公民與檔案開放主體權(quán)利不對(duì)稱引發(fā)的思考

1 公民與檔案開放主體權(quán)利不對(duì)稱的表現(xiàn)

案例一：2004年9月2日的《南方周末》報(bào)道：上海市民董銘因申請(qǐng)查閱岳陽路一處房屋原始產(chǎn)權(quán)的相關(guān)檔案資料被拒，而狀告上海某區(qū)房產(chǎn)局。

雖然此訴訟的被告當(dāng)時(shí)僅涉及房產(chǎn)局一家，但事件的影響已擴(kuò)大到整個(gè)檔案界，引起了檔案界的深度反思。各種新聞媒體也對(duì)檔案開放問題給予了諸多關(guān)注。人們意識(shí)到，雖然檔案部門一直慨嘆自己在社會(huì)中處于弱勢地位，但在普通的檔案利用者面前，檔案部門卻又是相當(dāng)強(qiáng)勢的。特別是在檔案查閱權(quán)的問題上，檔案開放的隨意性極大。我國沒有專門的檔案解密機(jī)構(gòu)，也沒有規(guī)范和科學(xué)的解密、開放程序，某份具體檔案的開放與否完全是由檔案部門掌控，不容利用者有任何辯駁的機(jī)會(huì)。對(duì)于檔案部門拒絕公開檔案資料的行為，一般公眾是無法與之抗衡的。因此，類似糾紛的發(fā)生就不可避免。

案例二：《東方新報(bào)》2003年7月17日刊登了《青年作家因畢業(yè)檔案寫其“精神反常”索賠2100萬元》的文章。文中指出：青年作家湯國基以名譽(yù)侵權(quán)狀告母校益陽師專和寧鄉(xiāng)教育局，原因是其檔案中寫著“考慮到該生長期患有頭昏失眠等疾病，有時(shí)有精神反常現(xiàn)象”的評(píng)語，致使其大學(xué)畢業(yè)后，長期無法被用人單位接受，生活極不穩(wěn)定，由此引發(fā)一場訴訟。

類似湯國基的案例在日常生活中還有很多。其癥結(jié)在于，人事檔案不向本人開放，公民對(duì)人事檔案中的信息不知情。又因?yàn)閷?duì)人事檔案的形成缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，使檔案中有關(guān)個(gè)人的評(píng)價(jià)、鑒定的內(nèi)容具有較強(qiáng)的主觀隨意性，導(dǎo)致有關(guān)人事檔案的糾紛、爭議甚至訴訟屢見不鮮。在公民權(quán)利意識(shí)崛起的今天，知情的需求已經(jīng)不只限于個(gè)別人的愿望，而是發(fā)展成為社會(huì)大眾的普遍需求。人事檔案不對(duì)本人開放，公民的檔案知情權(quán)就得不到保障，而目前的檔案法律中又難以找到對(duì)于這項(xiàng)規(guī)定的充分依據(jù)，于是檔案部門與公民之間的矛盾就在所難免。

從以上兩個(gè)案例可知，目前在我國公民利用檔案的權(quán)利還沒有得到充分的保障，對(duì)于普通公民而言，檔案知情權(quán)更多的是一種抽象的權(quán)利。還沒有具體化的制度對(duì)其實(shí)現(xiàn)加以明確。公民在檔案開放中實(shí)際享有的權(quán)利，特別是利用權(quán)與檔案開放主體掌握的權(quán)利相比，還存在著明顯的差距，雙方處于一種不對(duì)稱的狀態(tài)。

2 公民與檔案開放主體權(quán)利不對(duì)稱引發(fā)的思考

根據(jù)有關(guān)檔案法律法規(guī)的規(guī)定，公民有保守國家機(jī)密的義務(wù)，也有獲知政府公共信息的權(quán)利：政府有開放國家信息的義務(wù)，也有維護(hù)公共信息安全的權(quán)利。歷來，我們都把關(guān)注的焦點(diǎn)放在對(duì)于公共信息安全的保護(hù)方面，強(qiáng)調(diào)公民的保密義務(wù)，而沒有對(duì)國家信息開放給予足夠的重視，忽略了公民對(duì)于政府公共信息獲知、利用的權(quán)利。相對(duì)于檔案部門擁有的權(quán)利而言，普通公民的權(quán)利往往是微不足道的，公民與檔案開放主體實(shí)際上處于一種不平等的法律關(guān)系中。公民的權(quán)利，特別是檔案利用權(quán)之所以難以實(shí)現(xiàn)，其原因主要包括根本因素、制度因素、政治因素和文化因素四個(gè)方面：

2.1 檔案開放主體享有的權(quán)利大于履行的義務(wù)是制約公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根，本因素

在我國，國家已經(jīng)通過制定政策以及立法等形式從總體上賦予了公民查閱檔案、利用檔案的權(quán)利。但是由于受到思維定勢的影響，在檔案立法思想上，還是明顯地偏向于突出檔案開放主體——各級(jí)國家檔案館享有的權(quán)利，而非其應(yīng)履行的義務(wù)。主要表現(xiàn)為：現(xiàn)行的《檔案法》在檔案權(quán)責(zé)制度的設(shè)計(jì)上缺乏對(duì)于國家檔案館的權(quán)利、義務(wù)的制衡機(jī)制，檔案部門在實(shí)際工作中的權(quán)利大于義務(wù)。

從享有權(quán)利的角度來看，在檔案信息的占有上，公民與檔案開放主體在信息占有量上嚴(yán)重不對(duì)稱，絕大部分的檔案信息掌握在檔案部門，檔案部門對(duì)于檔案信息資源的壟斷導(dǎo)致普通公民始終處于弱勢和被動(dòng)地位。由于公民對(duì)檔案部門擁有的信息內(nèi)容與數(shù)量知之甚少，缺乏全面把握，公民的檔案知情權(quán)、利用權(quán)往往難以實(shí)現(xiàn)。雖然公民依法享有利用檔案的權(quán)利，但是長期以來，對(duì)于檔案的開放與否、開放的時(shí)間、范圍和內(nèi)容等都由檔案開放主體單方?jīng)Q定，公民卻無權(quán)提出異議。按照有關(guān)規(guī)定，公民利用檔案館保存的未開放的檔案，須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意，必要時(shí)還須經(jīng)有關(guān)的檔案行政管理部門審查同意。這基本上就將檔案信息是否對(duì)外開放的權(quán)利賦予了檔案部門。由于各檔案部門的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不一，帶有很大的隨意性，公民的許多合理要求有可能被依法拒絕，公民的檔案利用權(quán)利無法得到切實(shí)保障。從履行義務(wù)的角度來看，檔案法律法規(guī)對(duì)于開放檔案的義務(wù)具體規(guī)定不多，對(duì)于其不履行義務(wù)的懲罰措施也沒有明確的說明。《檔案法》第五章“法律責(zé)任”中，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是在利用檔案過程中，利用者違紀(jì)和違法責(zé)任，對(duì)于檔案部門不依法履行開放檔案，提供利用檔案的行為卻沒有設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，也沒有提及利用者的權(quán)利受到損害時(shí)可供選擇的救濟(jì)途徑。《檔案法實(shí)施辦法》在第五章的“罰則”中雖然提到“不按照國家規(guī)定開放檔案”會(huì)受到責(zé)罰，但“不按照國家規(guī)定開放檔案”的尺度是很寬泛的，在具體操作中難以把握，這就給檔案部門在開放檔案的問題上留有了很大的自由裁量權(quán)。

從以上可看出，我國雖然規(guī)定了公民具有一定的檔案知情權(quán)、利用權(quán)，但相應(yīng)的保障制度還不健全、完善。在行使過程中，公民的權(quán)利常常要讓位于檔案開放主體的權(quán)利。由于缺乏適度的規(guī)范，檔案部門享有的權(quán)利遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，這是導(dǎo)致公民檔案利用權(quán)無法真正實(shí)現(xiàn)的根本原因。

2.2 法律法規(guī)的缺失是制約公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度因素

一方面，有關(guān)檔案開放的法律法規(guī)尚不健全，沒有形成體系。目前我國有關(guān)檔案開放的法律不多，只有《檔案法》以及散見于其他法律法規(guī)的零星規(guī)定，較難滿足現(xiàn)實(shí)工作的需要。但即使在這種情況下，《檔案法》與其他法律之間，各部門檔案規(guī)章與《檔案法》之間在一定程度上也存在著各自為政的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為法律條文之間的協(xié)調(diào)性和銜接性差，相互不匹配，甚至出現(xiàn)抵觸現(xiàn)象。不同時(shí)期有關(guān)檔案開放的法律之間缺乏延續(xù)性、兼容性和邏輯性。另一方面，現(xiàn)有的檔案開放法律法規(guī)尚存在許多缺憾和空白點(diǎn)，需要進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。如，關(guān)于公民利用檔案的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利的救濟(jì)途徑、權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)規(guī)定不明確：對(duì)于檔案開放主體的權(quán)限沒有必要的規(guī)范措施和監(jiān)督機(jī)制：對(duì)于檔案開放主體如期審查不宜開放檔案的程序、方法和過錯(cuò)責(zé)任上沒有具體的規(guī)定：對(duì)于檔案開放中的失職行為所采取的懲罰措施，在設(shè)置上過于概念化，基本上處于真空狀態(tài)。從整體來看，目前的檔案開放法律法規(guī)不僅數(shù)量少，在效用的發(fā)揮上也十分有限。由于檔案開放制度設(shè)計(jì)上的缺失與疏漏，公民在行使檔案利用權(quán)利時(shí)，沒有相關(guān)的法律作為強(qiáng)有力的保證，從而造成公民利用檔案信息的渠道不暢通：當(dāng)其權(quán)益受到侵犯時(shí)，也無法充分地享有法律上的援助。所以說，法律法規(guī)的缺失是制約我國公民檔案權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度因素。

2.3 政治民主化程度是影響公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的政治因素

政治民主化程度與公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)在一定程度上存在著相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系。公民權(quán)利的發(fā)展需要一定程度的政治民主化作為前提：反過來，公民權(quán)利的發(fā)展又促進(jìn)著政治民主化的進(jìn)程。公民權(quán)利的發(fā)展，要求政治秩序的民主化和政治權(quán)威的淡化，而我國當(dāng)前的工作重心是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政治秩序和政治權(quán)威。因此，為了保障經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，公民權(quán)利就只能適度穩(wěn)步推進(jìn)。也就是說，雖然公民權(quán)利意識(shí)的覺醒推進(jìn)了我國的政治民主化進(jìn)程，我國具有比以往任何時(shí)期都更為寬松的政治民主氛圍，然而，我們必須清醒地看到，比之迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平，我國目前的政治民主化程度不高，發(fā)展尚不充分。在權(quán)利的實(shí)際運(yùn)行中，相對(duì)分散的公民權(quán)利往往無法與相對(duì)集中的國家權(quán)力相匹敵，公民權(quán)利過于弱小，表現(xiàn)為公民權(quán)利被忽略，甚至在行使中被肆意踐踏。在我國，公民的權(quán)利，尤其是檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)水平，與公民權(quán)利應(yīng)該達(dá)到的高度相比，還存在相當(dāng)大的差距。檔案開放從外在的表現(xiàn)形式來看，是檔案信息的公開，究其實(shí)質(zhì)則是國家政務(wù)的公開、政治的公開，是對(duì)公民信息權(quán)利的尊重與維護(hù)。檔案開放與國家的政治民主化程度密不可分，說到底是政府的一種行為，并不完全是檔案部門的業(yè)務(wù)。所以，我國目前的政治民主化發(fā)展水平，還不能保障公民的權(quán)利，特別是檔案利用權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。政治民主化發(fā)展水平低是造成我國公民檔案利用權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的政治因素，

2.4 公民權(quán)利意識(shí)的淡薄是影響公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的文化因素

權(quán)利意識(shí)是指特定社會(huì)主體對(duì)自我利益的認(rèn)知、主張和要求。公民能否正確地行使自己的權(quán)利，在很大程度上取決于公民的權(quán)利意識(shí)。總體來說，我國公民權(quán)利發(fā)展的起點(diǎn)低，而且發(fā)展的時(shí)間與西方國家相比，比較短。再加上數(shù)千年來，我國人民的權(quán)利基本處于無保障的狀態(tài)，支持公民權(quán)利發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)十分薄弱。傳統(tǒng)的社會(huì)觀念，儒家文化的價(jià)值取向，以及法律制度的設(shè)置方式及目的都是以義務(wù)為導(dǎo)向的，這種特定的歷史背景對(duì)我國的民族文化心理有著根深蒂固的負(fù)面影響，，因此我國公民的權(quán)利意識(shí)一直比較淡薄。由于受到這種思維慣性的影響，我國公民在檔案利用中也明顯地表現(xiàn)為缺乏敏銳的維權(quán)意識(shí)。目前，大多數(shù)公民對(duì)于檔案法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)偏重于履行義務(wù)，作為權(quán)利主體的個(gè)人常常習(xí)慣于把自己放在義務(wù)承擔(dān)者的位置上，并沒有真正意識(shí)到自己作為權(quán)利主體的地位，從而忽略了對(duì)于自身權(quán)利的主張和要求。許多公民對(duì)于自己應(yīng)該享有或?qū)嶋H享有的權(quán)利缺乏了解和認(rèn)識(shí)，有相當(dāng)一部分公民并不知道自己到底有何權(quán)利或者自己應(yīng)該享有何種權(quán)利。在利用檔案過程中不懂得如何按照法律法規(guī)正確地行使權(quán)力，即使當(dāng)自己利用檔案的合法權(quán)利受到侵犯時(shí)，也沒有正確的維權(quán)意識(shí)。從檔案工作的現(xiàn)狀來看，公民權(quán)利意識(shí)的薄弱既是阻礙檔案開放持續(xù)發(fā)展的原因之一，也是影響公民檔案利用權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要文化因素。

(作者單位：蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院)