收費權質押貸款萎縮原因分析及對策建議

90年代末以來，收費權質押貸款作為一種新型的融資方式，首先在公路建設中被廣泛采用，并迅速推廣到學校、醫院、農網改造等公共基礎設施建設項目。它的快速發展，給商業銀行帶來了較為穩定的收益，同時也產生了良好的社會效益。但是，近兩年來，婁底市轄內商業銀行收費權質押貸款呈快速下降趨勢，個中原因及問題亟待有關部門予以關注。

一、基本情況

婁底轄內四大國有商業銀行自1999年以來累計發放收費權質押貸款15.2億元，其中公路通行費收入質押貸款9.6億元，學費收入質押貸款3.1億元，醫療費收入質押貸款1.3億元。2004年后，收費權質押貸款基本處于停滯狀態，目前貸款余額為6.7億元。收費權質押貸款在支持地方經濟建設中發揮了積極作用：一是加快了交通業發展。與10年前相比，婁底市等級公路增加2063公里，公路網密度由18公里/百平方公里增加到97公里/百平方公里，全市主骨架路網基本建成。二是加快了教育業發展。全市有5所普通高中運用銀行貸款，興建了現代化的教學樓、體育場館和學生公寓，實現了“普九”達標，跨入全省示范高中行列。三是加快了醫療業發展。全市有3所醫院在貸款支持下新建了門診和住院大樓，添置了先進的醫療設備，居民就醫條件得到明顯改善。

二、收費權質押貸款萎縮的主要原因

（一）以學校、醫院的收費權設定的質押不合法

20世紀90年代末，學校和醫院以穩定的收入來源、較好的信用狀況等優勢，成為銀行爭相支持的信貸對象。2000年9月，最高人民法院出臺了《擔保法》司法解釋，規定“學校、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體，以其教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施以外的財產為自身債務設定抵押的，人民法院可以認定抵押有效”。婁底轄內國有商業銀行對普通高中、醫院提供的貸款全部用于教育和醫療衛生設施建設，銀行與學校、醫院雖然簽訂了質押協議，但根據該司法解釋條款，質押協議顯然屬于無效協議。

（二）地方財政投入不足，項目資金來源存在隱性缺口

公路項目建設資金一般由中央或省級交通部門、地方財政和銀行信貸三部分組成。地方財政普遍入不敷出，無法為項目建設安排專項資金，往往只能在征地、拆遷等方面提供優惠政策。由于中央或省級交通部門的資金投入是固定的，地方財政的投入缺口最終由銀行信貸資金彌補，客觀上造成了銀行信貸資金的風險增大。學校、醫院等基礎建設項目也普遍存在地方財政投入不足現象，資金缺口只好通過單位內部職工集資彌補，但融資利率大大高于銀行利率，顯然進一步增加了單位的融資成本，超出了其正常的償還能力，使銀行信貸資金的正常收回產生風險隱憂。

（三）短貸長用，流動性風險突出

公路、學校、醫院等基礎設施建設均屬資金需求量大、建設周期長的項目，貸款償還期一般在10年左右。由于受基建貸款規模的限制，在進行項目評估時，銀行和借款單位往往高估項目的收費收入，做大還款來源，以中期貸款代替長期貸款，有的甚至采取滾動式發放流動資金貸款代替固定資產貸款。由于學校等單位資產流動性差，盈利能力低，往往無法按期歸還，金融機構只得辦理展期，允許借款人借新還舊，有的甚至展期兩次以上仍然無力歸還。據統計，到2007年年底，婁底市大中院校共有基建項目不良貸款2509萬元，其中省級示范中學基建項目不良貸款2449萬元，占到97.6%。

（四）質押權難以落實，質押協議成“君子協定”

在現有法律體系和行政管理體制下，如果借款單位不能正常償還此類質押貸款，銀行部門也很難落實和行使質押權。收費權“質押”作為一種貸款保證在某種程度上僅具有象征性意義，信貸人員形象地稱其為“君子協議”。如公路通行費收費實行的是收支兩條線，收費票據由省級交通部門提供，收費收入必須全額上解省級交通部門賬戶，而還貸來源由省級交通部門撥款解決。如果銀行要行使收費權，既缺乏具體可行的法律制度層面的支持，又很難得到地方政府的理解，一系列法律手續的辦理無法落實，收費權行使成為一廂情愿而不能實現。其它收費權也存在類似情況。如2000年婁底市煤氣公司（公用事業單位）在地方政府的協調下，以煤氣初裝費（每戶3000元）和煤氣使用費為質押，從婁底市農行借款820萬元，期限3年。2002年煤氣公司改制，組建了新華聯燃氣公司，婁底煤氣公司只持有其股份20%。在這次企業改制中，婁底市農行的債權并未得到落實，也無法行使收費權，貸款形成凈損失。

三、對策建議

（一）完善收費權質押的處置方式

收費權質押作為一種新型的融資質押方式，在基本建設中所起的積極作用是無庸置疑的，因此立法機關要從法律的角度研究確保質押權力的實現方式，通過完善法律制度，增強收費權實施的可操作性和保障性，合理引導收費權質押貸款業務健康發展，使質押協議成為真正的還款保證。

（二）地方政府要加大投入

地方政府要切實履行自身職責，根據自身財力確定基建規模，并確保配套資金落實到位，嚴格杜絕超出自身承受能力鋪攤子大搞基本建設的行為。

（三）科學評估信貸風險

商業銀行的信貸部門要深入調查和分析，科學評估質押預期收益價值和潛在風險，客觀評價借款人的還款能力，并結合收費權利的連續性和穩定性，合理確定貸款期限，有效防范信貸風險。

（四）強化還貸約束

對收費權辦理了質押的借款人，上級主管部門或地方財政部門要實行區別對待，在借款償還前，暫緩實施收支兩條線政策，允許借款人在貸款行開立基本賬戶或收費權質押專用賬戶，并由貸款行進行日常監測，防止借款人轉移和挪用收費收入，確保貸款項目具備穩定的還款來源。

（作者單位：中國人民銀行婁底市中心支行）