高校政府采購(gòu)中的風(fēng)險(xiǎn)及其防范

摘要：作為政府采購(gòu)的重要組成部分，高校政府采購(gòu)在其發(fā)展過程中面臨著更多的風(fēng)險(xiǎn)，如時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、信息風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)等。因此，分析這些風(fēng)險(xiǎn)形成的成因，采取靈活多樣的采購(gòu)方式，強(qiáng)化預(yù)算編制，提高信息透明度，輔之以加強(qiáng)監(jiān)督檢查，才能更有效地強(qiáng)化對(duì)高校政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的控制與管理。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；風(fēng)險(xiǎn)；尋租；預(yù)算

中圖分類號(hào)：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）06－0201－03

近年來，隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校對(duì)教學(xué)、科研儀器設(shè)備、行政辦公設(shè)備等的投入也大幅增加。同時(shí)，伴隨著《政府采購(gòu)法》的生效和實(shí)施，各級(jí)財(cái)政部門、教育主管部門均明確提出了在高校推行政府采購(gòu)的要求。但在高校實(shí)施政府采購(gòu)的過程當(dāng)中卻出現(xiàn)了各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，如何規(guī)避和防范這些風(fēng)險(xiǎn)，是急需解決的問題。

一、高校政府采購(gòu)中存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)周期長(zhǎng)，無法滿足應(yīng)急要求。隨著高校的擴(kuò)招，高校對(duì)教學(xué)儀器設(shè)備和工程物資的需求不斷增加，對(duì)基建項(xiàng)目的完工時(shí)間要求要快，但政府采購(gòu)從提前半年報(bào)計(jì)劃，到集中組織招標(biāo)采購(gòu)歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)半年以上。學(xué)校由于種種原因，因急需購(gòu)置無列報(bào)計(jì)劃的商品，或更改上年度的采購(gòu)計(jì)劃，若重新申報(bào)，則時(shí)間不允許，因此，出現(xiàn)政府采購(gòu)周期長(zhǎng)與高校對(duì)所需商品和服務(wù)時(shí)間要求緊的矛盾，導(dǎo)致有的高校對(duì)政府采購(gòu)積極性不高。

2.預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。高校的政府采購(gòu)預(yù)算形同虛設(shè)，真實(shí)性難以保證。從政府采購(gòu)資金預(yù)算看，國(guó)家對(duì)教育的投入雖然年年有所增長(zhǎng)，但仍然有限，高校需求與供給的矛盾依然存在。財(cái)政經(jīng)費(fèi)只能維持人員經(jīng)費(fèi)的開支，有些高校還不足支付人員經(jīng)費(fèi)，公用采購(gòu)經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按協(xié)議撥款，到位不及時(shí)且不能保障；自籌經(jīng)費(fèi)主要由院、系單位掌握，學(xué)?？墒褂玫挠嗟夭欢?。因此，盡管高校編制政府采購(gòu)預(yù)算金額大，設(shè)備采購(gòu)的項(xiàng)目多，但財(cái)政真正立項(xiàng)審批的項(xiàng)目極為有限，使政府采購(gòu)預(yù)算缺乏真實(shí)性。受單位收入的影響，執(zhí)行中隨意性較大。當(dāng)預(yù)算收入不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，單位編報(bào)的采購(gòu)預(yù)算就得不到執(zhí)行；當(dāng)預(yù)算收入較高時(shí)，又有可能擴(kuò)大采購(gòu)計(jì)劃。

3.信息風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)今，由于人們的決策完全取決于信息的獲取與篩選，如果獲取不充分或篩選不正確使人們處于信息的不完全、不對(duì)稱之中。在這種情況下，各種道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇隨時(shí)隨地都可能發(fā)生。一方面，在政府采購(gòu)過程中，就所采購(gòu)的對(duì)象質(zhì)量、性能、品質(zhì)而言，供應(yīng)商處于信息優(yōu)勢(shì)地位；另一方面，當(dāng)采購(gòu)計(jì)劃得到審批，如果招投標(biāo)機(jī)構(gòu)不出示政府采購(gòu)需求，使一部分供應(yīng)商獲悉這個(gè)信息，另一部分甚至是大部分供應(yīng)商都不知道這個(gè)信息，致使有能力的供應(yīng)商沒有參與到政府的招投標(biāo)過程中來，這樣的競(jìng)爭(zhēng)就是不公平的競(jìng)爭(zhēng)。這其中，信息風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)產(chǎn)生了。

4.價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)的價(jià)格與學(xué)校的期望值存在一定的差距。政府采購(gòu)因?yàn)槭桥坎少?gòu)，采購(gòu)成本低，價(jià)格相對(duì)而言要便宜，學(xué)校期望通過政府采購(gòu)的方式達(dá)到采購(gòu)成本最低的目標(biāo)。實(shí)際上，由于種種原因，有時(shí)同一生產(chǎn)廠家、同一品牌、同一型號(hào)的某些商品，政府采購(gòu)的價(jià)格比學(xué)校自己采購(gòu)的價(jià)格要高一些。致使政府采購(gòu)的價(jià)格與學(xué)校的期望值存在一定的差距。

5.腐敗風(fēng)險(xiǎn)。高校實(shí)施政府采購(gòu)，其初衷是為了解決原先預(yù)算支付體制下的財(cái)政僵硬和采購(gòu)的腐敗問題。這一新舉措實(shí)施以來，雖然使以前的一些暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗行為得到了一定的遏制。但是，一些行賄者將權(quán)錢交易的目標(biāo)瞄向了手握高校政府采購(gòu)的“關(guān)鍵崗位”和“要員”，而且出手更大方，行動(dòng)更迅速。這些“要員”和“關(guān)鍵崗位”在受賄后就會(huì)以各種方式來回報(bào)行賄者。譬如，有的采購(gòu)人對(duì)關(guān)于投標(biāo)機(jī)會(huì)的信息故意加以限制，使供應(yīng)商不能平等獲??；有的采購(gòu)入違反規(guī)則，將機(jī)密的競(jìng)爭(zhēng)信息向特定的供應(yīng)商提供；有的采購(gòu)人將處于緊急狀態(tài)和特殊情況作為借口，而在無競(jìng)爭(zhēng)的情形下與特定供應(yīng)商簽約；等等。

二、高校政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

1.政府采購(gòu)本身固有的性質(zhì)導(dǎo)致采購(gòu)周期過長(zhǎng)，效率低下，不能滿足高校的時(shí)間要求。其實(shí)，政府采購(gòu)周期長(zhǎng)有其客觀性，政府采購(gòu)要體現(xiàn)“公開、公平、公正”的原則，就必須以時(shí)間為代價(jià)。政府采購(gòu)首先要編制采購(gòu)計(jì)劃建議書，隨同財(cái)務(wù)收支計(jì)劃一并報(bào)財(cái)政部門，財(cái)政部門根據(jù)批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算和其他財(cái)政性資金使用計(jì)劃，結(jié)合各高校的資產(chǎn)情況編制并公布政府采購(gòu)計(jì)劃，高校把政府采購(gòu)計(jì)劃中確定為集中采購(gòu)的項(xiàng)目報(bào)給采購(gòu)中心，并提出所購(gòu)買項(xiàng)目的要求。同時(shí)，財(cái)政部門向采購(gòu)中心下達(dá)采購(gòu)委托書，規(guī)定采購(gòu)方式和采購(gòu)?fù)瓿蓵r(shí)間。采購(gòu)中心還要負(fù)責(zé)核實(shí)，然后才能開始實(shí)施采購(gòu)。采購(gòu)過程必須嚴(yán)格遵循規(guī)定程序進(jìn)行，以政府集中采購(gòu)的主要采購(gòu)方式公開招標(biāo)為例，從招標(biāo)文件發(fā)出到投標(biāo)截止最短20天和評(píng)標(biāo)結(jié)果公告7個(gè)工作日的時(shí)間。再加上核對(duì)需求配置、編制招標(biāo)文件和專家評(píng)標(biāo)等不可缺少的環(huán)節(jié)，一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目的最短時(shí)間周期大約在35天左右，到合同執(zhí)行完畢至少要2個(gè)月以上。而且，有時(shí)政府采購(gòu)計(jì)劃較為分散和零星，采購(gòu)中心不可能因?yàn)槟掣咝?shù)量很少的幾臺(tái)設(shè)備就組織一次采購(gòu)，往往要等到有一定累積數(shù)量后才組織采購(gòu)。

另外，政府采購(gòu)預(yù)算不及時(shí)、不詳細(xì)加劇了時(shí)間與效率的矛盾。高校上報(bào)財(cái)政的部門預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算存在著“兩張皮”的現(xiàn)象。從編制的時(shí)間來看，部門預(yù)算編制時(shí)間一般是在每年的十月份，主管部門匯總平衡報(bào)財(cái)政部門，經(jīng)過“二上二下”，最后由人代會(huì)討論通過后在預(yù)算年度的三月份下達(dá)學(xué)校預(yù)算指標(biāo)；而學(xué)校內(nèi)部預(yù)算則由于財(cái)政預(yù)算指標(biāo)、招生數(shù)等的不確定性，往往要拖到預(yù)算年度的二三月份才開始編制，下達(dá)預(yù)算指標(biāo)則更遲。

2.高校預(yù)算管理與政府采購(gòu)不適應(yīng)，導(dǎo)致預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。從預(yù)算編制內(nèi)容來看，部門預(yù)算被當(dāng)作向財(cái)政要錢的手段，預(yù)算指標(biāo)被隨意夸大或縮小，存在虛假成分，特別是對(duì)省、市共建的高校，需編制二本部門預(yù)算，但都沒有全面反映部門預(yù)算的內(nèi)容；而校內(nèi)預(yù)算也沒有體現(xiàn)綜合預(yù)算的要求，沒有包含學(xué)校所有的收入和支出，如由于基建財(cái)務(wù)和行政財(cái)務(wù)分別建賬，獨(dú)立核算，學(xué)?；窘ㄔO(shè)投資也不包括在學(xué)校預(yù)算中。還有校內(nèi)各二級(jí)單位通過科技服務(wù)，開展培訓(xùn)等提取的發(fā)展基金，其支出也不包括在預(yù)算范圍內(nèi)，這使得高校財(cái)務(wù)預(yù)算內(nèi)容不全面。

3.高校的趨利性和違法成本的低廉性導(dǎo)致信息風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。人為造成采購(gòu)信息不對(duì)稱，是采購(gòu)人謀求個(gè)人利益常用的手段。在政府采購(gòu)信息披露監(jiān)督薄弱的情況下，采購(gòu)當(dāng)事人為了設(shè)租，傾向于人為制造采購(gòu)信息不對(duì)稱，使部分潛在供應(yīng)商不能入圍，而尋租的供應(yīng)商獲得采購(gòu)合同，從而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)當(dāng)事人的個(gè)人利益。另外，我國(guó)的《政府采購(gòu)法》及相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的政府采購(gòu)信息披露應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任僅為各級(jí)財(cái)政部門給予的警告或者通報(bào)批評(píng)，而這對(duì)于作為采購(gòu)人的高校威懾力并不大，違法成本太低，致使信息風(fēng)險(xiǎn)被放大。

4.采購(gòu)環(huán)節(jié)和成本增加，專用設(shè)備政府采購(gòu)優(yōu)勢(shì)不大，導(dǎo)致價(jià)格偏高。數(shù)量少、金額小的采購(gòu)項(xiàng)目，對(duì)供應(yīng)商缺乏吸引力，形成不了競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。另外，對(duì)于大部分專用教學(xué)科研設(shè)備而言，政府采購(gòu)卻沒有明顯的優(yōu)勢(shì)，甚至價(jià)格比學(xué)校自行采購(gòu)還高，主要原因是政府采購(gòu)有成本費(fèi)用，如標(biāo)書費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)等。另外，前來投標(biāo)的一般都是代理銷售商，他們本身就是以贏利為目的，實(shí)施政府采購(gòu)后，采購(gòu)環(huán)節(jié)增加了，同時(shí)高校也失去了直接向廠家購(gòu)買的權(quán)利，失去了有些廠商對(duì)教育行業(yè)內(nèi)部規(guī)定的優(yōu)惠政策，因此產(chǎn)生了政府采購(gòu)價(jià)偏高。

5.監(jiān)督機(jī)制的缺位導(dǎo)致腐敗風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。高校政府采購(gòu)存在這些風(fēng)險(xiǎn)主要原因在于監(jiān)督機(jī)制缺位，沒有建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)供應(yīng)商的準(zhǔn)入資格沒有進(jìn)行審核。對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審核本是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，由于沒有履行致使監(jiān)督缺省、不到位。目前，許多省市制定的政府采購(gòu)管理?xiàng)l例或辦法，大部分局限于對(duì)招標(biāo)采購(gòu)過程的監(jiān)督，沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)整個(gè)過程的監(jiān)督，也就是說在招投標(biāo)之前、之后的行為未被納人監(jiān)督的范圍。即使《政府采購(gòu)法》也只限于對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)和政策的執(zhí)行情況、采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況、采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等內(nèi)容的監(jiān)督。而對(duì)政府采購(gòu)之前計(jì)劃的編制、政府采購(gòu)合同的履行情況等未能實(shí)施監(jiān)督，造成了監(jiān)督乏力。另外，盡管現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定了監(jiān)督的范圍及主要內(nèi)容，但由于缺乏具體的程序規(guī)定和可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)監(jiān)督工作實(shí)質(zhì)上無法有效進(jìn)行。

三、高校政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

1.采取靈活多樣的采購(gòu)方式，縮短采購(gòu)周期，降低采購(gòu)成本。實(shí)施政府采購(gòu)，應(yīng)調(diào)動(dòng)政府和學(xué)校兩方面的積極性。學(xué)校在編制年度預(yù)算時(shí)，應(yīng)同時(shí)編制政府采購(gòu)預(yù)算，對(duì)大中型基建工程、大批量教學(xué)儀器設(shè)備以及大宗物資采購(gòu)，要編制采購(gòu)明細(xì)表，注明時(shí)間、生產(chǎn)廠家、商品品牌、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)費(fèi)來源等內(nèi)容這樣便于財(cái)政部門將學(xué)校政府采購(gòu)商品所需財(cái)政預(yù)算直接劃撥到政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，由采購(gòu)機(jī)構(gòu)直接與產(chǎn)品供應(yīng)商結(jié)算，從而加強(qiáng)預(yù)算約束。同時(shí)，學(xué)校要從自身的實(shí)際情況出發(fā)，采用不同的采購(gòu)方式。對(duì)采購(gòu)數(shù)量大、時(shí)間要求不高，且通用性強(qiáng)，技術(shù)簡(jiǎn)單的教學(xué)設(shè)備，如辦公用品、計(jì)算機(jī)、空調(diào)等，由政府采購(gòu)?fù)瓿?，以便發(fā)揮政府批量采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約資金；對(duì)教學(xué)、科研急需，且價(jià)值較高的教學(xué)設(shè)備，可采取招標(biāo)采購(gòu)的方式由政府主管部門和學(xué)校共同完成；對(duì)數(shù)量較小，來源單一的教學(xué)儀器設(shè)備可由學(xué)校自主采購(gòu)，以縮短供應(yīng)鏈，減少采購(gòu)費(fèi)用。這樣才能解決好政府采購(gòu)周期長(zhǎng)與學(xué)校對(duì)所需商品和服務(wù)使用時(shí)間要求緊的矛盾，以保證學(xué)校正常的教學(xué)及科研工作能順利進(jìn)行。

2.強(qiáng)化預(yù)算編制，落實(shí)預(yù)算管理。高校應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格、科學(xué)地編制預(yù)算，合理地細(xì)化預(yù)算，將屬于政府集中采購(gòu)范圍的采購(gòu)項(xiàng)目全部編入采購(gòu)預(yù)算，并嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行各項(xiàng)支出。由于高校在招生規(guī)模、招生專業(yè)設(shè)置和科研項(xiàng)目建設(shè)等方面存在不確定性，因此政府在編制集中采購(gòu)目錄時(shí)應(yīng)考慮目錄設(shè)置的科學(xué)性、合理性，同時(shí)適當(dāng)給予學(xué)校預(yù)算彈性空間；高校則應(yīng)根據(jù)政府集中采購(gòu)目錄的要求，提前做好項(xiàng)目論證，制定完整的預(yù)算范圍，在編制年度政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，盡可能列明預(yù)算科目、采購(gòu)資金數(shù)額、采購(gòu)資金構(gòu)成、采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)數(shù)量等內(nèi)容。顯然，高校在常規(guī)性支出和專項(xiàng)支出預(yù)算編制方面問題不大，預(yù)算編制的難點(diǎn)主要在于招生規(guī)模的變化導(dǎo)致的一系列預(yù)算偏差，從而影響到預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃編制的準(zhǔn)確性。高校在適應(yīng)政府采購(gòu)的過程中，要不斷完善預(yù)算編制方法，建立高效、嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，科學(xué)、嚴(yán)密的預(yù)算控制系統(tǒng)，完善的監(jiān)督檢查機(jī)制，這樣才能強(qiáng)化預(yù)算的約束。

3.提高信息透明度，增加尋租成本。例如，通過網(wǎng)站公開采購(gòu)信息和采購(gòu)環(huán)節(jié)中的信息，防止采購(gòu)人利用信息不對(duì)稱尋租；建立健全供應(yīng)商注冊(cè)登記制度，符合條件的供應(yīng)商能平等參加投標(biāo)，杜絕暗箱操作。

另外，要加大尋租成本，減少尋租收益，降低高校利用信息尋租的意愿，從而降低信息風(fēng)險(xiǎn)。一方面，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過競(jìng)標(biāo)等形式減少項(xiàng)目剩余，即尋租者的收益；另一方面，實(shí)行在相似崗位上的定期輪換制度，使之不易構(gòu)成設(shè)租局面，使尋租人的“先期投入”前功盡棄。與此同時(shí)，建立政府采購(gòu)官員的收入和財(cái)產(chǎn)個(gè)人檔案，加大對(duì)尋租者的行政、民事、法律責(zé)任的懲處力度，一旦被查處，就要對(duì)相關(guān)雙方處以高額罰款、監(jiān)禁等處罰，提高尋租風(fēng)險(xiǎn)。從而加大尋租成本，抑制尋租行為。

4.加強(qiáng)監(jiān)督檢查。首先必須由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，即學(xué)校的物資設(shè)備管理處，按照政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的有關(guān)規(guī)定，制訂學(xué)校政府采購(gòu)實(shí)施方案及操作程序，然后，嚴(yán)格按照規(guī)定程序行事，避免人為干預(yù)。如采用招標(biāo)方式，應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)等媒介發(fā)布招標(biāo)公告、出售標(biāo)書文件、初審?fù)稑?biāo)商投標(biāo)資格、召開公開開標(biāo)大會(huì)、組織專家評(píng)委進(jìn)行商務(wù)評(píng)估、價(jià)格評(píng)估、技術(shù)評(píng)估和綜合評(píng)估，評(píng)標(biāo)委員會(huì)將合同授予被確定為實(shí)質(zhì)上響應(yīng)招標(biāo)文件要求、能夠滿意地履行合同義務(wù)的、價(jià)格評(píng)估最低且綜合評(píng)估最高的投標(biāo)商。財(cái)務(wù)部門、監(jiān)察部門和審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督檢查。財(cái)務(wù)部門檢查的重點(diǎn)內(nèi)容包括：政府采購(gòu)活動(dòng)是否符合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定；政府采購(gòu)是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)的計(jì)劃進(jìn)行，有無超計(jì)劃或無計(jì)劃采購(gòu)行為；政府采購(gòu)方式和程序是否符合規(guī)定；有關(guān)政府采購(gòu)文件是否按規(guī)定報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案；政府采購(gòu)合同履行情況和采購(gòu)資金撥付是否符合規(guī)定。監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)參與數(shù)額巨大或重大采購(gòu)項(xiàng)目活動(dòng)的監(jiān)督。

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