論行政指導的制度困境與路徑選擇

摘要：行政指導是現代行政學理論的一個重要范疇，主要指政府根據公共管理的需要，在其職權范圍內，通過制定誘導性的法規和政策或者通過運用具體的建議、勸告、鼓勵等方式引導社會公眾合作以實現一定行政目的的非強制性活動。因其所特有的柔軟性、靈活性和民主性等特征，行政指導成為適應中國政府管理的主要手段和行為方式。在現實中，行政指導正面臨著發生異化、信息交流“阻隔”過大、缺乏“官民合意”的空間和透明度不夠、“黑箱操作”的制度化等困境。本文就當前行政指導面臨的制度化困境進行分析，然后從行政指導公開、咨詢、聽證和責任制度建設等方面提出幾點思考。

關鍵詞：行政指導；困境；制度

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2008)03-0084-05

行政指導是現代行政學理論的一個重要范疇，主要指政府根據公共管理的需要，在其職權范圍內，通過制定誘導性的法規和政策或者通過運用具體的建議、勸告、鼓勵等方式，引導社會公眾(行政指導行為所指向的對象，包括特定的和非特定的公民、法人和其它組織等)合作以實現一定行政目的的非強制性活動。它因其所特有的柔軟性、靈活性和民主性等特征而成為一種新型的政府行為方式，并在現代行政管理中得以廣泛運用，對推進中國行政民主化進程，密切政府與公眾之間的聯系，節約行政成本，提高行政效率，實現行政目標，起著至關重要的作用。但同時我們也不能忽視行政指導過程中出現的一些問題及其引發的制度化困境。

一、行政指導面臨的制度化困境

行政指導發生異化是行政指導面臨制度化困境的首要表現。我國經歷了多年的計劃經濟，這使得轉型中的行政指導深深地打上了傳統計劃思維方式和強制權力慣性的“烙印”，甚至異化為行政命令。在傳統計劃經濟管制慣性的影響下，中國的行政指導留給公眾的自主空間較小，社會公眾的自由意志無法得到有效尊重，自由選擇權難以正常實現，這使得其在實施中更傾向于訴諸事實上的強制力。在農村，以行政指導形式出現的“必須執行”的現象比比皆是。在實踐中，行政指導除異化為行政命令外，還經常異化為行政處罰。有的政府部門為確保社會公眾接受或者實施行政指導，在行政指導不為社會公眾接受時采取一些后續的罰款或者強制執行等措施，這時，行政指導就是行政處罰或者行政處理的前提。如某市愛國衛生委員會號召在全市范圍內滅蠅，但同時下達具體標準，對不符合者予以罰款，從而使之在具體適用中轉化為行政處罰。此外，行政指導還經常異化為行政合同。有些政府部門為了使社會公眾接受行政指導，在社會公眾不愿意接受時，經常給予一些承諾。例如某鎮政府在農民不愿意種植它所提倡的煙葉時，鎮政府為了使行政指導得以實現，便許諾農民在煙葉賣不出去時由鎮政府予以收購。這時就使行政指導異化為對雙方都有約束力的行政合同。國家的行政權力具有強制性，但要通過柔性的手段實施管理在理論上可行，在實踐上卻相當困難。行政指導發生各種形式的變異，不僅使其面臨的制度化困境更加嚴重，而且使其失去了存在的合理性和正當性。

信息交流“阻隔”過大，缺乏“官民合意”的空間，這是行政指導制度化困境的又一棘手問題?？v觀我國目前幾乎所有行政指導性文件，在制定過程中都缺乏“官民合意”的空間。這里既有客觀原因，也有政府部門基于自身利益或行政效率的主觀考慮。在抽象行政指導中，一方面，政府部門制定的對公眾有直接意義的政策、綱要、規定等，往往不公諸于社會，社會公眾無法獲知其內容，這顯然不利于行政指導效能的發揮。另一方面，政府部門在制定行政指導文件過程中對社會信息缺乏廣泛、充分的收集和調研，缺少“審議會”這樣的民間機構提供信息，政府占有的信息就難免不充分、不真實，從而使政府缺乏作出正確指導的前提條件。另外，在抽象行政指導的制定過程中，基本上沒有給予社會公眾參與的空間。目前大部分抽象行政指導的制定程序僅限于諸如起草、審批等內部程序，即使有“協商”之類的程序，如1997年《質量振興綱要》規定了“聯席協商會議”形式、1994年《90年代國家產業政策綱要》規定了“審議會”制度，也由于協商范圍的限制以及缺乏相應的制度保障而未能充分發揮其應有的作用。在這種情況下，社會公眾無法在行政指導過程中充分發揮積極性和主動性，無法保障自己的權益不受損害，容易導致對政府的不信任感，可能不配合政府的行政指導，從而使行政指導的目標難以實現。

行政指導的透明度不夠，“黑箱操作”的現象時常發生，誘發腐敗行為，這是行政指導制度化困境的又一個表現。盡管從表面上看，行政指導并不帶有強制性和約束力，但它是以政府所擁有的行政權限為依據的，再加之行政指導缺乏透明度等，因而容易造成不正當的壟斷并導致“官商勾結”。因為各種利益主體為了自身的利益，都會采取各種手段對行政指導者進行拉攏腐蝕。比如，中國政府目前分類指導、重點扶持的1000家大中型企業和100家大型試點企業沒有一個可競爭的公開標準，而是政府“選擇”的結果。這種政府選擇往往成為滋生腐敗的溫床。由行政指導而滋生的腐敗現象在國外也頻頻發生。日本政界、商界、財界三者互相勾結、互相利用，大搞“金錢政治”、“權錢交易”，政府“尋租”現象嚴重，貪污、瀆職、索賄受賄層出不窮。因行政指導而致的政治腐敗是當今日本政治經濟“系統生銹”、“制度疲勞”的集中體現，亦是日本整個社會矛盾尖銳化的一個縮影。利庫路特事件就是與行政指導有關的典型腐敗事件。因行政指導而引起的腐敗行為不僅腐蝕了政府官員，而且使行政指導本身的積極功效難以發揮。

二、行政指導制度化的路徑選擇

行政指導制度是國家行政體制的重要組成部分，它在運行中更多地體現為一種操作機制和運行機制。不同的行政體制需要有相應的行政指導制度，科學合理的行政指導制度是人類文明的基本內容之一。正是因為行政指導的重要意義，才需要進行制度創新。

根據新制度經濟學的觀點，制度是一個社會的游戲規則，是人類給自身施加的一種約束。而這種規則依照公共管理學的觀點可以分為兩個部分：一是制度本身，即原制度。對政府而言，原制度就是各個職能部門，分別負有直接處理社會公共問題的職責。二是從制度本身中派生出來的，即所謂的派生制度。這部分制度與職能部門相對應，它沒有管理社會公共事務的特有職能，僅僅輔助職能部門傳遞某一方面的信息或根據授權協調相關職能部門的交叉性事務。因此，可以說派生制度既是服務于原制度，又從一定程度上修正或彌補原制度的不足。事實上，行政指導決策公開制度、咨詢制度、聽證制度、論證制度、評估制度和責任制度等相關指導機制建構和完善本身也并不履行社會公共事務的具體職能，不屬于原制度，從其內容、手段與宗旨等方面來看可以認定為是行政指導制度的一種派生制度，它有助于原制度提高效率優勢和民主訴求，應當屬于原制度的帕雷托改進，是一種派生制度改進型的制度安排。因此，從派生制度的角度完善行政指導，走出行政指導的制度困境，應當從以下幾個方面入手：

1、行政指導公開制度

行政指導公開是政府主動或根據申請，用法定的形式向社會或利益相關者公開(除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私之外的)指導行為及其結果的活動過程。行政指導的行為過程及其結果只有向社會公開，才能為公眾了解并參與指導路徑的選擇。這是提供公眾政治參與路徑的最基本方式，也是現代行政指導科學化、民主化的一種制度規定，是現代行政指導程序中不能缺少的一個環節。正如世界著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨所認為的那樣，政府信息不公開，保守秘密，會削弱公民參與民主過程的能力。因為就每一個人而言，依然存在一個閾值，他們愿意基于公共利益的目的而投入的時間和精力是有限度的，保密增加了信息成本，這使得許多公民在自身沒有什么特殊利益的情況下，不再積極參與民主過程。行政指導公開制度的建立和實施是保障公眾知情權和公眾政治參與的前提和基礎。首先，行政指導公開是保障公眾知情權的前提。如果沒有行政指導公開制度，公眾的知情權就會流于形式。其次，行政指導公開制度不僅是確保公眾政治參與的前提和基礎，而且是拓展公眾政治參與的范圍和深度，體現人類制度文明的新發展和新趨勢。賦予公眾對行政指導的參與權，使公眾了解指導的內容，其目的都是為了使公眾參與指導過程。沒有公開制度，就意味著公眾沒有參與行政指導的正確渠道或合法渠道，公眾也就沒有辦法進行意見表達，這樣，行政指導也就難以真正代表或體現公眾的利益。第三，行政指導公開制度還是公眾行使對政府監督制約權的有效途徑。實施行政指導的權力是政府最重要的權力之一，政府能否公正有效地行使這種權力，客觀上取決于是否存在一種監督制約機制。公眾監督制約機制的存在，在一定程度上必然會促進政府形成一種責任機制，使政府不得不對公眾負責，而這正是政府建立行政責任制的一種制度保障。行政指導公開有多種形式，主要包括公示、聽證、公告等。在日本，行政程序法最大的特點就是對行政指導的規定，在其程序法中專設一章規定了行政指導的一般原則、方式、有關申請和認可的行政指導等，在一定程度上實現了公正、民主，提高了透明度。在韓國，《韓國行政程序法》第49條和第51條這樣規定，指導者應向受指導者說明行政指導的宗旨、內容及指導者身份，在受指導者為復數時應公布成為行政指導共同內容的事項等等。在我國，應盡快制定一部專門的《行政程序法》，并設專章規定行政指導的宗旨、原則、方式、申請和認可的有關事項等，促進我國行政指導的公開化，改進政府與企業、個人之間信息不對稱狀況，使公眾和企業平等地知悉和享用政府資源。毫無疑問，這對于推進我國行政指導的民主、公開和透明具有重要意義。

2、行政指導咨詢制度

行政指導作為現代政府施政的一種主要方式，其指導過程也就是一種資源配置過程與利益分配過程，在一定程度上甚至決定整個社會的發展方向。因此，指導過程中實行咨詢制度，既是利益表達渠道暢通的保障，更是指導結果公正而符合理性的保證。行政指導咨詢是政府對公共事務問題進行指導時，就指導問題向專家學者或咨詢機構等征詢意見的過程和活動。行政指導咨詢制度建立的前提是必須擁有一個由各類專家組成的咨詢系統。指導者把指導要求和指導目標傳送給相應的咨詢研究機構，咨詢機構再根據指導者的要求進行深入的調研和廣泛的論證，在此基礎上形成多個指導方案，提交指導者選擇。指導者則站在政治的高度，對各種指導草案進行比較和研究，最后從中擇優選擇某個方案作為政府的權威指導。由此產生的指導建立在專家制定的多個方案之上，往往比較合理充分地反映社會各方利益和意愿，能夠有效避免重大的指導失誤。這樣，通過行政指導咨詢制度便形成了“指導者—咨詢系統—公民(社會)”的指導機制，能夠形成政府與公民社會的互動，使行政指導的方案更能夠反映公民的利益和意愿。因此，完善我國行政指導咨詢制度，一方面要在政府部門設立由具備真才實學的專家組成的、具有審議實權的顧問委員會或咨詢機構。建立這樣的委員會或咨詢機構是提高指導科學性的一種有效辦法。另一方面，我國還應該積極鼓勵支持民間咨詢機構的發展，發揮民間組織參與行政指導的重要作用。在我國社會主義市場經濟建設中，除了涉及全局性的社會公共事務由政府管理之外，各行業、各社會團體(如律師協會、教師工會等)的局部性公共事務，應當由自治性的中介組織自己去處理，這樣，各社會階層、各個行業的特殊利益可以通過上述自治組織來表達，然后再通過社會協商加以協調。在這種情況下，政府指導可以最好地吸收民間組織的參與。行政指導咨詢制度對政府管理的科學化、民主化已經是一種不可或缺的營養素，是實現科學化、民主化的有效方式。

3、行政指導聽證制度

行政指導聽證是政府在進行指導過程中就指導動議、方案或效果依法直接聽取有關團體、專家學者特別是與該指導有利害關系的當事人意見的一種程序規定。行政指導聽證有兩種最基本的形式，即專家聽證和利益相關人聽證。由于行政指導聽證不僅要求做到指導的依據、信息和決定“三公開”，而且允許和鼓勵參與聽證的各方特別是利益相關者就指導相關事項進行陳述、質疑和辯論，在一定程度上融合了現代指導信息、咨詢、參與、控制、監督、反饋等多種功能，保證各方社會利益主體平等參與行政指導過程。因此，行政指導聽證過程本身就是一個民主的過程，不僅可以保證行政指導的“程序民主”，而且可以保證行政指導的“實質民主”；不僅可以有效地避免重大的指導漏洞和失誤，及時發現指導在實施過程中的重要不足，而且能夠在相當程度上保證行政指導的合理性和合法性，是實現行政指導民主化科學化的內在要求和理想選擇。由于以市場經濟為基礎的社會是利益高度多元化的社會，政府的行政指導涉及到方方面面的利益，因此，在指導過程中應當采取聽證會的形式聽取各方面的意見。而將聽證納入行政指導的法定程序以提高行政指導的民主性和科學性，是市場經濟成熟國家的普遍做法。實踐證明，行政指導聽證制度充分體現了公開透明、公正與民主的理念，是一種特別有利于公眾參與，保證行政公正和反映、維護社會公眾利益的重要制度設計。例如我國原國家計委施行的“部分旅客列車票價實行政府指導價方案”、“深圳市公共汽車線路的開通城市規劃方案”等等都是通過聽證程序作出的，充分反映了聽證制度的公民參與、公平公開、民主公正、合法規范等價值性功能，更加有效地改善了在此類方案制定領域中的政府績效。我國社會主義市場經濟的進一步發展，必然要求在行政指導領域廣泛引入聽證程序，這主要包括兩方面：一是擴大指導聽證制度的推行領域，目前我國的指導聽證主要集中于指導方案的規劃階段，以后應當逐步在指導效果評估等階段也引入這一制度；另一方面是擴大行政指導聽證會制度的推行領域，對重大行政指導實行“陽光聽證”，讓老百姓能夠參與到行政指導的整個過程。

4、行政指導責任制度

“任何政府都需要建立一套責任機制，這樣才能在社會廣泛的支持下進行運作。對于任何主張民主的社會來講，責任機制都是基本因素。”現代責任制中的責任是對公眾的責任，是對多數人的責任，不是對少數人的責任。行政指導責任制是指指導者在行政指導的過程中，由于錯誤指導或指導失誤而導致社會經濟、政治發展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本權利，而必須對其作出的指導負責，并依照憲法和相關法律、法規給予應有的處理和制裁的制度。在西方一些發達國家，指導責任制最重要的內容是，當指導造成不良后果時，指導者要承擔責任，而承擔責任的主要形式是，對指導不良后果負主要責任的指導者要辭職。辭職有兩種方式，一種是主動辭職，另一種是被動辭職。由于存在這兩種指導責任制，在民主國家行使行政指導的權力是受到一定監督和制約的，從而促進了指導的公正性、科學性。如果缺少這種指導責任制，就會導致指導權的濫用，進而產生一些失誤或不公正的行政指導。另外，由于“公民與政府的關系可以看成是一種委托—代理關系，公民同意推舉某人以其名義進行指導，但是必須滿足公民的利益并且為公民服務”?！罢c公民之間的關系形成了責任機制。”由此可見，現代行政指導責任制度建立的前提是掌握行政指導權的指導者必須通過民主選舉產生，并按照法律規定范圍進行活動，行政指導權置于民主與法治的監督制約下，這是建立現代指導責任制的根本條件。“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的?！敝笇д咴谛姓笇н^程中的偏差行為很大程度上源于責任心的淡化，而根本原因在于缺乏科學、有效的指導責任制度。建立行政指導責任制度，就是要從法律的角度規范和約束行政指導者，以提高政府的責任性和有效性。沒有行政指導責任制，就沒有對指導權最基本的制約機制。目前，我國行政指導責任制還是很不夠科學的，最重要的是缺乏相應的責任追究制度。我們應當根據我國的實際情況，借鑒國外的有益做法，逐步建立一套行之有效的行政指導責任制度，這主要包括兩方面：一是繼續大力推進行政指導負責制；二是加強和完善行政指導責任追究制度。

責任編輯：曾 靜