論我國行政補償制度構建的理論基礎

摘要：行政補償制度是行政法上的一項重要制度，它有利于平衡公共利益與個人利益之間的緊張，構建公正、和諧的社會秩序。我國當前在行政補償領域缺少統(tǒng)一立法，客觀存在著很多理論與實踐問題，這些問題的解決有賴于加強行政補償基礎理論的研究，包括對行政補償概念、性質、理論基礎、類型化與構成要件等諸多方面的研究。

關鍵詞：行政補償；公共利益；特別犧牲原則

中圖分類號：DF31 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2008)03-0089-06

隨著中國社會現代化進程的加快，非典、禽流感、強拆遷、強征收等所引發(fā)的社會突發(fā)事件越來越多，因公共利益而遭受個體損失的事件越來越多，而這些事件的處理急需有一個合理、公正、公平的行政補償機制予以配套。但是，一直以來，由于我國對行政補償制度的認識和重視不足，雖然有一些行政補償條款在我國各層級的法律法規(guī)與規(guī)范性文件中廣泛存在，但這些規(guī)范散亂無章，概念混亂、體系不清，而且行政補償的相關法理基礎幾乎是一片空白。因此，為更好適應依法治國的要求，需要我們加強行政補償立法，但前提條件是要加強對行政補償的理論基礎研究。

一、行政補償的概念與法理基礎

1、行政補償的涵義

“行政補償”是一個法學用語，在我國，關于行政補償的涵義尚存爭議，一般認為“行政補償是指國家在對行政主體合法行政行為給行政相對人的合法權益造成損害所進行的給付救濟。”但是，這種界定的問題在于它將行政補償制度建立在行政機關或者行政主體行使行政權的基礎之上，也即是說，行政補償要以行政行為的存在為前提，強調行政主體的施動性。而事實上，行政補償不僅可能由行政主體的具體行政行為所導致的損失引起，而且還可能由公法上無因管理行為所導致的損失引起，而從國外的制度實踐來看，甚至還包括因戰(zhàn)爭或政治災難，以及抽象的立法行為等所引起的損失。

有鑒于此，筆者建議從發(fā)展的眼光，結合行政補償的性質和法理基礎，將行政補償定義為因行政機關合法行使公權力、公權力的附隨效果或公法無因管理等，使行政相對人因公共利益而遭受個人權益損失，由國家通過行政主體對其予以補償的制度。這一定義的理解包括以下三方面內容：

第一，行政補償的發(fā)生原因應當既包括行政相對人因行政主體的合法公權力行為及其附隨效果所造成的特別犧牲，也包括公民因實施公法之無因管理行為所遭受的特別犧牲。其中，公權力附隨效果的特別犧牲是指在實施公權力時，行政主體并非有意占有或使用私人財產，或者限制私人財產權，但客觀上存在著破壞或實質減損相對人權益的實施，進而使相對人承擔特別損失。如因建造城市垃圾場，使得附近的莊家種植入利益受損。無因管理行為的特別犧牲是指相對人沒有法定或約定義務，主動采取行動以避免有損公共利益的情況發(fā)生，而使自己的權益遭受損失，如見義勇為和公務協(xié)助。

第二，這里的實際補償機構雖然是行政主體，但行政補償的補償主體其實是國家，這是由行政補償的國家責任性質決定的，也是與行政補償服務于公共利益之需要相關的。關于行政補償的性質，我國的行政法理論中存在行政責任說、法律責任說、民事責任說、行政行為說與公法義務說等。我們認為，同行政賠償一樣，行政補償本質上是一種國家責任。國家責任最廣義概念為國家就其行使公權力或非公權力行為，致使人民的生命、身體與財產等合法權益遭受損害時，所應承擔的損害賠償或損失補償的責任。因為行政主體或公務員在依法行使公權力時，是代表國家來管理公共事務，表達的是國家意志，維護的是公共利益，因此，當這種公權力行為給相對人權益造成損失時，理應由國家作為義務主體承擔補償義務。同時，對于像我國這樣受權力至上的歷史觀念影響甚重的國家來說，將行政補償定位為國家責任有助于我們轉變行政理念，改變行政主體將本應依法給予民眾的補償看作是一種恩惠或仁慈的意識，逐步建立服務行政和責任行政的理念。

第三，行政相對人因公共利益的維護而遭受了個人利益的特別損失，兩者利益的損益之間應當有因果關系，即行政相對人的利益損失是由于為了維護公共利益而造成的，而這種公共利益顯然不為行政相對人一方享有，而為社會或集體成員共享。

2、行政補償制度構建的法理基礎

從現代民主法治的發(fā)展進程來看，服務行政、給付行政取代了過去的警察行政、管制行政，在服務行政階段，平衡各種社會利益關系，尤其是調和公共利益與個人利益的矛盾或沖突成了各國行政法最根本的問題，而行政補償制度則集中體現了現代行政法這一核心問題。在綜合研究國內國外關于行政補償的各種法理學說的基礎上，結合我國行政補償制度構建與發(fā)展的時代背景，筆者認為，“特別犧牲說”具有最廣泛的說服力，也符合我國的法治發(fā)展趨勢，可以發(fā)展成為我國行政補償制度的基礎性理論。

特別犧牲說源于德國，系為著名公法學家奧托·麥耶提出。依據臺灣學者公認之精要定義，特別犧牲說是指國家為公共利益行使特定公權力，并非一般性，針對一般人產生同樣影響或限制，而是針對某些特定人，逾其社會責任所應忍受之范圍而課予不平等之負擔，使其須忍受特別的損失，基于平等原則，其損失應由共同經費來負擔，亦即以租稅等形式分配給全國人民分擔之。也就是說，為了國家、社會和公共利益的需要，犧牲個人的利益是必要的，但公眾受益的國家行為造成的損害不能由個人負擔，而應由公眾負擔，所以，國家應該從公眾的稅收——國庫中支付一定的補償費用，以彌補受到特別侵害的個人的損失。

該理論之所以適合作為行政補償制度的法理基礎，一方面是因為該理論較好地說明了行政補償的法理不是因為國家合法的行政行為損害而給予補償，而是國家為了維護和促進公共利益，難免要限制或侵害個人權利，然而特定個人這種為促進整體利益或是減輕整體部利益的特別犧牲，理應基于平等負擔原理，由公眾予以分擔，并通過國家予以填補和回復。另一方面，由于特別犧牲理論直接以憲法對財產權保護的規(guī)定以及憲法平等保護原則為基礎，反映了法治國家對社會公平和正義的價值追求，也可以用來平衡公共利益與個人利益之間的關系，同時，它還融合了“公共負擔平等理論”和“人權保障理論”的核心內涵，因此，使它具有了獨立作為行政補償制度構建的法理基礎的能力和條件。

二、行政補償的類型化問題

在比較法國、德國、日本、臺灣，以及英美的行政補償實踐之后，結合我國的社會發(fā)展現狀，筆者認為，可以從立法上將行政補償分為征收征用補償、信賴關系補償、特別負擔補償、無因管理補償四種類型。

征收征用補償：包括一般的征收征用行為和因公權力行使所引起的附隨性征收征用行為引起的補償，具體是指行政主體因公共利益需要，征收相對人財產所有權，或對相對人財產權以外的其他權利予以征收征用，給相對人造成損失，或者因行政主體的合法公權力行為的附隨效果給相對人財產或其他權益造成損失，從而予以補償的行為。一般征收征用如土地征用，房屋拆遷，征收企業(yè)補償、移民補償、專利公用征用補償、緊急征收或征用補償等；附隨性征收征用行為如修建大壩造成農田、建筑物、林木被淹沒，因保護野生動物而遭受損害等，對于這些行為，一般也視為構成對財產等權益的征收征用。

信賴關系補償：是指因公共利益需要，行政機關改變或撤回已經生效的授益性行政行為，基于憲法的財產權保障原則，以及人民對國家法秩序和政府信譽的信賴，對于因此而給相對人造成的權益損失，行政機關應當予以補償。如行政規(guī)劃行為的信賴利益保護，行政指導行為的信賴利益補償，以及行政許可行為的信賴利益保護等。

特別負擔補償：特別負擔補償的內容比較復雜，與前兩者以及無因管理補償是基于合法行政行為或相對人行為所引起的補償不同，特別負擔補償是基于結果責任的補償，這是一個兜底性類型，它直接運用了特別犧牲原理，從個人利益的特別受損之結果出發(fā)，根據一定的邏輯因果關系，推導出行政補償之需要。在這一類型之下，包括了財產權限制之特別犧牲補償，公共設施致?lián)p之特別犧牲補償，以及其他公益性特別犧牲補償都可以納入其中。其中，財產權限制之特別犧牲是指因公共利益需要對私人財產權進行限制，這種限制超出了私人應當承受的限度而達到特別犧牲之程度，從而應當予以補償。如對自然保護區(qū)內森林采伐權的限制補償；國家指定某處民宅為受保護古建筑，不得隨意拆除、改建等。公共設施致?lián)p之特別犧牲補償是指因政府營造之公共設施正常行使或運營之原因導致相對人權益遭受損失引起的補償。如政府的垃圾處理站發(fā)出的惡臭，影響附近居民生活、商家經營及導致地產貶值，焚燒垃圾致使臨近農民農作物遭受熱氣煙熏而枯萎等。

無因管理補償：是指公民為政府行政事務提供管理遭受損失時，由政府給與補償。如公民協(xié)助公務或見義勇為行為而遭受人身或財產等權益損失。公法上無因管理行為的行政補償需要注意與行政獎勵區(qū)分開來，如果僅有協(xié)助公務、見義勇為等無因管理行為，而沒有遭受損失，則應適用行政獎勵；如果遭受損失，尤其是損失比較嚴重時，則應適用行政補償。

在對行政補償予以類型化界定時，我們需要注意一些特殊的公權力行使行為，一是因違法但無責行政行為，如違反相鄰關系保護原則發(fā)給建筑許可證，致使相鄰人財產遭受損害的；二是因錯誤、失誤行政行為，如因公務員失誤，將已被否決的地鐵規(guī)劃圖紙當作最終核準的規(guī)劃圖紙發(fā)布給新聞機構，導致相對人受到新聞誤導而高價購買規(guī)劃地鐵沿線土地或房產，后政府機關宣布撤回已發(fā)布之方案，遂致價格暴跌；三是因行政不作為行為，如工商機關對符合法定條件的建筑公司開業(yè)申請人已超出法定期限，但遲遲不作出登記決定，導致申請人因建筑材料短期暴漲而遭受重大成本損失，對于諸如此類的情況如何處理?從我國目前立法來看，對于這種介于違法和合法之空檔的情況基本上沒有立法予以規(guī)制，實踐中行政機關和司法機關也是置之不理。但事實上，從結果責任來分析，相對人的損失又確實與公權力之行使相關，對此，筆者建議將其納入行政賠償的范疇，在將來修改國家賠償法時進行擴大解釋，由國家負責對相對人予以賠償。

三、行政補償的構成要件問題

在行政管理實踐中，無論是行政機關還是相對人，經常會面臨一種困惑，即雖然相對人有一定的損失，但是這種損失可能是行政主體的合法公權力行為導致的，或者可能是公權力行為的附隨效應，甚至可能是公共設施的運營間接導致的，因此，不知道是否應當給予補償，為什么需要給予補償，以及應該給予何種補償，如果不需要給予，又為什么不需要。之所以會有這種困惑，原因就在于行政補償的構成要件沒有界定標準，因此，解決行政補償的構成要件問題至關重要，它是一切立法工作的前提和基礎。

行政補償的構成要件是指國家承擔補償責任的必要條件，具體而言，是指國家應當在何種情況下給予受害人以補償，相對人符合哪些條件才能取得國家補償，行政和司法救濟機關依據哪些條件才能裁定國家有責任對受害人予以補償。經過對域外經驗的考察，課題組認為，行政補償的構成要件包括主體要件、行為要件、特別犧牲要件、因果關系要件，同時，對于特別負擔補償和無因管理補償還具有不同于一般構成要件的特殊構成要件。

1、主體要件

行政補償的主體要件是解決能夠引起行政補償之公法義務的主體問題。由于行政補償的國家責任性質，因此，行政補償義務主體只能是國家，但在具體義務承擔人則應是作出具體行政行為的行政機關或各級政府，以及因合法軍事行為給相對人造成損害的軍事機關。同時，對于法律法規(guī)授權的組織，由于我國行政法理論承認其行政主體地位，因此，它也能成為實際補償義務人。但是，對于受行政機關委托從事一定公權力行為的其他組織，則不能成為行政補償實際義務人，而應由委托行政機關承擔補償責任。

2、行為要件

行政補償區(qū)別于行政賠償的界定標準就在于合法與違法的區(qū)別，行政補償是合法行政行為所引起損失的補償，這即為行政補償的行為要件。從行政行為效力角度分析，合法行政行為應當具備主體、權限、內容、程序和形式五個方面。除此之外，在行政補償要件中，有一個區(qū)別于其他行政行為的一個重要要件，即公共利益要件。因為行政補償是針對相對人為了公共利益所作出的特別犧牲，因此，如果公權力的行使不是出于增益公共利益的需要，則不能引起行政補償責任。如政府機關為了商業(yè)開發(fā)目的而征收土地之所以存在很大爭議，關鍵問題就是對于征收行為的公共利益屬性界定不清。

公共利益是一個隨著時代演進而不斷變化的抽象性概念，是主體對客體所做的價值判斷，具有不確定性、抽象性和不明確性，很難從定義的角度對公共利益進行清楚的界定，各國對它的界定也各不相同，只能根據具體情況結合公告利益的幾個標準進行具體判斷，同時，可以通過正當的程序設計來彌補公共利益抽象性的特點。筆者認為，判斷行政補償之公共利益要件關鍵是看行政行為的公共目的性。

依各國法制，關于“公共目的”的界定有三種方式：一是一般概括性規(guī)定，僅以“公共利益”或“公共目的”表述，具體的認定由法院在案件審理中解決，如美國即是通過法院的判定來區(qū)分公共使用和私人使用。二是列舉性規(guī)定，如日本《土地收用法》第3條將公共利益列舉為51項，逐一加以規(guī)定。三是建材概括與列舉兩種方式，如臺灣地區(qū)《土地法》第208條規(guī)定：“國家因左列公共利益之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地，但征收之范圍，應以其事業(yè)所必需者為限：一、國防設備。二、交通事業(yè)。三、公用事業(yè)。四、水利事業(yè)。五、公共衛(wèi)生。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建筑。七、教育學術及慈善事業(yè)。八、國營事業(yè)。九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。”同時，該法還規(guī)定了對為實施特殊經濟政策所采取的征收手段。

在我國，憲法和一些單行法僅規(guī)定了“公共利益”要件，但缺少對其范圍進行界定，亦缺少有權認定機關的規(guī)定，因此，我們在界定行政補償的公共目的要件時，一方面要結合社會經濟發(fā)展需要合理確定公共目的的范圍；另一方面，要在行政補償制度設計中引入科學的審核和認定機制，通過程序性約束，正確合理的認定公權力主體的合法侵害行為和非負有特定公務義務主體的行為是否真正具有公共利益目的屬性，以正確確定行政補償責任的承擔。同時，對于因自然和社會實踐造成的損害是否應當給予補償，是否適用于公共目的要件，也應當有一個合理的裁量機制。

3、特別犧牲要件

特別犧牲要件是指行政補償必須基于相對人因公權力對公共利益之維護而自己承受特別的損失。雖然有為維護公共利益的公權力行為之作出，但是，如果沒有給相對人造成損失，則顯然不需啟動行政補償制度，因此，我們需要合理界定相對人的特別犧牲。特別犧牲要件的理解可以包括三個方面：一是承受損失的相對人不存在依法應盡的義務，如服兵役或納稅等；二是向對方沒有違反有關法律規(guī)定，無需承擔法律責任；三是相對人所承受之損失超過一定界限，如果是輕微的損害則一般不予補償。

4、因果關系要件

由于行政補償起因于行政主體的公權力行為，而公權力行為本質上是一種主權活動，因此，行為與損失之間必須存在一定的因果關系才能引起行政補償的啟動。由于導致相對人損失的公權力原因可以分為直接原因和間接原因，行為原因和事實原因，甚至包括作為原因和不作為原因，因此，因果關系理解的嚴格與否直接決定了行政補償的適用范圍。我國關于因果關系界定的學說很多，尤以民法中的理論最為發(fā)達，有條件說、原因說、相當說和必然說等。而我國實踐中對行政補償的因果關系界定都非常嚴格，一般僅適用于非常明顯且有法律明確規(guī)定的領域，否則一般不予受理。筆者認為，一國對行政補償因果關系的認識與適用是與該國一定時期的法制觀念和價值取向等多種因素相關的，隨著我國法律制度與法治文化的不斷演進與發(fā)展，我們應當從適度寬泛的角度理解行政補償之因果關系要件，尤其是對于一些公權力附隨行為造成的間接損失也應當納入行政補償之因果關系中。

對于一般行政行為，如征收征用補償等，只有同時滿足以上四者要件才能給予補償，但是，對于和信賴關系補償、特別負擔補償和無因管理補償三者來說，還具有特殊性。如：信賴關系補償中，這里的公權力色彩并不一定表現的非常明顯，如行政指導行為和行政合同行為，但是依然應當納入行政補償范疇；再如：特別負擔補償的主體要件不僅包括行政機關的公權力行為，而且還包括公共設施或公共物品之運營或管理給相對人造成損失的情形；再如：無因管理補償則不要求有主體要件，只要相對人有無因管理行為即可，同時，在見義勇為行為中，可能只是有個別人受益，而不是明顯表現為集體性或公共性受益，對于這種情況，就要堅持對公共利益要件從寬理解，而相應的因果關系要件則表現為私人行為與私人損害的因果關系。總之，對行政補償構成要件的理解上，不僅要堅持一般構成要件理解，而且還要結合行政補償發(fā)生的具體情況作特殊理解。

小結

行政補償是現代行政法法律體系的重要組成部分，有利于平衡社會發(fā)展過程中公共利益與個人利益的矛盾，也有利于社會公正、安全價值和秩序的形成與維護，同時，在我們當前大力提倡建設和諧、普惠和重視民生的社會主義民主政治和科學發(fā)展觀的時代，行政補償制度的健全與完善具有非常重要的政治價值和現實意義。而由于我們當前行政補償制度中存在大量的問題，不僅是在立法與運作上，而且是在理論基礎上存在很多有待研究和思考的問題，使得我國行政補償制度建設嚴重滯后于社會發(fā)展進程，為此，我們需要加強在概念、性質、理論基礎、類型化與構成要件上面的研究，以求加快我國的行政補償的法制進程，為社會主義法律體系的建設做出貢獻。

責任編輯：謝 閩