。城市邊緣帶既是城市擴張用地的供給源，也是農村發展用地的侵占者。因此，城市邊緣帶的土地利用管理成為控制城市擴張的關鍵。目前，我國城市邊緣帶城市規劃和土地利用總體規劃“兩規”并存，土地利用總體規劃以實現耕地總量動態平衡為戰略目標， 而城市規劃則以保證規劃期有足夠的建設用地為目標，規劃目標的矛盾必然導致管理上的矛盾。因此，在現有的規劃體制下，協調“兩規”的目標，編制耕地保護和城市發展兼顧的城市邊緣帶土地利用總體規劃對促進城鄉協調發展具有重要意義。

4． 提高土地利用效率。江蘇是我國經濟較發達的地區，城市發展也較快，但其地域空間有限，人地矛盾十分突出等特點要求其必須走“稠密型”的城市化道路，提高城市土地利用率。在對城市化土地利用規劃時，要處理好局部與整體、近期與長期、需要與可能等方面的關系，既要確定合理的城市人口規模和城市化速度，又要確定合理的城市用地規模；要注重土地利用效益，制定有利于可持續發展的城市土地供應制度，逐步提高人口聚集度，建設“稠密型”超大城市；要從區域合作與協調的層次，根據城市群、都市圈的未來發展趨勢去規劃城市化發展道路。

5． 改善土地生態環境。在進一步完善城市環境保護與污染治理相關法律法規基礎上， 統一規劃城市產業布局、劃分城市功能分區， 進行全面系統的城市環境整治工程。要有重點地對部分工業污染重的城市，實行有計劃的退二進三調整，將污染較嚴重的企業適度分散到大城市的衛星城鎮， 同時通過經濟激勵或政策激勵措施鼓勵企業更新、引進先進的污染處理設備與技術，在經濟承受范圍內最大程度地實現清潔生產。同時，合理規劃各類城市附屬開發園區，設定合理的環境進入門檻，限制城市及近郊污染排放達不到規定標準的企業。同時，加強對城市環境設施的改造，提高城市綠地覆蓋率，增加園林綠地面積，鼓勵城郊旅游農業發展。完善城市生活垃圾回收、處理設施，加強城市水域保護。依據生態系統發展規律建設“生態城市”，降低城市化帶來的不利土地生態環境結果。

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作者簡介：強培，河海大學商學院博士生，就職于江蘇省人民政府辦公廳。

收稿日期：2008-05-14。