公共財政下財政支農體系的完善

摘要：現代農業是指農產品生產、加工和銷售活動的總稱，現代農業下的財政支農必然包括對農業產前、產中和產后的支持。考察我國當前財政支農的現狀，明顯滯后于現代農業發展的需求，研究有效的政府支農對策以扶持現代農業健康發展，意義重大。

關鍵詞：現代農業；政府支農；支農對策

中圖分類號：F810.45文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）06－0041－02

現代農業是指農產品生產、加工和銷售活動的總稱，包括動物、植物和微生物的生產、加工和銷售的全過程。

公共財政下的財政支農是指以政府為主體，利用國家財政收入，為鞏固農業基礎地位、提高農業生產水平、實現農業持續發展而采取的各種經濟、行政和法律措施的總稱。可以分為對農業的產前、產中和產后的支持。產前的支持包括支持農業和農村基礎設施和生態環境建設，加大財政扶貧開發力度，提高農村的教育水平；產中的支持是支持的重點，主要是支持農業科技；產后的支持包括建立農業社會化服務、農產品批發市場和農業支持保護“三大體系”建設，支持農產品品牌和農業產業化工程以及農業信息化服務體系。

一、我國財政支農現狀及問題分析

（一）財政支農資金總量偏低

近十多年來，我國財政支農資金投入的絕對量是逐年增加的，為促進農村社會經濟的協調發展提供了重要的財力保障。如表所示，全國財政支農總額1990年是307.84億元，2004年已增長為2 358億元，增長了近6.6倍；2005年中央財政支農2 975億元，2006年中央財政支農3 397億元，財政建設資金更多地向農村建設傾斜。但與農業在我國國民經濟發展中的地位和農業發展要求政府支持與保護的需求相比，政府對農業的支持總量仍是低水平的，財政對農業的投入速度低于國民經濟的發展速度，尤其是近年來支農支出占財政總支出的比重呈下降狀態，2000—2003年連續四年低于8％，近兩年雖有提高，但是財政支農的資金投入穩定增長機制還沒有形成。而發達國家財政支農的比重要占財政總支出的30％～50％，而且有繼續增長的趨勢，泰國、印度等發展中國家也達10％～20％，且建立了穩定的投入增長機制。

（二）財政支農結構不合理

1．用于人員供養及行政事業費開支比例過高

統計數據顯示，財政支農支出用于人員供養及行政開支一直在70％左右，而用于建設性支出與農業科技三項費用支出比重不高，其中建設性支出中大中型帶有“公益性”的水利建設又占很大比重，農民直接受益的中小型基礎設施建設比重較小。近幾年國家對農業和農村的固定資產投資逐年下降，2001年、2002年和2003年分別為582億元、566億元、547億元。

2．對農村基礎性、戰略性、公益性項目支持不足

對于一些能使農民直接受益的農業科技、農業執法、農業服務等基礎性、戰略性、公益性項目，財政的支持尚缺乏力度。據統計，目前占全國60％的農村居民僅享受了20％左右的醫療衛生資源，農村每千人擁有病床數僅為城市的32.9％；農村中學生人數是城市中學生的4倍，享受的國家中學教育經費僅占38％；城鄉社會保障覆蓋率之比達22∶1。上述不足，直接導致農村教育水平落后，醫療、衛生及社會保障供給不足，城鄉居民整體差距拉大。

（三）財政支農對象單一，方式落后

傳統的財政支農資金在發放對象上有“只用于國有、集體單位，只用于非營利性事業單位，只用于農業本系統單位”的特點，而當前農業、農村經濟中形成了國有、集體、個體、私營、股份制、承包經營等多種經營形式，各種經營主體都為農業發展做出了貢獻，同時也都不同程度地需要政府的財力支持，而傳統的做法不利于貫徹多種經濟形式共同發展的方針，不利于個經營主體展開公平競爭，也不符合WTO的國民待遇規則。

我國目前還沒有建立起對農業生產的財政補貼機制，政府支農資金對農產品的補貼和貼息主要在流通領域和金融領域，即“暗補”，真正到農民手中的還很少。以農業生產流通補貼為例，這項補貼幾乎涉及農產品生產與流通的全過程，補貼范圍廣，資金分散，政府對農業補貼習慣采取“暗補方式”操作，即財政補貼資金不直接以財政撥入的方式進行，而是通過流通渠道間接地給予補貼。直接補貼給農民的只是其中的一部分，農業補貼往往通過補入流通、服務“折射”給農業與農民，這種補貼方式并不為廣大農民所知曉，這不僅失去了從農業補貼政策措施調動農民進行農業生產的積極性，還造成補貼資金的流失。

（四）財政支農資金管理體制不完善

我國各級政府中涉農的部門較多，財政支農資金除由各級財政部門撥付外，縣以上各級農、林、水等主管部門也層層下撥到縣及對口部門，各部門之間職責不清，政出多門，多頭管理。各部門都掌握一塊資金，都有資金分配權，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，導致財政支農資金缺乏必要的對比研究及綜合考慮，不利于統一監督、管理和協調，不能形成合力，資金使用效率較低。此外，這種管理體制造成資金在途時間長、運行緩慢，使用效率低等問題，使農產品的生產、流通、加工和貿易形成嚴重脫節。這種高度分散的農業資金管理體制不能適應市場經濟和開放經濟的需要，不利于政府職能的合理有效發揮，也不利于統籌規劃。在農業投資方向、農業科研管理、農產品質量控制、農產品產銷包括內貿、外貿協調等方面，都存在一些較為突出的問題。

二、政府支農對策構想

（一）建立財政支農資金穩定增長機制

一是要確保國家新增財力向農業傾斜，保證財政支農投入的增量要明顯高于上年，國家固定資產投資用于農村的增量要明顯高于上年，政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年。

二是要確保財政支農支出的增長幅度繼續高于財政經常性收入的增長幅度，建立財政支農資金穩定增長機制，并嚴格貫徹執行。

三是完善農業、農村法律體系，制定《農業投資法》，依法規范各部門支農行為。

（二）根據現代農業的要求，調整財政支農結構

依前所述，公共財政對現代農業的支持應體現為對產前、產中和產后全過程的支持，當前迫切需要重點支持的是農村“公共產品”領域。第一，加大農業、農村基礎設施建設的投入。應著力加強農村中、小型基礎設施建設，改善農業生產條件；重點支持小流域防洪、防澇設施，水利灌溉系統，鄉村水電和道路建設。第二，加大對農村基礎教育和職業教育的投入。重點用于支持義務教育，改善教育環境、提高教師待遇，解決農村基礎教育發展的不均衡狀態，要加強對農民進行職業教育培訓，提高其綜合素質，培育新型農民。第三，加大對農業科研和農技推廣的投入。增加農業科研和農技推廣經費，增加農業科研成果轉化資金，支持重大農業科技項目的研究和推廣。對于公共性科技成果的應用和技術推廣，可仿照公共物品供給的機制運行。第四，支持農業社會化服務、農產品批發和農業支持保護的“三大體系”建設，為農業發展作好“公共”服務。

（三）擴大支農對象，改革支農方式

支農對象上，除傳統補貼對象外，還要對農民專業合作經濟組織和農產品加工企業提供補貼，對規模經營的農戶提供投資補貼，對農業產業化龍頭企業提供補貼。

支農方式上，由主要對農產品流通領域的補貼轉向對農業生產者的直接補貼，可通過直接減免農業稅稅負來實現。此外，還可考慮使用以獎代補、以物抵補、先建后補等形式。

（四）加強對財政支農資金的整合

一是加強機構隊伍建設。資金整合工作阻力大，事關部門切身利益的調整和利益格局的重新分配，必須要有一個強有力的機構進行管理，具體負責各部門以及部門內部機構之間分配、管理、使用財政支農資金中的工作協調。該機構應作為一個常設機構來對待。二是激發部門整合合力。要圍繞支農資金整合規劃，建立切實可行的獎懲激勵機制，明確部門單位的職責、權限，落實好部門單位資金整合的年度目標任務。三是建立上下協調機制。通過協調機制，形成上下兩頭熱的整合局面。下級政府要扎實工作，上級政府要給予大力支持。

（五）充分發揮政府的服務和協調作用

第一，政府應盡快建立和完善農業信息網絡體系，定期發布農產品供求及市場行情等信息，并進行形勢分析及預測，實現農產品市場信息透明化。第二，建立政策性農業保險和對受損農民的利益補償機制，抵御農業結構調整中可能發生的風險，適當補償農民的損失，使其從生產發展、結構調整中得到好處。