高校政府采購中的風險及其防范

摘要：作為政府采購的重要組成部分，高校政府采購在其發展過程中面臨著更多的風險，如時間風險、預算風險、信息風險、價格風險、腐敗風險等。因此，分析這些風險形成的成因，采取靈活多樣的采購方式，強化預算編制，提高信息透明度，輔之以加強監督檢查，才能更有效地強化對高校政府采購風險的控制與管理。

關鍵詞：政府采購；風險；尋租；預算

中圖分類號：F812.2文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）06－0201－03

近年來，隨著高校辦學規模的不斷擴大，高校對教學、科研儀器設備、行政辦公設備等的投入也大幅增加。同時，伴隨著《政府采購法》的生效和實施，各級財政部門、教育主管部門均明確提出了在高校推行政府采購的要求。但在高校實施政府采購的過程當中卻出現了各種各樣的風險，如何規避和防范這些風險，是急需解決的問題。

一、高校政府采購中存在的風險

1.時間風險。政府采購周期長，無法滿足應急要求。隨著高校的擴招，高校對教學儀器設備和工程物資的需求不斷增加，對基建項目的完工時間要求要快，但政府采購從提前半年報計劃，到集中組織招標采購歷時長達半年以上。學校由于種種原因，因急需購置無列報計劃的商品，或更改上年度的采購計劃，若重新申報，則時間不允許，因此，出現政府采購周期長與高校對所需商品和服務時間要求緊的矛盾，導致有的高校對政府采購積極性不高。

2.預算風險。高校的政府采購預算形同虛設，真實性難以保證。從政府采購資金預算看，國家對教育的投入雖然年年有所增長，但仍然有限，高校需求與供給的矛盾依然存在。財政經費只能維持人員經費的開支，有些高校還不足支付人員經費，公用采購經費相對不足；專項經費按協議撥款，到位不及時且不能保障；自籌經費主要由院、系單位掌握，學?？墒褂玫挠嗟夭欢?。因此，盡管高校編制政府采購預算金額大，設備采購的項目多，但財政真正立項審批的項目極為有限，使政府采購預算缺乏真實性。受單位收入的影響，執行中隨意性較大。當預算收入不能實現時，單位編報的采購預算就得不到執行；當預算收入較高時，又有可能擴大采購計劃。

3.信息風險。當今，由于人們的決策完全取決于信息的獲取與篩選，如果獲取不充分或篩選不正確使人們處于信息的不完全、不對稱之中。在這種情況下，各種道德風險與逆向選擇隨時隨地都可能發生。一方面，在政府采購過程中，就所采購的對象質量、性能、品質而言，供應商處于信息優勢地位；另一方面，當采購計劃得到審批，如果招投標機構不出示政府采購需求，使一部分供應商獲悉這個信息，另一部分甚至是大部分供應商都不知道這個信息，致使有能力的供應商沒有參與到政府的招投標過程中來，這樣的競爭就是不公平的競爭。這其中，信息風險已經產生了。

4.價格風險。政府采購的價格與學校的期望值存在一定的差距。政府采購因為是批量采購，采購成本低，價格相對而言要便宜，學校期望通過政府采購的方式達到采購成本最低的目標。實際上，由于種種原因，有時同一生產廠家、同一品牌、同一型號的某些商品，政府采購的價格比學校自己采購的價格要高一些。致使政府采購的價格與學校的期望值存在一定的差距。

5.腐敗風險。高校實施政府采購，其初衷是為了解決原先預算支付體制下的財政僵硬和采購的腐敗問題。這一新舉措實施以來，雖然使以前的一些暗箱操作、權錢交易等腐敗行為得到了一定的遏制。但是，一些行賄者將權錢交易的目標瞄向了手握高校政府采購的“關鍵崗位”和“要員”，而且出手更大方，行動更迅速。這些“要員”和“關鍵崗位”在受賄后就會以各種方式來回報行賄者。譬如，有的采購人對關于投標機會的信息故意加以限制，使供應商不能平等獲??；有的采購入違反規則，將機密的競爭信息向特定的供應商提供；有的采購人將處于緊急狀態和特殊情況作為借口，而在無競爭的情形下與特定供應商簽約；等等。

二、高校政府采購風險的成因分析

1.政府采購本身固有的性質導致采購周期過長，效率低下，不能滿足高校的時間要求。其實，政府采購周期長有其客觀性，政府采購要體現“公開、公平、公正”的原則，就必須以時間為代價。政府采購首先要編制采購計劃建議書，隨同財務收支計劃一并報財政部門，財政部門根據批準的財政預算和其他財政性資金使用計劃，結合各高校的資產情況編制并公布政府采購計劃，高校把政府采購計劃中確定為集中采購的項目報給采購中心，并提出所購買項目的要求。同時，財政部門向采購中心下達采購委托書，規定采購方式和采購完成時間。采購中心還要負責核實，然后才能開始實施采購。采購過程必須嚴格遵循規定程序進行，以政府集中采購的主要采購方式公開招標為例，從招標文件發出到投標截止最短20天和評標結果公告7個工作日的時間。再加上核對需求配置、編制招標文件和專家評標等不可缺少的環節，一個招標項目的最短時間周期大約在35天左右，到合同執行完畢至少要2個月以上。而且，有時政府采購計劃較為分散和零星，采購中心不可能因為某高校數量很少的幾臺設備就組織一次采購，往往要等到有一定累積數量后才組織采購。

另外，政府采購預算不及時、不詳細加劇了時間與效率的矛盾。高校上報財政的部門預算和學校內部預算存在著“兩張皮”的現象。從編制的時間來看，部門預算編制時間一般是在每年的十月份，主管部門匯總平衡報財政部門，經過“二上二下”，最后由人代會討論通過后在預算年度的三月份下達學校預算指標；而學校內部預算則由于財政預算指標、招生數等的不確定性，往往要拖到預算年度的二三月份才開始編制，下達預算指標則更遲。

2.高校預算管理與政府采購不適應，導致預算風險的產生。從預算編制內容來看，部門預算被當作向財政要錢的手段，預算指標被隨意夸大或縮小，存在虛假成分，特別是對省、市共建的高校，需編制二本部門預算，但都沒有全面反映部門預算的內容；而校內預算也沒有體現綜合預算的要求，沒有包含學校所有的收入和支出，如由于基建財務和行政財務分別建賬，獨立核算，學?；窘ㄔO投資也不包括在學校預算中。還有校內各二級單位通過科技服務，開展培訓等提取的發展基金，其支出也不包括在預算范圍內，這使得高校財務預算內容不全面。

3.高校的趨利性和違法成本的低廉性導致信息風險的產生。人為造成采購信息不對稱，是采購人謀求個人利益常用的手段。在政府采購信息披露監督薄弱的情況下，采購當事人為了設租，傾向于人為制造采購信息不對稱，使部分潛在供應商不能入圍，而尋租的供應商獲得采購合同，從而實現采購當事人的個人利益。另外，我國的《政府采購法》及相關行政法規規定的政府采購信息披露應承擔的法律責任僅為各級財政部門給予的警告或者通報批評，而這對于作為采購人的高校威懾力并不大，違法成本太低，致使信息風險被放大。

4.采購環節和成本增加，專用設備政府采購優勢不大，導致價格偏高。數量少、金額小的采購項目，對供應商缺乏吸引力，形成不了競爭態勢。另外，對于大部分專用教學科研設備而言，政府采購卻沒有明顯的優勢，甚至價格比學校自行采購還高，主要原因是政府采購有成本費用，如標書費、招標代理費等。另外，前來投標的一般都是代理銷售商，他們本身就是以贏利為目的，實施政府采購后，采購環節增加了，同時高校也失去了直接向廠家購買的權利，失去了有些廠商對教育行業內部規定的優惠政策，因此產生了政府采購價偏高。

5.監督機制的缺位導致腐敗風險的產生。高校政府采購存在這些風險主要原因在于監督機制缺位，沒有建立嚴格的市場準入制度，對供應商的準入資格沒有進行審核。對供應商的資格進行審核本是監督機構的職責，由于沒有履行致使監督缺省、不到位。目前，許多省市制定的政府采購管理條例或辦法，大部分局限于對招標采購過程的監督，沒有實現對政府采購整個過程的監督，也就是說在招投標之前、之后的行為未被納人監督的范圍。即使《政府采購法》也只限于對政府采購法律法規和政策的執行情況、采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況、采購人員的職業素質和專業技能等內容的監督。而對政府采購之前計劃的編制、政府采購合同的履行情況等未能實施監督，造成了監督乏力。另外，盡管現行的政府采購法律法規規定了監督的范圍及主要內容，但由于缺乏具體的程序規定和可行的監督標準，政府采購監督工作實質上無法有效進行。

三、高校政府采購風險的防范對策

1.采取靈活多樣的采購方式，縮短采購周期，降低采購成本。實施政府采購，應調動政府和學校兩方面的積極性。學校在編制年度預算時，應同時編制政府采購預算，對大中型基建工程、大批量教學儀器設備以及大宗物資采購，要編制采購明細表，注明時間、生產廠家、商品品牌、規格型號、數量、質量標準以及經費來源等內容這樣便于財政部門將學校政府采購商品所需財政預算直接劃撥到政府采購機構，由采購機構直接與產品供應商結算，從而加強預算約束。同時，學校要從自身的實際情況出發，采用不同的采購方式。對采購數量大、時間要求不高，且通用性強，技術簡單的教學設備，如辦公用品、計算機、空調等，由政府采購完成，以便發揮政府批量采購的優勢，節約資金；對教學、科研急需，且價值較高的教學設備，可采取招標采購的方式由政府主管部門和學校共同完成；對數量較小，來源單一的教學儀器設備可由學校自主采購，以縮短供應鏈，減少采購費用。這樣才能解決好政府采購周期長與學校對所需商品和服務使用時間要求緊的矛盾，以保證學校正常的教學及科研工作能順利進行。

2.強化預算編制，落實預算管理。高校應根據《政府采購法》的有關規定，嚴格、科學地編制預算，合理地細化預算，將屬于政府集中采購范圍的采購項目全部編入采購預算，并嚴格按照預算執行各項支出。由于高校在招生規模、招生專業設置和科研項目建設等方面存在不確定性，因此政府在編制集中采購目錄時應考慮目錄設置的科學性、合理性，同時適當給予學校預算彈性空間；高校則應根據政府集中采購目錄的要求，提前做好項目論證，制定完整的預算范圍，在編制年度政府采購預算時，盡可能列明預算科目、采購資金數額、采購資金構成、采購項目、采購數量等內容。顯然，高校在常規性支出和專項支出預算編制方面問題不大，預算編制的難點主要在于招生規模的變化導致的一系列預算偏差，從而影響到預算和采購計劃編制的準確性。高校在適應政府采購的過程中，要不斷完善預算編制方法，建立高效、嚴格的預算執行機構，科學、嚴密的預算控制系統，完善的監督檢查機制，這樣才能強化預算的約束。

3.提高信息透明度，增加尋租成本。例如，通過網站公開采購信息和采購環節中的信息，防止采購人利用信息不對稱尋租；建立健全供應商注冊登記制度，符合條件的供應商能平等參加投標，杜絕暗箱操作。

另外，要加大尋租成本，減少尋租收益，降低高校利用信息尋租的意愿，從而降低信息風險。一方面，引入競爭機制，通過競標等形式減少項目剩余，即尋租者的收益；另一方面，實行在相似崗位上的定期輪換制度，使之不易構成設租局面，使尋租人的“先期投入”前功盡棄。與此同時，建立政府采購官員的收入和財產個人檔案，加大對尋租者的行政、民事、法律責任的懲處力度，一旦被查處，就要對相關雙方處以高額罰款、監禁等處罰，提高尋租風險。從而加大尋租成本，抑制尋租行為。

4.加強監督檢查。首先必須由專門機構負責，即學校的物資設備管理處，按照政府采購法和招標投標法的有關規定，制訂學校政府采購實施方案及操作程序，然后，嚴格按照規定程序行事，避免人為干預。如采用招標方式，應通過網絡等媒介發布招標公告、出售標書文件、初審投標商投標資格、召開公開開標大會、組織專家評委進行商務評估、價格評估、技術評估和綜合評估，評標委員會將合同授予被確定為實質上響應招標文件要求、能夠滿意地履行合同義務的、價格評估最低且綜合評估最高的投標商。財務部門、監察部門和審計部門應加強對政府采購活動的監督檢查。財務部門檢查的重點內容包括：政府采購活動是否符合有關法律、法規和規章制度的規定；政府采購是否嚴格按批準的計劃進行，有無超計劃或無計劃采購行為；政府采購方式和程序是否符合規定；有關政府采購文件是否按規定報同級財政部門備案；政府采購合同履行情況和采購資金撥付是否符合規定。監察部門應當參與數額巨大或重大采購項目活動的監督。

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