環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策構(gòu)建綠色中國(guó)

一個(gè)大國(guó)發(fā)展需要有個(gè)魂，科學(xué)發(fā)展觀就是魂；有了魂就需要有個(gè)方向，這便是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；有了方向就需要有行動(dòng)機(jī)制去完成，這便是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)行的法律與體制進(jìn)行的變革；而體現(xiàn)這一變革、貫徹這一理念的是一套新的政策。2008年春節(jié)過(guò)后，“綠色保險(xiǎn)”、“綠色證券”兩項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策在7天內(nèi)相繼出臺(tái)，這是自去年7月國(guó)家環(huán)保總局出臺(tái)“綠色信貸”政策后出臺(tái)的第二、三項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策就是要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。它以內(nèi)化環(huán)境成本為原則，對(duì)各類市場(chǎng)主體進(jìn)行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而建立保護(hù)和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵(lì)和約束機(jī)制。與傳統(tǒng)“外部約束”的行政手段相比，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是一種“內(nèi)在約束”力量，具有促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點(diǎn)。國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳2007年曾經(jīng)表示，“環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一旦推行，不僅對(duì)中國(guó)環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐。”

潘岳強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)一再說(shuō)明，行政力量是不能單獨(dú)解決環(huán)境問(wèn)題的，建立一套完整、成熟的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系迫在眉睫，環(huán)保總局正和各部委攜手共同完成這一規(guī)劃。然而，制度建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)艱難的過(guò)程，因?yàn)闋可胬娓窬值恼{(diào)整，必然遭遇曲折和反復(fù)，“綠色信貸”面臨的困難就是明證。所以，每出臺(tái)一項(xiàng)新政策，并不意味著就會(huì)一帆風(fēng)順，反而可能遭遇更多的困難。但現(xiàn)實(shí)不容許我們等到問(wèn)題解決后再開(kāi)始行動(dòng)，而是必須在行動(dòng)中解決問(wèn)題。環(huán)保總局計(jì)劃在盡可能短的時(shí)間內(nèi)搭起一套環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的框架，一方面為各相關(guān)方的參與和修正提供一個(gè)成型的基礎(chǔ)，一方面讓各項(xiàng)政策互相支持，形成合力，為節(jié)能減排，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提供強(qiáng)有力的制度支撐。

“綠色信貸”、“綠色保險(xiǎn)”、“綠色證券”這三項(xiàng)環(huán)保政策的相繼出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)又邁出了重要一步，是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的又一重要舉措。構(gòu)架綠色理念的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，以綠色為導(dǎo)向的市場(chǎng)、社會(huì)和政府將構(gòu)成綠色責(zé)任、綠色參與、綠色行政的有機(jī)主體，將構(gòu)成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的巨大合力。惟有如此，“綠色中國(guó)”才有望實(shí)現(xiàn)。

綠色證券：上市公司的環(huán)保緊箍咒

2月25日，環(huán)保總局正式發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)上市公司環(huán)保監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這一綠色證券的指導(dǎo)意見(jiàn)以上市公司環(huán)保核查制度和環(huán)境信息披露制度為核心，遏制“雙高”行業(yè)過(guò)度擴(kuò)張，防范資本風(fēng)險(xiǎn)，并促進(jìn)上市公司持續(xù)改進(jìn)環(huán)境表現(xiàn)。此次發(fā)布的《意見(jiàn)》雖然不是完全意義上的綠色證券，但已在核心領(lǐng)域取得重要進(jìn)展。

無(wú)論是企業(yè)還是投資者，都把利潤(rùn)作為重要導(dǎo)向，這既是企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)和社會(huì)資本投入的初衷，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的體現(xiàn)。在這樣的情形下，通過(guò)行政手段對(duì)企業(yè)融資和社會(huì)投資強(qiáng)行干預(yù)，既不符合法律精神，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。惟有通過(guò)制度的建設(shè)和完善，才能在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地規(guī)范投融資行為，促進(jìn)上市公司加強(qiáng)資源節(jié)約、污染治理和生態(tài)保護(hù)，引導(dǎo)社會(huì)資本的正確投向，并保障投資者的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。相比于信貸等間接融資渠道，證券作為直接融資渠道，對(duì)企業(yè)的資本籌集、擴(kuò)大再生產(chǎn)及利潤(rùn)獲取，有著更為重要的影響。在這一領(lǐng)域推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，可以更有力地校正企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為和發(fā)展方式，促進(jìn)社會(huì)資本流向符合環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展要求的領(lǐng)域，從而產(chǎn)生更大的效益。

關(guān)停并轉(zhuǎn)等行政手段在我國(guó)已實(shí)行多年，雖然有力打擊了違法排污企業(yè)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，但并不能從根本上遏制高污染高能耗企業(yè)資金的擴(kuò)張沖動(dòng)；流域限批和區(qū)域限批雖然將法律框架內(nèi)允許的行政手段發(fā)揮到了極至，但行政手段短期性、不穩(wěn)定性的先天不足，決定了高壓執(zhí)法的效果很難長(zhǎng)期地保持下來(lái)。不催生制度的風(fēng)暴解決不了任何問(wèn)題，告別風(fēng)暴走向制度，成為現(xiàn)實(shí)與未來(lái)賦予我們的重任。而綠色證券這一環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，正是探索環(huán)保制度建設(shè)的又一具體措施。

污染大戶上市先環(huán)評(píng)

據(jù)國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳介紹，《關(guān)于加強(qiáng)上市公司環(huán)保監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求對(duì)從事火電、鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)以及跨省經(jīng)營(yíng)的“雙高”行業(yè)（13類重污染行業(yè)）的公司申請(qǐng)首發(fā)上市或再融資的，必須根據(jù)環(huán)保總局的規(guī)定進(jìn)行環(huán)保核查。按照中國(guó)證監(jiān)會(huì)《關(guān)于重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司IPO申請(qǐng)申報(bào)文件的通知》（發(fā)行監(jiān)管函[2008]6號(hào)）規(guī)定，“重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司申請(qǐng)首次公開(kāi)發(fā)行股票的，申請(qǐng)文件中應(yīng)當(dāng)提供國(guó)家環(huán)保總局的核查意見(jiàn)；未取得環(huán)保核查意見(jiàn)的，不受理申請(qǐng)。”據(jù)此，環(huán)保核查意見(jiàn)將作為證監(jiān)會(huì)受理申請(qǐng)的必備條件之一。

潘岳說(shuō)，限制污染企業(yè)過(guò)度擴(kuò)張除了加大環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督力度之外，還應(yīng)運(yùn)用成熟的市場(chǎng)手段，包括限制其間接融資和直接融資。對(duì)于前者，主要思路是通過(guò)鼓勵(lì)并引導(dǎo)商業(yè)銀行落實(shí)綠色信貸政策來(lái)實(shí)現(xiàn)；對(duì)于后者，主要是實(shí)行綠色證券政策，重點(diǎn)加大融資后環(huán)境監(jiān)管，調(diào)控其對(duì)資本市場(chǎng)上融得的資金，真正用于有利于企業(yè)的綠色發(fā)展。

目前中國(guó)的資本市場(chǎng)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制尚未成熟，上市公司環(huán)保監(jiān)管依然缺乏，導(dǎo)致某些“雙高”企業(yè)或利用投資者資金繼續(xù)擴(kuò)大污染，或在成功融資后不兌現(xiàn)環(huán)保承諾，環(huán)境事故與環(huán)境違法行為屢屢發(fā)生。在國(guó)家宏觀調(diào)控和節(jié)能減排政策不斷強(qiáng)化的大趨勢(shì)下，潛伏著較大的資本風(fēng)險(xiǎn)，并在一定程度上轉(zhuǎn)嫁給投資者。例如，2007年“區(qū)域限批”后，大唐國(guó)際、華能?chē)?guó)際、華電國(guó)際、國(guó)電電力等上市企業(yè)的股價(jià)表現(xiàn)都弱于市場(chǎng)，石化、造紙、醫(yī)藥等行業(yè)的股市也受到一定影響，給股民帶來(lái)了投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)對(duì)上市公司的環(huán)保核查，并督促上市公司履行社會(huì)責(zé)任，披露環(huán)境信息，不僅可以促進(jìn)上市公司改進(jìn)環(huán)境表現(xiàn)，更有助于保護(hù)投資者利益。

潘岳說(shuō)，綠色證券政策的出臺(tái)建立在環(huán)保總局近年的試點(diǎn)基礎(chǔ)之上。2007年下半年，環(huán)保總局就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司申請(qǐng)上市或再融資環(huán)境保護(hù)核查工作的通知》，《通知》發(fā)布以來(lái)，環(huán)保總局已完成了對(duì)37家公司的上市環(huán)保核查，對(duì)其中10家存在嚴(yán)重違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度、發(fā)生過(guò)重大污染事件、主要污染物不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，以及核查過(guò)程中弄虛作假的公司，做出了不予通過(guò)或暫緩?fù)ㄟ^(guò)上市核查的決定，阻止環(huán)保不達(dá)標(biāo)企業(yè)通過(guò)股市募集資金數(shù)百億元以上。

上市公司環(huán)境信息需公開(kāi)

從2007年的情況看，上市公司環(huán)保審核制度已經(jīng)基本成型，下一步，就是要重點(diǎn)推進(jìn)已上市公司的環(huán)境信息披露，加大公司上市后的環(huán)境監(jiān)管。根據(jù)新出臺(tái)的《意見(jiàn)》，環(huán)保總局一方面將向證監(jiān)會(huì)及時(shí)通報(bào)并向社會(huì)公開(kāi)上市公司受到環(huán)境行政處罰及其執(zhí)行的情況，公開(kāi)嚴(yán)重超標(biāo)或超總量排放污染物、發(fā)生重特大污染事故以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)嚴(yán)重違法的上市公司名單，由證監(jiān)會(huì)按照《上市公司信息披露辦法》的規(guī)定予以處理。另一方面，環(huán)保總局還將選擇比較成熟的板塊或行業(yè)開(kāi)展上市公司環(huán)境績(jī)效評(píng)估，編制并發(fā)布中國(guó)證券市場(chǎng)環(huán)境績(jī)效指數(shù)及排名，為投資者、管理者提供上市公司的環(huán)境績(jī)效信息和排名情況。

據(jù)了解，2006年的上市公司年報(bào)中，僅有50%的公司進(jìn)行了環(huán)境信息披露，且絕大多數(shù)披露都是定性描述，有用的環(huán)境信息量少，一些受到環(huán)境行政處罰的公司也未及時(shí)披露，無(wú)法滿足股民的需求。將于2008年5月1日正式實(shí)施的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》規(guī)定，上市公司的環(huán)境信息披露分為強(qiáng)制公開(kāi)和自愿公開(kāi)兩種情形。發(fā)生可能對(duì)上市公司證券及衍生品種交易價(jià)格產(chǎn)生較大影響的重大事件，投資者尚未得知時(shí)，上市公司應(yīng)當(dāng)立即披露，說(shuō)明事件的起因、目前的狀態(tài)和可能產(chǎn)生的影響。這些重大事件包括：新公布的環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章、行業(yè)政策可能對(duì)公司產(chǎn)生重大影響的；公司因?yàn)榄h(huán)境違法違規(guī)被環(huán)保部門(mén)調(diào)查或者收到刑事處罰、重大行政處罰的；公司有新、改、擴(kuò)建具有重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目投資行為的；由于環(huán)境保護(hù)方面的原因，公司被有關(guān)人民政府或者有關(guān)部門(mén)決定限期治理或者停產(chǎn)、搬遷、關(guān)閉的；公司由于環(huán)境問(wèn)題涉及重大訴訟或者主要資產(chǎn)被查封、扣押、凍結(jié)或者被抵押、質(zhì)押的；《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》規(guī)定的，并可能對(duì)上市公司證券及衍生品種交易價(jià)格產(chǎn)生較大影響的其他有關(guān)環(huán)境的重大事件。

潘岳指出，此次出臺(tái)的綠色證券政策雖然尚不完整，但卻已搭好了核心框架。環(huán)保總局將繼續(xù)主動(dòng)配合有關(guān)部門(mén)就相關(guān)工作程序與范圍進(jìn)行深入研究，爭(zhēng)取綠色證券政策更加成熟與完善。

上市公司的經(jīng)濟(jì)總量和環(huán)境影響越來(lái)越大，綠色證券能否促使社會(huì)籌集的資金投向綠色企業(yè)，廣大股民綠色選擇的經(jīng)濟(jì)權(quán)益能否得到保障，上市公司能否履行環(huán)保責(zé)任，將決定著我們能否把資本市場(chǎng)變成推動(dòng)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)杠桿，也決定著整個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)的進(jìn)度。

綠色保險(xiǎn)：經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙贏

2月18日，國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳向新聞界通報(bào)，國(guó)家環(huán)保總局和中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式確立建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的路線圖。兩部門(mén)將于今年對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)和危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)，特別是近年來(lái)發(fā)生重大污染事故的企業(yè)和行業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)工作。

推行綠色保險(xiǎn)制度，是我國(guó)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力的現(xiàn)實(shí)需要。近幾年來(lái)，從第一次關(guān)停未進(jìn)行環(huán)評(píng)的投資超過(guò)千億元的特大建設(shè)項(xiàng)目到圓明園聽(tīng)證會(huì)，再到區(qū)域限批、流域限批，大量實(shí)踐證明，要解決當(dāng)前的環(huán)境污染問(wèn)題，不能僅僅依靠單純的行政手段，必須采取法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段來(lái)共同應(yīng)對(duì)，而綠色保險(xiǎn)，正是正在大力推行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中的重要一環(huán)。

“綠色保險(xiǎn)”保什么？

“綠色保險(xiǎn)”是企業(yè)就可能發(fā)生的環(huán)境事故風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)公司投保，一旦發(fā)生污染事故，由保險(xiǎn)公司對(duì)污染受害者進(jìn)行賠償，企業(yè)則避免巨額賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，污染受害者能得到迅速、有效的救濟(jì)。

談到建立“綠色保險(xiǎn)”制度的必要性，潘岳介紹說(shuō)，前不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要加快出臺(tái)和實(shí)施有利于節(jié)能減排的價(jià)格、財(cái)稅、金融等激勵(lì)政策”，對(duì)環(huán)保部門(mén)從過(guò)分依賴行政手段向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)污染減排的轉(zhuǎn)變提出了迫切要求。綠色保險(xiǎn)，是繼綠色信貸之后出臺(tái)的第二項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，是環(huán)保總局聯(lián)合有關(guān)部門(mén)對(duì)建立環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的又一次探索。

潘岳介紹說(shuō)，目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境污染事故高發(fā)期，7555個(gè)大型重化工業(yè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源，相應(yīng)的防范機(jī)制卻存在缺陷，導(dǎo)致污染事故頻發(fā)，嚴(yán)重污染環(huán)境，危害公眾健康和社會(huì)穩(wěn)定。2007年國(guó)家環(huán)保總局接報(bào)處置的突發(fā)環(huán)境事件達(dá)108起，平均每?jī)蓚€(gè)工作日1起。污染事故發(fā)生后，由于善后處理沒(méi)有機(jī)制保障，企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)賠償和恢復(fù)環(huán)境的責(zé)任往往得不到落實(shí)，污染受害人不能及時(shí)獲得補(bǔ)償；即使通過(guò)民事訴訟和行政調(diào)解，受害者不僅需要承擔(dān)高昂的訴訟成本，而且索賠時(shí)困難重重，引發(fā)許多社會(huì)矛盾。但如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，一旦事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司及時(shí)給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，這符合三方的共同利益。

“綠色保險(xiǎn)”的收費(fèi)將與企業(yè)污染程度成正比，如果企業(yè)發(fā)生污染事故的風(fēng)險(xiǎn)極大，那么高昂的保費(fèi)會(huì)壓得企業(yè)不堪重負(fù)。同時(shí)，保險(xiǎn)公司還會(huì)雇請(qǐng)專家，對(duì)被保險(xiǎn)人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制，這種市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。

“綠色保險(xiǎn)”是國(guó)際上普遍采用的制度，而在我國(guó)才剛剛起步。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)成熟的綠色保險(xiǎn)制度，是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境“雙贏”的制度，也是一個(gè)能在更大范圍調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的手段。此次環(huán)保總局和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的只是一個(gè)“指導(dǎo)意見(jiàn)”，并不是詳細(xì)、嚴(yán)密的保險(xiǎn)條款。

國(guó)家環(huán)保總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤介紹說(shuō)，“根據(jù)國(guó)際慣例和有關(guān)法理，‘綠色保險(xiǎn)’要賠償?shù)膿p害至少包括這幾個(gè)方面：一是環(huán)境污染造成生命喪失與傷害帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，二是污染事故造成的直接財(cái)產(chǎn)損失，三是污染帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減少，四是消除損害而采取必要措施發(fā)生的合理費(fèi)用。”

分幾步走，從哪里入手？

環(huán)保部門(mén)將會(huì)同保監(jiān)會(huì)，在“十一五”期間初步建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，在重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)示范工作，初步建立重點(diǎn)行業(yè)基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度投保企業(yè)或設(shè)施目錄以及污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。到2015年，基本完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，基本健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損失評(píng)估、責(zé)任認(rèn)定、事故處理、資金賠付等各項(xiàng)機(jī)制。

“既然這一新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策直接指向企業(yè)的直接或潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，它應(yīng)該在近年來(lái)發(fā)生重大污染事故的企業(yè)、行業(yè)先行試點(diǎn)。”潘岳說(shuō)，“在操作中，我們將本著突出重點(diǎn)、先易后難的原則，先在包括生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品的企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)，危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)試行，，其他類型的企業(yè)和行業(yè)也可自愿試行。”

國(guó)家保監(jiān)會(huì)財(cái)險(xiǎn)部副主任董波表示，從國(guó)情出發(fā)，“綠色保險(xiǎn)”要由政府推動(dòng)，最終要靠市場(chǎng)運(yùn)作。保險(xiǎn)公司也是企業(yè)，必須考慮經(jīng)濟(jì)效益，所以現(xiàn)階段環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的承保標(biāo)的以突發(fā)、意外事故所造成的環(huán)境污染直接損失為主。

潘岳介紹說(shuō)，在操作層面，綠色保險(xiǎn)將按照以下四個(gè)步驟實(shí)施:

首先是確定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位，在國(guó)家和各省、市、自治區(qū)環(huán)保法律法規(guī)中增加“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”條款，條件成熟的時(shí)候還將出臺(tái)“環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”專門(mén)法規(guī)。

二是明確現(xiàn)階段環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的承保標(biāo)的以突發(fā)、意外事故所造成的環(huán)境污染直接損失為主。試點(diǎn)工作先期選擇環(huán)境危害大、最易發(fā)生污染事故和損失容易確定的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū)。

三是環(huán)保部門(mén)、保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)三方面各司其職。環(huán)保部門(mén)提出企業(yè)投保目錄以及損害賠償標(biāo)準(zhǔn)；保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)產(chǎn)品，合理確定責(zé)任范圍，分類厘定費(fèi)率；保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)制定行業(yè)規(guī)范，進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。

四是環(huán)保部門(mén)與保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)將建立環(huán)境事故勘查與責(zé)任認(rèn)定機(jī)制、規(guī)范的理賠程序和信息公開(kāi)制度。發(fā)生污染事故的企業(yè)、相關(guān)保險(xiǎn)公司、環(huán)保部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)，公開(kāi)污染事故的有關(guān)信息。在條件完善時(shí)，要探索第三方進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定的機(jī)制。

企業(yè)不投保怎么辦？

潘岳介紹說(shuō)，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家，印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家都實(shí)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。其中，美國(guó)將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為工程保險(xiǎn)的一部分，無(wú)論是承包商、分包商還是咨詢?cè)O(shè)計(jì)商，如果涉及該險(xiǎn)種的情況下而沒(méi)有投保的，都不能取得工程合同。德國(guó)和印度都通過(guò)專門(mén)的立法，實(shí)施以強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)為主的制度。這些國(guó)家取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)將為我們提供有益借鑒。

“《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院《節(jié)能減排綜合性工作方案》等文件中，都提出研究建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的要求，但是我國(guó)法律目前還沒(méi)有這方面的明確規(guī)定。所以，我們一方面要進(jìn)一步確定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位，在國(guó)家和各省市自治區(qū)環(huán)保法律法規(guī)中增加‘環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)’條款，條件成熟時(shí)還將出臺(tái)‘環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)’專門(mén)法規(guī)，另一方面要采取必要的行政手段，比如針對(duì)先行試點(diǎn)的三大行業(yè)，具備條件的環(huán)保部門(mén)可以根據(jù)國(guó)家或地方的規(guī)定，把企業(yè)是否投保與其環(huán)評(píng)審批、‘三同時(shí)’驗(yàn)收、排污許可證發(fā)放等結(jié)合起來(lái)，逼著它們投保。”別濤解釋道。

保險(xiǎn)公司將如何運(yùn)作？

綠色保險(xiǎn)制度為保險(xiǎn)公司開(kāi)辟了新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，但是通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)經(jīng)營(yíng)綠色保險(xiǎn)，需要一個(gè)較長(zhǎng)的消化和接受過(guò)程。而在這一過(guò)程中，關(guān)鍵是要使政府、監(jiān)管部門(mén)、保險(xiǎn)公司、企業(yè)四方的利益都能得到體現(xiàn)。

“現(xiàn)有保險(xiǎn)條款中，均是把污染作為除外責(zé)任。”江泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)管理中心陳繼杰認(rèn)為，兩部門(mén)出臺(tái)綠色保險(xiǎn)制度對(duì)污染大戶、保險(xiǎn)公司、受眾都是一件很好的事情。因?yàn)椴皇莻鹘y(tǒng)型業(yè)務(wù)，采取商業(yè)運(yùn)作的方式，還要符合市場(chǎng)化的要求。雖然這是一個(gè)社會(huì)效應(yīng)大于經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的保險(xiǎn)，但因?yàn)槭鼙妼?duì)象廣，可能產(chǎn)生的損失比較嚴(yán)重，對(duì)保險(xiǎn)公司和企業(yè)將是很大的考驗(yàn)。

據(jù)國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳介紹，目前，在世界各主要發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)制度已進(jìn)入較為成熟的階段，特別是美國(guó)和法國(guó)獲得很大發(fā)展，已經(jīng)成為各國(guó)通過(guò)社會(huì)化途徑解決環(huán)境損害賠償問(wèn)題的主要方式之一。數(shù)據(jù)表明，目前全球環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)總保費(fèi)已超過(guò)20億美元。

對(duì)此，陳繼杰認(rèn)為，損失范圍大，損失的勘察和賠償困難，國(guó)家的政策、法律、法規(guī)不配套，導(dǎo)致我們的綠色保險(xiǎn)意識(shí)落后于上述國(guó)家。對(duì)于這些國(guó)家已有的經(jīng)驗(yàn)，我們可以借鑒，但不能照搬，我國(guó)必須結(jié)合我們的社會(huì)、人文及政府的管理能力制定適合我們自己的保險(xiǎn)機(jī)制。

綠色信貸：任重而道遠(yuǎn)

經(jīng)過(guò)半年的推進(jìn)，綠色信貸取得了階段性、局部性成果，但與預(yù)期目標(biāo)相比還有不小的距離，大面積推進(jìn)還面臨著不少制度性和技術(shù)性的困難。環(huán)保總局希望能夠和各金融部門(mén)繼續(xù)通力合作，為建立成熟的綠色信貸機(jī)制而努力。

國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳介紹說(shuō)，2007年7月，環(huán)保總局、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，標(biāo)志著綠色信貸這一經(jīng)濟(jì)手段全面進(jìn)入到我國(guó)污染減排的主戰(zhàn)場(chǎng)。政策發(fā)布后，得到了大部分地區(qū)金融系統(tǒng)和環(huán)保部門(mén)的回應(yīng)。其中，江蘇、浙江、河南、黑龍江、陜西、山西、青海、深圳、寧波、沈陽(yáng)、西安等20多個(gè)省市的環(huán)保部門(mén)與所在地的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，聯(lián)合出臺(tái)了有關(guān)綠色信貸的實(shí)施方案和具體細(xì)則。

潘岳說(shuō)，“綠色信貸”出臺(tái)后第一批遭遇信貸限制的是部分被國(guó)家環(huán)保總局流域限批的環(huán)境違規(guī)企業(yè)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2007年11月向各商業(yè)銀行轉(zhuǎn)發(fā)了因未履行環(huán)評(píng)審批手續(xù)、不執(zhí)行“三同時(shí)”、超標(biāo)排污、使用淘汰類生產(chǎn)工藝等環(huán)境違法行為被國(guó)家環(huán)保總局處罰的38家違法企業(yè)名單和流域限批的地方及相關(guān)企業(yè)名單，有12家企業(yè)在申請(qǐng)貸款方面受到了當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的限制。如安徽省蚌埠九采羅化工有限公司、蚌埠海川化工有限公司、黑龍江大慶春江有限公司、山西省襄汾縣星源集團(tuán)焦化有限公司、山西新絳縣雙人藥業(yè)有限公司、山西晉韻鋼鐵有限公司、蘭州九州乳液有限公司的貸款業(yè)務(wù)被停止；安徽運(yùn)漕酒廠、銅陵銅官山化工有限公司不僅被停止了新的貸款，還被收回先前的貸款。

潘岳說(shuō)，一些省份的金融機(jī)構(gòu)積極支持環(huán)境執(zhí)法，對(duì)國(guó)家環(huán)保總局處罰的企業(yè)采取了嚴(yán)格的停貸限貸措施，值得贊賞。如山西省金融機(jī)構(gòu)停止了對(duì)襄汾縣星源集團(tuán)焦化有限公司、山西新絳縣雙人藥業(yè)有限公司、山西豐喜肥業(yè)（集團(tuán)）股份有限公司臨猗分公司、山西晉韻鋼鐵有限公司4 家企業(yè)的貸款，共計(jì)6170萬(wàn)元；四川攀枝花商業(yè)銀行減少對(duì)川投化工公司黃磷廠、四川省卓越投資有限公司、鼎金焦化有限責(zé)任公司等3家企業(yè)的授信額度達(dá) 4.4億元，其中，城市商業(yè)銀行停止對(duì)這3家企業(yè)的貸款達(dá)3億元。安徽省金融機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)漕酒廠、銅陵銅官山化工有限公司停止了貸款，還分別收回其已發(fā)放貸款 1250萬(wàn)元和500萬(wàn)元。

此外，部分地區(qū)政府也推動(dòng)了綠色信貸的實(shí)施。2007年，江蘇省江陰市對(duì)污染嚴(yán)重企業(yè)否決申請(qǐng)貸款超過(guò)10億元，并收回已向這些企業(yè)發(fā)放的銀行貸款超過(guò)2億元。浙江省湖州市對(duì)該市重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行排查，共涉及銀行貸款 15.7億元，由貸款銀行督促其限期整改實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，否則收回貸款，其中有35家企業(yè)因環(huán)保不達(dá)標(biāo)退出貸款行列，涉及貸款金額2.14億余元。廣東省銀行系統(tǒng)（除深圳以外）根據(jù)環(huán)保系統(tǒng)提供的環(huán)保違法信息，向7家企業(yè)限貸4億元。深圳特區(qū)進(jìn)行了對(duì)污染企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的“雙約束”，不僅對(duì)深圳統(tǒng)信電子有限公司等5家環(huán)保違法企業(yè)停止了1.377億的貸款申請(qǐng)；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還對(duì)向環(huán)保違法企業(yè)發(fā)放貸款的兩家銀行進(jìn)行了處罰。

潘岳表示，中央金融監(jiān)管部門(mén)和部分金融機(jī)構(gòu)的大力支持是綠色信貸政策得以啟動(dòng)推行的重要因素。銀監(jiān)會(huì)相繼于2007年7月和11月發(fā)布了《關(guān)于防范和控制耗能高污染行業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)的通知》和《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極配合環(huán)保部門(mén)，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家控制“兩高”項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入條件，并根據(jù)借款項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的程度大小，按ABC三類，實(shí)行分類管理。

商業(yè)銀行中，中國(guó)工商銀行于去年9月率先出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“綠色信貸”建設(shè)的意見(jiàn)》，提出要建立信貸的“環(huán)保一票否決制”，對(duì)不符合環(huán)保政策的項(xiàng)目不發(fā)放貸款，對(duì)列入“區(qū)域限批”、“流域限批”地區(qū)的企業(yè)和項(xiàng)目，在解限前暫停一切形式的信貸支持等要求。工商銀行系統(tǒng)對(duì)法人客戶進(jìn)行了“環(huán)保信息標(biāo)識(shí)”，初步形成了客戶環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。工行現(xiàn)有貸款余額的近6萬(wàn)戶法人客戶中，已有約4.7萬(wàn)戶錄入了環(huán)保信息標(biāo)識(shí)。

潘岳強(qiáng)調(diào)，我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，綠色信貸目前只是取得了局部性、階段性的成果，與預(yù)期的目標(biāo)相比還有不小的距離。主要原因是還有一些省份和金融機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有實(shí)行實(shí)質(zhì)性的綠色信貸政策；即使實(shí)行了，也只停留在表面階段。這一方面固然是因?yàn)榫G色信貸只是剛剛起步，還面臨著認(rèn)識(shí)、基礎(chǔ)和信息等多重制約；另一方面更是因?yàn)椋呶廴靖吣芎男袠I(yè)由于得到一些地方的政策保護(hù)，還有利可圖，有些甚至是短期的暴利行業(yè)，因而很難大幅度削減信貸規(guī)模。改變這一現(xiàn)狀，需要全局性的艱苦努力。

潘岳指出，除了體制原因，綠色信貸政策的推進(jìn)還存在四個(gè)技術(shù)難題：一是相當(dāng)多的中小型污染企業(yè)采取民間融資或者自籌資金，基本上不向金融機(jī)構(gòu)貸款。綠色信貸對(duì)這些量大面廣的污染企業(yè)尚不能發(fā)揮制約作用。二是信息溝通機(jī)制和有效性有待完善。一些地方環(huán)保部門(mén)發(fā)布的企業(yè)環(huán)境違法信息針對(duì)性不強(qiáng)、時(shí)效性不夠，不能適應(yīng)銀行審查信貸申請(qǐng)的具體需要，影響綠色信貸執(zhí)行效果；同時(shí)，商業(yè)銀行還不能提供使用環(huán)境信息的反饋情況，沒(méi)有真正做到數(shù)據(jù)共享；商業(yè)銀行缺乏綠色信貸的專門(mén)人員、機(jī)構(gòu)及制度，信貸工作人員對(duì)環(huán)保法律法規(guī)、政策了解不足，制約了綠色信貸深入。三是“綠色信貸”的標(biāo)準(zhǔn)多為綜合性、原則性的，缺少具體的綠色信貸指導(dǎo)目錄、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等，商業(yè)銀行難以制定相關(guān)的監(jiān)管措施及內(nèi)部實(shí)施細(xì)則，降低了 “綠色信貸”措施的可操作性。四是缺少推進(jìn)綠色信貸的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于環(huán)境保護(hù)做得好的企業(yè)缺少鼓勵(lì)性經(jīng)濟(jì)扶持政策，不能有效吸引銀行業(yè)支持環(huán)保項(xiàng)目。

潘岳表示，環(huán)保總局將從三個(gè)方面來(lái)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題：

一是進(jìn)一步完善環(huán)保與金融部門(mén)的信息溝通和共享機(jī)制。環(huán)保總局已經(jīng)與銀監(jiān)會(huì)簽訂兩部門(mén)的“信息交流與共享協(xié)議”，首次建立國(guó)家環(huán)保部門(mén)與宏觀經(jīng)濟(jì)部門(mén)的信息共享機(jī)制。我們強(qiáng)烈希望地方各級(jí)環(huán)保和金融部門(mén)也盡快建立適合當(dāng)?shù)厍闆r的信息溝通機(jī)制，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、信息平臺(tái)等方式，規(guī)范信息通報(bào)格式，加強(qiáng)相關(guān)從業(yè)人員的環(huán)保培訓(xùn)。

二是要加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行和政策性銀行的信貸指導(dǎo)。充分借鑒國(guó)際上比較成熟的環(huán)保信貸準(zhǔn)則——國(guó)際金融公司提出的“赤道原則”及其主要行業(yè)的環(huán)境、健康和安全指南，制定出適合我國(guó)國(guó)情的綠色信貸指導(dǎo)目錄、污染行業(yè)信貸指南，既引導(dǎo)銀行投資環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，又限制對(duì)污染環(huán)境破壞生態(tài)項(xiàng)目的信貸。要研究劃分企業(yè)環(huán)境違法和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，更好地為銀行評(píng)貸審貸提供支持。

三是加快環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定，與環(huán)保信貸政策形成合力。按照建立科學(xué)發(fā)展的機(jī)制要求，繼續(xù)加快研究環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償、綠色證券、綠色貿(mào)易、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，創(chuàng)造綠色信貸“生根發(fā)芽”的政策環(huán)境，以經(jīng)濟(jì)利益杠桿調(diào)節(jié)企業(yè)環(huán)境行為，遏制我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)高的環(huán)境代價(jià)，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。

一套成熟完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系就是科學(xué)發(fā)展觀的重要制度安排；綠色信貸政策則是建立這個(gè)體系邁出的第一步。它走的好不好，直接關(guān)系著綠色保險(xiǎn)、綠色證券等其他政策的實(shí)施，進(jìn)而直接影響整個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建立的速度和質(zhì)量。綠色信貸遭遇到的障礙，說(shuō)明了改變現(xiàn)行格局和規(guī)則的困難，給政策推行者提出了更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

潘岳最后表示，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的探索與實(shí)踐越來(lái)越涉及多方面利益，因而越加艱難。整個(gè)體系的建成，還有大量的工作要做，需要各個(gè)經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)以及社會(huì)各界的支持。接下來(lái)，環(huán)保總局將繼續(xù)與相關(guān)部門(mén)聯(lián)手加緊研究綠色貿(mào)易、綠色稅收、區(qū)域流域環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)交易等政策，最終形成完整的中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明打好堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。