對(duì)當(dāng)前扶貧開發(fā)工作的調(diào)查與思考

江西省萬安縣是革命老根據(jù)地，2001年又被確定為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。經(jīng)過“十五”期間的扶貧開發(fā)，全縣25個(gè)重點(diǎn)村的生產(chǎn)生活條件有了較大改觀。貧困人口的生存狀況和生活水平有了較大改善。2006年開始的“十一五”扶貧開發(fā)，在內(nèi)容和形式上都有所轉(zhuǎn)變，尤其是將新農(nóng)村建設(shè)與整村推進(jìn)有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮，更有利于農(nóng)村貧困狀況的解決和農(nóng)村落后面貌的改變。然而，按照國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》的要求和“十一五”扶貧規(guī)劃，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在扶貧開發(fā)工作實(shí)踐中，存在著對(duì)扶貧重點(diǎn)的瞄準(zhǔn)、對(duì)扶貧內(nèi)容的選定和對(duì)政策措施的落實(shí)保障等方面不盡人意的現(xiàn)象。

一、從扶貧資金的投向看，存在“三多三少”現(xiàn)象

一是扶貧資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展少。“十五”扶貧開發(fā)期間如此，“十一五”扶貧開發(fā)啟動(dòng)后，無論是實(shí)施整村推進(jìn)的貧困村，還是開展新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)的貧困村，其絕大部分資金也都安排在了修建道路、橋梁、水陂水渠等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，而用于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的資金所占比例極少。2006年，全縣36個(gè)重點(diǎn)村用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金占扶持到村財(cái)政扶貧資金的86.6％，安排用于產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的資金只占5.1％。實(shí)際操作中，產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金中還有一部分沒有真正用于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是用在了彌補(bǔ)村級(jí)管理費(fèi)用等方面。

二是扶貧資金用于興辦社會(huì)公益事務(wù)多，直接扶助到人到戶少。2003年起，江西省將萬安縣列為移民扶貧搬遷工作的重點(diǎn)縣，因此，在財(cái)政扶貧資金中移民扶貧搬遷是大頭，2006年，移民扶貧搬遷資金占全縣財(cái)政扶貧資金總量的50.3％。如果剔除這一塊，在剩余資金中，直接扶持貧困對(duì)象的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)即“雨露計(jì)劃”和扶貧到戶信貸貼息合計(jì)只占到16.2％的份額，其余大多用在了社會(huì)公益項(xiàng)目上。造成這種狀況原因很多，主要是以下三個(gè)方面：其一，社會(huì)公益項(xiàng)目是農(nóng)村貧困地區(qū)最急迫解決的問題。走平坦路、喝干凈水、上衛(wèi)生廁都是群眾多年的期盼，首先解決好這些社會(huì)公益事業(yè)符合大多數(shù)村民的意愿。其二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是短期內(nèi)就能見效的“顯性政績”，容易得到上級(jí)部門和基層群眾的認(rèn)同。產(chǎn)業(yè)化扶貧則需要三五年甚至更長時(shí)間的持續(xù)扶持，才能形成規(guī)模和產(chǎn)生效益，而一旦項(xiàng)目失敗還會(huì)使基層干部“吃力不討好”。其三，將扶貧資金用于基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公益項(xiàng)目，其惠及面大，無論是貧困戶還是富裕戶都能從中受益，比較符合當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的“不患寡而患不均“的平均主義心態(tài)。而如果僅將貧困群體作為扶持的對(duì)象，在實(shí)際運(yùn)作中會(huì)遇到不少阻力。

三是扶貧資金用于扶助“一體”多，用于發(fā)展“兩翼”少。“一體兩翼”是國務(wù)院扶貧辦確定的新形勢(shì)新階段的扶貧戰(zhàn)略。“一體”是指整村推進(jìn)，“兩翼”是指貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧。“一體”是主戰(zhàn)場(chǎng)，是實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的重點(diǎn)，“兩翼”是實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的“助推器”。因此，現(xiàn)階段將大部分資金用于整村推進(jìn)，這是必然的。但是，從長遠(yuǎn)看，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧才是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展和解決貧困問題的帶根本性的舉措。2006年萬安縣整村推進(jìn)資金(含新農(nóng)村建設(shè))占全縣扶貧資金的27.4％，如除去移民扶貧資金，則占56.7％；勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)資金所占比例分別為4％和8.2％，與國務(wù)院扶貧辦提出的“要占到財(cái)政扶貧資金的10％”的要求還有較大差距；產(chǎn)業(yè)化扶貧資金更少，所占比例分別為2％和4.2％。

二、從扶貧對(duì)象的瞄準(zhǔn)看，存在“四多四加大”現(xiàn)象

一是貧困人口數(shù)量多，脫貧的難度加大。經(jīng)過“八七扶貧攻堅(jiān)”，萬安縣農(nóng)村貧困人口由1992年底的59833人減至2000年末的20112人，年均減少5674人。但是按照新的貧困標(biāo)準(zhǔn)(年人均收入625元)，加上部分新增的貧困人口和返貧人口，農(nóng)村貧困人口又上升至50911人，占當(dāng)年全縣總?cè)丝诘?7.3％。經(jīng)過“十五”扶貧開發(fā)，2005年末，農(nóng)村貧困人口減少為40460人，占全縣人口的13.4％，其中未解決溫飽(年人均收入低于683元)11364人，低收入人口(年人均收入低于944元)為29096人，五年減少貧困人口10451人，年均減少2090人，脫貧速度明顯放緩。由于這部分貧困群體大多處在自然資源條件較差的地區(qū)，或本身缺少人力資源，缺少生產(chǎn)資本，其實(shí)現(xiàn)脫貧的難度有所加大。

二是移民扶貧對(duì)象多，遷出和安置難度加大。2003年萬安縣率先在全省開展庫區(qū)深山區(qū)以及地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)異地扶貧搬遷工作試點(diǎn)，經(jīng)過連續(xù)四年的移民扶貧搬遷，共遷出庫區(qū)深山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的貧困群眾2137戶9298人。但是，隨著國家農(nóng)村政策的重大調(diào)整，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行種糧補(bǔ)貼政策措施的落實(shí)，農(nóng)村耕地的“含金量”越來越高，同時(shí)隨著先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，大大減輕了種田的勞動(dòng)強(qiáng)度，現(xiàn)在許多農(nóng)民不是嫌耕地多了，而是覺得耕地少了。此外，農(nóng)村集體山林權(quán)又進(jìn)行了改革，進(jìn)一步明確了林農(nóng)經(jīng)營山林的權(quán)益。在此情形之下，從庫區(qū)深山區(qū)遷出的群眾獲得土地和山林的難度和成本大大增加。近幾年各地房地產(chǎn)迅速升溫，造成建筑成本大幅上揚(yáng)，而政府給予的補(bǔ)助仍是前幾年的標(biāo)準(zhǔn)，使搬遷群眾建房的困難更大了。根據(jù)該縣最新的調(diào)查摸底，今后幾年，庫區(qū)深山區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)需要實(shí)行易地搬遷，并有搬遷意愿的人數(shù)尚有7768人，其遷出和安置的成本更高，工作更難。

三是需要接受人力資源培訓(xùn)的對(duì)象多，學(xué)員的組織難度加大。農(nóng)村貧困戶是弱勢(shì)群體，這不僅因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)地位差，更因?yàn)樗麄儷@得經(jīng)濟(jì)收入的能力不及他人。通過農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)和“雨露計(jì)劃”的實(shí)施將有助于他們能力的提高。目前萬安縣農(nóng)村長年外出務(wù)工人數(shù)有近7萬人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的四分之一強(qiáng)，其中主要是農(nóng)村青壯年勞力，他們大多沒有經(jīng)過培訓(xùn)，“洗腳上岸”后立即就進(jìn)了城，這不但使他們的勞務(wù)收入難以提高，而且也不利于我國加工產(chǎn)業(yè)層次的提升。實(shí)施“雨露計(jì)劃”將更多的農(nóng)民工培訓(xùn)成“有技術(shù)的工人”，這是脫貧的治本之策。然而，需用接受培訓(xùn)的人數(shù)是如此之多，相對(duì)而言培訓(xùn)資源又十分有限。問題的關(guān)鍵還在于，農(nóng)民群體的分散性和他們外出掙錢的急迫性，使許多人參加培訓(xùn)的積極性并不高，要將他們組織起來，進(jìn)行集中培訓(xùn)并不是一件容易的事。

四是開發(fā)式扶貧所要關(guān)注的對(duì)象增多，扶貧工作成本加大。扶貧開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面。僅就扶貧部門來說，其自身職能所及就涵蓋很多，如整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、“雨露計(jì)劃”、扶貧到戶貼息貸款、科技培訓(xùn)以及社會(huì)扶貧等等，今年萬安縣又被省里確定為開展村級(jí)互助資金試點(diǎn)，工作成本日益增加，使得扶貧部門原本就捉襟見肘的管理經(jīng)費(fèi)更顯不足。

三、幾點(diǎn)建議

一是對(duì)貧困群體要給予更多的關(guān)注。《綱要》提出：“要把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對(duì)象。”江澤民同志曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：“加快貧困地區(qū)發(fā)展步伐，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是關(guān)系到國家長治久安的政治問題，是治國安邦的一件大事。”貧困群體致貧的原因很復(fù)雜，但絕大多數(shù)貧困人口都有盡快脫貧致富的意愿，并且通過各方面的扶助也是能夠解決貧困的。近幾年，各級(jí)財(cái)政加大了支農(nóng)力度，農(nóng)村的交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施有了極大的改善，2006年末，萬安縣100％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油(水泥)路，近90％的行政村通油(水泥)路，所有的農(nóng)村居民都用上了電．電話和移動(dòng)電話也基本實(shí)現(xiàn)了全縣覆蓋。這些都為解決農(nóng)村貧困問題創(chuàng)造了良好的條件，也為將更多的扶貧資金直接投向于扶助貧困群體發(fā)展生產(chǎn)增加收入提供了可能。建議在“十一五”扶貧開發(fā)后期以及今后更長時(shí)間內(nèi)，扶貧資金應(yīng)更多的投向那些能直接增加貧困群體收入的產(chǎn)業(yè)性項(xiàng)目，更多的投向那些能提高貧困群體自身發(fā)展能力的扶智性項(xiàng)目，具體來說，扶貧到戶信貸貼息、村級(jí)發(fā)展互助資金、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、貧困戶實(shí)用科技培訓(xùn)等方面要進(jìn)一步強(qiáng)化，而且要以已經(jīng)建檔立卡的貧困戶和移民扶貧搬遷戶為主要受益對(duì)象，加大監(jiān)督檢查，確保惠貧政策在基層的落實(shí)。

二是加大對(duì)產(chǎn)業(yè)化的扶持力度。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路在于大力發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，在于著力培植“一鄉(xiāng)一品”“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前貧困地區(qū)普遍存在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)展緩慢等問題，從萬安縣來看，突出表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)集約化程度低，農(nóng)業(yè)合作組織(協(xié)會(huì))在農(nóng)村發(fā)展中的作用和影響還十分有限，尚未涌現(xiàn)一批在全市、全省乃至全國叫得響的知名品牌，農(nóng)副產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)鏈延伸不夠。產(chǎn)業(yè)化扶貧作為扶貧開發(fā)“一體兩翼”戰(zhàn)略的重要組成部分，前些年沒有得到應(yīng)有的重視，一個(gè)重要的原因，也是因?yàn)榉鲐氋Y金總量不足，顧及不到這一塊。因此加大扶貧資金投入，首先是要加大對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的投入。要適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，指導(dǎo)和幫助重點(diǎn)村選擇好有市場(chǎng)前景、能充分發(fā)揚(yáng)本地資源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，著力培植能帶動(dòng)貧困群眾增加收入的扶貧產(chǎn)業(yè)化基地和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。要通過扶持農(nóng)村專業(yè)合作組織(或產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì))并依托其聯(lián)系千家萬戶的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展壯大農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富目標(biāo)。

三是適當(dāng)調(diào)減異地搬遷任務(wù)。經(jīng)過近幾年的移民扶貧搬遷，那些從庫區(qū)深山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)遷出的群眾有了一個(gè)相對(duì)較好的生存發(fā)展環(huán)境，但是也要看到，這些遷出群眾的生活狀況仍不容樂觀，有的還因建房花費(fèi)大而欠了一屁股債，短期內(nèi)的生活水平甚至比不上遷出前。今后一段時(shí)期，對(duì)那些個(gè)人遷出意愿強(qiáng)烈以及居住在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)有生命安全之虞的群眾，應(yīng)盡快搬遷，但要嚴(yán)格把握條件和搬遷對(duì)象。同時(shí)，適當(dāng)調(diào)減異地搬遷任務(wù)數(shù)，將調(diào)減下來的資金主要用于扶持已遷出移民發(fā)展生產(chǎn)、完善集中安置點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施以及開展能力培訓(xùn)。對(duì)已搬遷的群眾，要進(jìn)行建檔立卡并享受給予貧困對(duì)象的各類優(yōu)惠政策，納入全縣扶貧開發(fā)總體規(guī)劃。

作者簡介

郭隆文，男，江西省萬安縣扶貧辦主任；肖文勝，男，江西省萬安縣扶貧辦副主任。

責(zé)任編輯 徐永祥