ＷＴＯ對區域貿易一體化的規制

摘要：區域貿易一體化和多邊貿易體制將在長時期內并行發展。GATT/WTO為了將區域貿易集團納入其調控范圍，制定了一系列關于區域貿易一體化的規則，但是有諸多規則尚有待完善。區域貿易一體化與WTO既有相一致的一面，也存在著矛盾和沖突。WTO必須完善其相應規則，以確保區域貿易一體化與WTO協調共進。

關鍵詞：GATT/WTO；區域貿易一體化；規制

中圖分類號：F743 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2008)03-0118-07

世界范圍內并存的兩種貿易自由化安排——多邊貿易體制與區域貿易一體化——是當今國際經濟關系的一大特征。關貿總協定和世界貿易組織(以下分別簡稱為“GATT”、“WTO”)以構建多邊貿易體制為己任，通過成員方之間互惠互利的安排，實質性削減關稅和其他貿易壁壘，積極推進世界貿易自由化。而在世界各地，一些國家和地區基于地緣關系和發展彼此間經貿關系的考慮，在不同層次和范圍內紛紛組建區域貿易集團，開展各種形式的區域經貿合作，對多邊貿易體制產生了重要影響。本文將在對GATT/WTO區域貿易一體化規則進行解析的基礎上，簡要探討區域貿易一體化對于多邊貿易體制的影響，并就未來區域貿易一體化規則的完善提出若干建議。

一、GATT/WTO關于區域貿易一體化的主要規則

二戰后，自由貿易區、關稅同盟、共同市場、共同體乃至全面的經濟聯盟等各層次的區域貿易集團不斷出現，僅至2002年3月，WTO收到區域性貿易安排的備案就達250個，至2007年7月已經達到380個，其中205個已經生效。一般而言，區域貿易一體化是指在一定區域范圍內，由文化相近、體制相同、發展水平相似的地理鄰近國家建立區域經貿組織，促使資本、技術、勞動、信息、勞務和商品的自由流動和有效配置。它以犧牲國家一定的主權權利為代價，來獲得更多的比較成本收益和社會經濟福利，直至形成區域內統一的經貿政策和經濟體制。關稅同盟和自由貿易區是其典型代表。為了對此類區域貿易集團進行規制，GATT/WTO制定了關于區域貿易一體化的規則，主要包括GATT第24條、《關于解釋1994年GATT第24條的諒解》、服務貿易總協定第5條和1979年東京回合授權條款等。

1、GATT第24條

GATT第24條(即“適用領土—邊境貿易—關稅同盟和自由貿易區”)規定了區域貿易一體化的三種形式，即關稅同盟、自由貿易區和導致形成關稅同盟和自由貿易區的“臨時協定”，作為最惠國待遇原則的例外。GATT允許此等例外存在是因為它們具有推動區域貿易自由化的作用，因此該條第4款規定：“各締約方認識到，宜通過自愿簽署協定從而發展此類協定簽署國之間更緊密的經濟一體化，以增加自由貿易；它們還認識到，關稅同盟或自由貿易區的目的應為便利成員領土之間的貿易，而非增加其他締約方與此類領土之間的貿易壁壘。”為使區域貿易一體化能更好地推動多邊貿易體制發展，GATT第24條主要從以下幾方面做出了規定：

第一，“總體上不得高于”標準。根據該條第5款規定，關稅同盟對于同盟以外的GATT締約方的貿易所實施的關稅和其他貿易法規，總體上不得高于或嚴于關稅同盟形成之前；自由貿易區的每個成員對于非其成員的GATT締約方所實施的關稅和其他貿易法規，總體上不得高于或嚴于自由貿易區形成之前。

GATT締約方對于此款中關稅同盟部分的解釋存在爭議。由于關稅同盟要求必須對外實行統一的關稅，原來對外關稅水平較低的新成員在加入同盟后不得不提高關稅，從而對同盟外的成員造成歧視，例如西班牙和葡萄牙加入歐共體的情形即是如此。因此，目的在于促進自由貿易的區域性安排，在某種程度上卻起到增加關稅、阻礙自由貿易的作用。締約方由此提出這樣的疑問：什么是“總體上不得高于”?個別成員在關稅同盟形成后某項關稅反而提高了是否屬于“總體上高于”?具體的計算標準如何?

第二，該條第5款(c)項規定，導致形成關稅同盟或自由貿易區的臨時協定應包括在一個合理長的時間內形成此種同盟或貿易區的計劃和時間表。這表明GATT締約方現實地認識到關稅同盟或自由貿易區的成立不可能一蹴而就，需要過渡期，因此要求其提供一個具體的進程表。但是此項規定仍有疑問存在，即什么是“合理長的時間”?

第三，該條第7款是關于程序方面的規定，即擬加入關稅同盟或自由貿易區、或者訂立導致形成關稅同盟或自由貿易區的臨時協定的任何締約方，應迅速通知締約方全體；締約方全體對成立計劃和時間表進行研究，如認為不可行，則應提出建議；如臨時協定的參加方不依據建議修改協定，則不得維持或實施此類協定。

此款的規定亦存在漏洞：因為一旦臨時協定被通知給GATT，除非締約方全體一致認為不可行，否則該協定仍可執行。而在GATT的歷史上，幾乎沒有締約方全體一致認為不可行的情形出現。因此這個規定反而有利于那些并不符合GATT第24條的區域一體化安排的運轉。事實上，自從對1957年建立歐洲經濟共同體的《羅馬條約》進行審議之后，在按照GATT第24條規定對通知的臨時協定所進行的審議中，幾乎沒有一次得出過一致結論來表明GATT所有的要求均已得到滿足。1989年美加自由貿易協定工作組主席在評論無法達成一致意見的情況時指出：“先前的50多個關稅同盟或自由貿易區的工作組一直未能就這些協定是否符合GATT達成一致結論——另一方面，也沒有任何一個此類協定被明確地拒絕批準。”

第四，“實質上所有”標準。根據該條第8款規定，關稅同盟或自由貿易區的成員領土之間實質上所有貿易或實質上所有產自此類領土的產品的貿易應取消關稅和其他限制性貿易法規。這反映了GATT制訂者這樣的意圖：只要關稅同盟或自由貿易區成員之間的優惠協定實質上消除了所有壁壘，則其長處顯然要遠遠大于背離最惠國待遇原則所帶來的短處。

然而“實質上所有”的措辭卻含混不清，實踐中GATT締約方對此有不同的解釋。例如1957年11月，GATT工作組在審查《歐洲經濟共同體條約》中關于歐共體與其海外領地之間聯系關系的條款是否與第24條一致時，共同體的成員國就主張：一個自由貿易區只要其自由貿易量達到貿易總量的80％，它就符合了“實質上所有貿易”的要求。又如，在審查1960年建立“歐洲自由貿易聯盟”的《斯德哥爾摩公約》時，GATT工作組的許多成員認為由于該公約規定在歐洲自由貿易聯盟內消除貿易壁壘不適用于農產品貿易，因此公約不符合“取消實質上所有關稅和其他限制性商業法規”的要求，堅持認為農產品貿易也應消除一切貿易壁壘。而該聯盟成員卻認為：“在數量方面，也就是說自由貿易量的百分比，不應該成為唯一考慮的因素。應從更廣泛的數量和質量相結合的方面來考查公約是否符合GATT第24條第8(b)款。即使該公約的一些條款沒有要求消除農產品貿易壁壘，但是公約的農產品協議事實上卻促進了農產品貿易量的擴大……事實上占農產品貿易總量的1/3的壁壘將被消除。”由于GATT工作組內各方意見分歧，最終沒能對《斯德哥爾摩公約》是否符合GATT第24條作出結論。

總體上來看，GATT第24條是各方斗爭妥協的結果。在制定GATT第24條時有著當時的背景：二戰以后的英國堅持保留由1932年《渥太華協定》建立的英聯邦國家之間的“帝國特惠制”，這得到法國的響應，而美國則要求廢除特惠制。最終美國當時出于團結西歐國家以反對蘇聯領導的社會主義陣營的戰略需要，勉強做出讓步。另外，關稅同盟和自由貿易區在內部實現自由貿易，與GATT的貿易自由化目標一致，當時的立法者也希望借助區域國家間的一體化來擴大貿易自由化，由此產生了GATT第24條，并對建立各種形式的區域一體化組織做出了一些限制。但是如上文所述，這些規定含糊不清之處較多，因而給許多區域貿易集團實行保護主義留下空子，它們對外提高貿易壁壘，在很大程度上渙散了GATT的法紀，對GATT的非歧視原則造成損害。

2、《關于解釋1994年關貿總協定第24條的諒解》

經過烏拉圭回合談判制定的《關于解釋1994年關貿總協定第24條的諒解》(以下簡稱《諒解》)對GATT第24條作了修補，《諒解》正視了關稅同盟和自由貿易區的數量和重要性均已大為增加的現實，并從以下方面對GATT第24條作了改進：

第一，明確了關稅同盟成立前后所適用的關稅稅費的計算標準。即“應根據加權平均關稅稅率和實征的關稅全面評估。此評估應根據關稅同盟提供的前一有代表性時期的進口統計數據，細分至稅號、列出價值和數量，并按WTO的原產國分類進行。秘書處應按照烏拉圭回合談判中評估關稅報價時使用的方法，計算出加權平均關稅稅率和實征的關稅。”至于對非關稅的貿易法規的評估，《諒解》規定：“為全面評估難以量化和歸納的其他貿易法規的影響范圍，需要審查每一個單項措施、法規、所涉產品和受影響的貿易流量。”由這些詳細而又專業的經濟標準可以看出，《諒解》較詳盡地規定了關稅同盟成立前后的關稅和其他貿易法規總體影響范圍的計算標準，使其在實踐中更易操作。

對于形成區域貿易集團的“合理長的時間”，《諒解》規定：“只有在例外情況下才能超過10年。如某一臨時協定的參加方認為10年不夠，它們應向貨物貿易理事會全面提供需要更長期限的說明。”

第二，GATT第24條第6款規定了當關稅同盟的成員提議提高約束關稅時，應適用第28條(即“減讓表的修改”)所列的程序。《諒解》又進一步強調關于修改關稅減讓的談判除了第28條，還要適用《關于解釋1994年關貿總協定第28條的諒解》；談判的目的是達成彼此滿意的補償性調整，如在合理期限內未達成協議，則該關稅同盟可以自行修改或撤回減讓，而受影響的WTO成員有權按照第28條撤銷實質相等的減讓。對于從成立關稅同盟或導致成立關稅同盟的臨時協定帶來的降低關稅中受益的成員，GATT并不要求其向關稅同盟的成員提供補償性調整。

第三，《諒解》第7條至第11條規定了對關稅同盟和自由貿易區的審議：GATT收到成立區域貿易集團的通知后，成立工作組對該集團進行審議，向貨物貿易理事會提交報告并由理事會通過；受審議的區域貿易集團的成員也可以成為工作組的成員。貨物貿易理事會可依據工作組報告提出建議或者作出決定。這些規定強化了貨物貿易理事會在此方面的權力，增強了程序上的透明度。

《諒解》第12條還規定了爭端解決，即“對于在實施第24條中關于關稅同盟、自由貿易區或導致形成關稅同盟或自由貿易區性質的臨時協定的過程中產生的任何事項，可援引由《解決爭端諒解》詳述和適用的GATT1994第22條和第23條的規定。”這表明在必要情況下，可以動用司法手段來維護經《諒解》修補過的第24條規則的強制執行。

易言之，《諒解》一方面廓清了第24條的模糊之處，對有爭議的問題進行了具體的量化解決；另一方面強化了程序性的監督，引入司法性解決爭端的方法。這有利于WTO對關稅同盟和自由貿易區的管理。

3、服務貿易總協定第5條

GATT第24條是在貨物貿易方面針對區域貿易一體化進行的規制，服務貿易總協定(以下簡稱“GATS”)第5條(即“經濟一體化”)則試圖在GATS框架內為成員方之間在服務貿易領域里的優惠安排確立客觀標準。之所以采用“經濟一體化”而沒有使用關稅同盟之類的稱謂，是因為服務貿易有多種形式，使一體化不再局限于區域范圍，可能包括跨區域的“一體化”。

GATS第5條關于經濟一體化的規定主要有：

第一，經濟一體化協定應涵蓋眾多的服務部門，并通過取消現有的歧視性措施或禁止增加新的歧視性措施來實現完全的國民待遇，但是國際收支失衡例外、一般例外和安全例外等情況除外(第1款)。對于協定之外任何其他成員的服務提供者，如果是在協定的成員領土內組建并從事實質性商業經營的法人，應享有該協定項下給予的優惠(第6款)。

但是“涵蓋眾多的服務部門”這樣的字眼并不清楚，究竟涉及多少部門才算“眾多”?這如同GATT第24條中的“實質上所有”標準一樣，易引起異議。

第二，給予發展中國家以特殊考慮。第3款規定，如果發展中國家是協定的參加方，則應按照其服務貿易的總體水平和各服務部門及分部門的發展水平，在第1款所列的條件方面給予靈活掌握。

第三，經濟一體化協定與其訂立之前的適用水平相比，不得對于非其成員的第三方帶來更高的服務貿易壁壘(第4款)。

第四，參加經濟一體化協定的成員負有義務向服務貿易理事會報告協定的達成、修改、提供相關信息和定期報告協定的實施情況。理事會可以設立工作組，審查此類報告并提出建議(第5款、第7款)。此外，各成員還可以達成勞動力市場的一體化協定(第5條之)。

總體而言，GATS第5條僅是對成員之間在服務貿易領域中的一體化安排制定一個框架，許多規定都不具體。但是它體現了這樣的意圖：只要不對其他成員的服務貿易產生不利影響，任何成員都可以在一定范圍內實現比OATS的規定更為自由的服務貿易一體化。

4、1979年東京回合授權條款

該條款是在1979年關貿總協定東京回合談判中通過的，即關于對發展中國家的不同和更優惠待遇、互惠和更充分參與的決定。它在WTO成立之后仍然作為GATT1994的一部分繼續適用。

該決定對發展中國家的優惠待遇主要體現為兩種形式：發達國家對發展中國家的非互惠優惠，這為發達國家在普惠制下單方面給予發展中國家以貿易減讓提供了法律依據；發展中國家之間的區域一體化優惠安排。就第二種形式而言，該決定規定，不發達國家對產品相互進口互相削減或取消關稅以及按照締約方全體規定的標準和條件互相削減或取消非關稅壁壘所達成的區域性或全球性安排，可以享有不同的和更優惠的待遇。

5、小結

二戰以后的幾十年來，區域貿易一體化的發展逐步呈現繁榮之勢，為了使其能在多邊貿易體制內運作，不對非成員及多邊貿易體制造成損害，GATT/WTO均做出了巨大努力，但最終的規定都是各方利益斗爭與妥協的結果，許多規則在實踐中的可操作性較差。例如GATT第24條中的“總體上不得高于”標準、“實質上”取消關稅和其他貿易限制，“總體上”、“實質上”之類的字眼都非常模糊；第7款中締約方全體的監督也并未構成強制管理所需的權限。《諒解》對第24條作了修補，規定了貨物貿易理事會“對關稅同盟和自由貿易區的審核”權力，其關于“爭端解決”的規定表明必要時可用司法手段來保證《諒解》規則的強制執行，在一定程度上強化了WTO對關稅同盟和自由貿易區的管理。但是這種修補仍不夠有效，因為它主要還是著眼于關稅，并沒有強調消除新出現的非關稅壁壘，如有關環境和勞工標準的國內管理措施。而GATS第5條對區域貿易集團的約束力更弱，它并不具有GATT第24條那樣相對較為細化、有力的規則，東京回合授權條款亦呈現出此類不足。

二、區域貿易一體化對多邊貿易體制的影響簡析

區域貿易集團對于WTO體制的影響究竟如何，一直是個爭議不休的話題。有的認為關稅同盟和自由貿易區內減少或取消貿易限制，不僅使區域內的貿易機會增加，也為全球范圍內抵制貿易保護主義起到垂范作用；有的認為區域貿易集團實行歧視性的貿易政策，危害其他WTO成員的利益，并威脅到WTO多邊貿易體制。

客觀來看，全球貿易自由化能使所有國家獲得比較利益優勢，促進經濟增長。在達不到這種最優目標以前，區域貿易集團內部的有關國家根據本地區現實制定統一的經貿政策，逐步消除關稅、非關稅壁壘和其他貿易障礙，漸趨促成各種生產要素的自由流動，使自由貿易率先在區域范圍內實行，至少有助于區域內成員的發展，可以視為貿易自由化的先行和示范。另外，區域內的自由貿易還可以創造條件來解決那些在多邊貿易體制內沒有被強調和解決的問題。比如就反傾銷程序來說，在世界各地被許多貿易保護主義者濫用，但是在像歐盟一類的區域自由貿易集團中，這一問題基本得以解決。可見，區域貿易一體化在一定程度上來說是朝著普遍自由化邁進的一步，只要其成員之間的優惠貿易安排無損于非成員的貿易，并能增加其從非成員方面的購買力，則此類一體化就能產生更大的社會經濟福利，促進世界貿易發展。這是二者相一致的一面。但是，區域貿易集團實施的特惠制的歧視性和“貿易轉移”的負效應也難以避免，損害和阻礙著多邊貿易體制的進展，具體表現在：

第一，區域貿易集團的“貿易轉移”效應不利于多邊貿易體制。貿易轉移效應主要是指以犧牲非協議國的利益為代價來增加協議國之間的貿易額。就現實情況來看，區域集團內部各成員相互給予的優惠待遇一般不可能為其他非成員享有，這樣，區域集團在推進內部貿易自由化的初始階段，貿易轉移效應十分明顯，其經濟統一性越增強，整體的對外排斥性也越明顯。例如歐洲統一大市場形成后，歐盟與北美和亞洲的貿易增長放慢，針對發展中國家出口的反傾銷也日益增多；近年來北美自由貿易區的成立并逐漸向美洲自由貿易區過渡，也使美國大量勞動密集型產品的進口從亞洲轉向本地區的發展中國家。

第二，各區域貿易集團在集團內推行貿易自由化，對外相對采取歧視性措施，與WTO體制倡導的非歧視原則相違背。區域貿易集團作為一個整體在參與制定國際貿易規則時，往往出于自身利益考慮，對多邊貿易談判的決策進程造成負面影響，主要表現在區域一體化組織以整體力量進行討價還價而使各方難以達成妥協。在GATT成立之后所主持的7輪全球性關稅和貿易談判中，肯尼迪回合、東京回合和烏拉圭回合都遭遇過類似困難，在烏拉圭回合上更是如此。1986年開始的烏拉圭回合談判本應于1990年底結束，但直至1993年底才見分曉，主要是由于美國和歐共體在農產品貿易問題上分別主張自由化和非自由化，歐共體以補貼、征收差價稅等形式的非關稅壁壘保護農業，在談判中不愿讓步，二者的僵持幾乎斷送了多邊貿易體制的前程。

第三，各區域貿易集團在客觀上推進貿易自由化的水平與進程各異，彼此之間的矛盾和抗爭會影響到全球貿易自由化發展的統一性與同步性，影響到多邊貿易體制的正常運轉和完善。對于WTO來說，它既要容納各區域貿易集團的發展要求，又必須對后者的活動和措施進行有效的管理、監督和駕馭，但WTO至今還未形成一整套對區域貿易集團的有效協調機制。1996年2月WTO總理事會決定設立的“區域貿易協定委員會”，專門負責審查向WTO發出了通知的各種區域貿易協定，但目前它對于正在審查的區域貿易協定尚無一個終結裁定。而且這種審查仍建立在原有的法律機制之上，沒能超越GATT或WTO法則的既有局限，如果某區域貿易協定被判定為與WTO規則不符，只能由各區域貿易集團自身來調整，這是一種沒有法律強制力的安排，審查的結果只具有道義上的拘束力。

可以預見，區域貿易集團固然能夠在區域內減少和消除貿易限制，從而有可能使區域外成員的貿易機會也得以增加；但是這些集團所實行的歧視性貿易政策與WTO所奉行的多邊自由貿易體制在根本上存在抵觸，如果它們本身的貿易自由化不能給區域外成員帶來福利，甚至設置更多貿易障礙，則它不僅危害WTO其他成員的利益，也將威脅到多邊貿易體制的發展。

因此，改進現有WTO的區域貿易一體化規則，確保二者共進共榮將是未來多邊貿易體制努力的重要方向。

三、完善方向

為保證區域貿易一體化對世界貿易做出更大貢獻，WTO從諸多方面對區域貿易一體化集團進行規制，力求將其納入多邊貿易體制的調控范圍。但是WTO在此方面的規則需要進一步強化和改進，主要包括以下方面：

第一，加強對區域一體化協議的審議力度，提高協議的透明度。

一些區域一體化協定實施的貿易規則作為多邊貿易體制的先行和試驗，可能被WTO消化和吸收，從而最終促進全球貿易自由化。因此，WTO應注重對各種區域貿易優惠安排新協定的審議，要求有關成員提交詳細的包括具體進程和時間表的報告，以供有關機構及時審議，提出改進建議。在可能的情況下還應談判制定事先通報制度。另外，還要進一步規定對區域一體化協議的定期審議制度，以及時把握區域一體化的進展情況；此類定期審議應與貿易政策評審機制協調進行，以強化成員方貿易政策的透明度。

第二，修改WTO體制中關于區域一體化的具體審議規則，澄清模棱兩可之處，為關于區域一體化協議可能發生的爭端提供良好的規則基礎。

如上文所述，GATT第24條、《諒解》還存在較多模糊之處。GATS第5條也僅是服務貿易領域中“經濟一體化”的原則性規定，它至少沒能明確回答如下問題：服務貿易理事會對經濟一體化協議的審查意見和建議的效力如何?多邊貿易組織(包括服務貿易理事會)是否對經濟一體化協議具有約束性的監督和管理權?如何理解該條第1款中的“涵蓋眾多的服務部門”、“合理時間內”、“實質上所有歧視”?GATT/WTO規則中類似的模糊之處需要在將來的談判中予以明晰，否則不易確定關于區域一體化是否阻礙了多邊貿易體制的一般標準。

成員方如認為區域一體化協議安排與WTO規則不符，從而使自己的利益受損以及由于此類協議而產生的任何其他爭端，可訴諸于WTO爭端解決機制解決。WTO關于區域一體化規則的具體化有助于此類爭端得以更好的解決，尤其應當規定使區域一體化集團的成員及機構負擔相應義務的具體規則(例如區域一體化集團對外實施的“最低貿易限制”的要求、相應的原產地規則等)，以為爭端解決中的申訴方，在申訴時提供堅實的法律基礎。

第三，統一區域一體化協議的審議規則，明確對區域一體化協議審議結果的拘束力。

如前所述，目前WTO體制中關于區域一體化協議的規則主要包括GATT第24條、“諒解”、GATS第5條和1979年東京回合授權條款等內容，這導致對于不同的區域貿易安排要按照不同的規則來進行審議，易生混亂。僅就服務貿易而言，此類一體化協議的規定與貨物貿易、投資措施、知識產權等方面的規定緊密相聯，相應地對服務貿易領域中的經濟一體化協議的審查勢必關涉到服務貿易、貨物貿易、知識產權貿易、投資等方面的自由化問題，而這并非服務貿易理事會所能單獨解決。因此，統一區域一體化協議的審議規則，有助于克服這種不便，提高審議的效率和質量。

另外，目前WTO體制中對于區域一體化協定的審議意見并不具有拘束力，而且有關的工作組不愿意就區域一體化協定是否符合WTO規則做出明確論斷，這使得此類審議所起的作用大為降低，事實上難以阻止違反WTO規則的區域貿易集團繼續發展和擴大，目前區域一體化不斷發展的事實已經證明了這一點。因此，明確區域一體化協議審議結果的拘束力，將有助于增強審議的作用和威懾效應。

四、結語

區域國家間現實的政治和安全政策的需要，經濟利益的驅動，多邊貿易體制規則自身存在的立法缺陷等諸多因素導致了區域貿易合作的方興未艾。可以肯定的是，區域貿易一體化與多邊貿易體制將在長期內并行發展，它們既有相互促進的一面，也存在著沖突，主要體現為區域化的封閉性、排他性與全球化的開放性、非歧視性之間的沖突。WTO需要進一步完善其相應規則，為二者之間可能發生的矛盾與沖突提供制度化的解決之道，以保證區域貿易集團在WTO框架下有序發展。

責任編輯：曾 靜