基礎教育教學改革論壇

促進義務教育均衡發展的財政對策：

規范財政轉移支付制度

教育財政轉移支付指政府間的無償資金轉移，目的在于平衡地區間政府財政狀況，彌補貧困地區義務教育經費的不足，有助于實現不同地區間義務教育的均衡發展，以實現教育公平。盡管我國的義務教育總體上發展很快，“普九”目標已基本完成，2007年已在我國農村全面實行免費義務教育，2008年秋季學期也開始免除城市義務教育學雜費。但是，目前我國區域間尤其是東西部之間義務教育發展不平衡的矛盾仍很突出。基于這一背景，筆者在對我國義務教育發展不平衡現狀分析的基礎上，探討完善義務教育財政轉移支付制度的對策，以促進義務教育均衡發展。

1 我國義務教育區域發展不平衡現狀

由于各地區自然條件、歷史條件和經濟發展水平不同，義務教育發展的速度不可能是完全一致的。現階段，我國義務教育區域發展不平衡以東、中、西部三個經濟帶上宏觀性區域發展不平衡為主，這種不平衡包括義務教育普及率和發展質量上的差異。當前衡量義務教育普及情況和發展質量狀況的一個有效的核心指標是義務教育完成率。義務教育完成率是指義務教育階段結束時的初中畢業生數與對應九年前的小學招生數之比，以百分比表示，用公式表達如下：義務教育完成率＝初中畢業生數÷九年前小學招生數×100％，這種衡量指標簡單明了，具有完全的確定性，其數據易于采集，便于計算、分析和比較。此外，由于教育質量的評估與檢測極為復雜，而生均教育經費投入可反映義務教育發展質量方面的情況。鑒于此，以下采用義務教育完成率和生均教育經費這兩個指標來考察和分析不同地區間義務教育普及情況和發展質量上的差異。

1)區域間義務教育完成率差異顯著。近幾年來，盡管我國義務教育入學率與升學率逐年提高，入學機會呈現越來越公平的發展趨勢，但是不同地區義務教育完成率仍存在比較大的差異。相關研究表明：我國義務教育完成率從1994年的51％提高到2003年的80％左右，取得了巨大的進步，但到2003年還有9個地區的義務教育完成率不到75％，其中山西的進步較小，十年提高不到7個百分點，2003年還只有71％；西藏、貴州的義務教育完成率還在60％以下；廣西、云南在65％左右。研究也表明，各地區義務教育完成率差異顯著：2003年義務教育完成率最高的四個地區依次為：上海(97.7％)、北京(95.3％)、浙江(94.2％)和天津(91.1％)，均在我國經濟條件比較發達、教育經費富足的東部地區；2003年義務教育完成率最低的四個地區依次為：西藏(24.5％)、貴州(54.2％)、廣西(64.8％)和云南(65.1％)，均在我國經濟條件較差、教育經費不足的西部地區。

2)區域間義務教育生均經費支出差異顯著。義務教育的發展需要充足的資金來保障，但目前我國東部與中西部地區在教育經費支出上差異較大。從教學條件看，東部經濟發達的省、直轄市農村中小學已配備了計算機室、體育館，實現教育現代化，而中西部一些貧困地區連最低的教學條件標準都達不到。《中國教育經費統計年鑒2005》數據顯示，2004年不同省份教育經費支出差距較大，如生均經費最高的上海、北京市其農村小學生均經費分別是6676.06元和5753.97元，而最低的河南、貴州省其農村小學生均經費只有764.35元和743.83元，最高的上海與最低的貴州之比為8.96:1。其中生均人員經費最高的上海為5181.19元，最低的貴州為605.37元，兩者之比為8.56:1；而生均公用經費最高的上海為1493.84元，最低的貴州為119.34元，兩者之比為12.52:1，各區域間的差異很大，尤其是公用經費的差異最大。

可見，我國義務教育呈現“東強西弱”的不平衡發展格局。值得注意的是，我國區域間義務教育完成率的差距正在逐步縮小，但生均教育經費差異的拉大反映出現階段我國義務教育區域發展不平衡已由普及率差異轉化為教育發展質量與水平的差異。義務教育區域發展的不平衡是當前義務教育整體發展的最大障礙，而教育資源配置的均衡是教育均衡發展的基本前提，因此，對于經濟發展落后、教育資源不足的中西部地區，國家必須建立科學、規范的教育財政轉移支付制度，給予他們更多的財力支持，幫助其提高義務教育完成率和教育發展質量，以促進地區間教育的均衡發展。

2 實施財政轉移支付是義務教育均衡發展的要求

義務教育財政轉移支付指政府間的無償資金轉移，不但指上級政府給予下級政府用于義務教育發展的財政補助，也指同級政府間教育經費的轉移，目的在于彌補下級政府義務教育的財政缺口，改善地區間義務教育財政的不平衡狀況。規范財政轉移支付制度是區域間義務教育均衡發展的要求，理由如下：

1)義務教育屬于公共產品，具有外部收益性。義務教育具有公共產品的屬性，屬于公益性事業，其投資責任應責無旁貸地由各級政府共同來承擔。公共經濟理論認為，義務教育的投資不僅使受教育者本人或其家庭獲益，也將使一定社區人口綜合素質得以提升、形成良好社會風氣、改善治安秩序、提高環境保護意識等等，且由于人口社會流動，地方提供的義務教育會隨著受教育者的流動而將教育收益帶出本地區，將為其他地區所共享。義務教育的這種外部效應往往導致某些基層地方政府(尤其是貧困地區)缺乏教育經費投入的真實熱情。因此，需要由政府通過財政轉移支付承擔義務教育的實施成本來矯正義務教育這種公共產品的外部效應，實現義務教育均衡發展。

2)義務教育要體現公平原則。美國當代著名政治哲學家羅爾斯(JohnRawls)在他所著述的《正義論》(A Theory Of Jus-tice)中提出了著名的社會公平理論，即“正義即公平”，并提出正義的兩原則，即“平等的自由原則”和“差異原則”。在教育問題上，羅爾斯的正義兩原則可以表述為：平等自由的教育公平原則和差異的教育公平原則。前者要求人人都享有平等受教育權利，后者要求應對教育中的“不利群體”給予補償。就財政投資而言，教育公平是指每個社會成員在享受公共教育資源時受到公正和平等的對待。由于各地區自然條件、歷史條件和經濟發展水平不同，各地方各級政府間財政實力也必然存在縱橫向不平衡問題。縱向不平衡指某級政府面臨財政赤字，而其他級次政府卻出現盈余；橫向不平衡指一部分地方政府出現財政結余，而另一部分地方政府卻面臨財政赤字。因此，政府就要采取財政轉移支付發展貧困地區的義務教育，以實現全國范圍內的教育公平，促進社會公平。

3)提高義務教育投資效率的要求。教育需求的無限性及教育資源的稀缺性決定了教育投資要注重效率，即注重教育經費的使用效率，教育投資效率的高低關乎教育事業的健康發展。目前，在我國義務教育經費仍不富足的情況下，政府投資于義務教育就必須考慮如何配置教育資源，如何高效地使用每一分錢是各級教育管理者的首要職責。上級政府可以通過義務教育財政轉移支付的撥款方式，如通過配套性補助調動下級政府的財政努力積極性，以實現“帕累托最優”。

4)財政轉移支付是許多發達國家實現義務教育區域均衡發展的根本措施。縱觀世界各國教育財政體制，實施財政轉移支付制度是世界各國解決區域間義務教育發展不平衡的基本經驗和普遍做法。例如，美國為了實現了區域均衡發展，截止到20世紀末，聯邦政府財政補助資金的17％以上都用于教育事業；日本政府為了振興后進地區教育，也采取了為這些地區加大特殊投入等措施，例如后進地區義務教育公立學校人員經費的50％、基建經費的30％由中央政府補助，其余大部分由道府縣補助；1967年英國發表了“普勞頓報告書”，按照“積極差別待遇”的理念，對教育處境不利地區和人群實行了“教育優先區”政策，加大對其教育資源的投入等等。

3 現行義務教育財政轉移支付制度存在的問題

我國現行義務教育財政轉移支付制度，對提高落后地區義務教育入學率、促進落后地區義務教育的發展起到了一定的作用。然而，義務教育財政轉移支付仍存在問題，整體上難以保證義務教育的均衡發展。

1)教育轉移支付結構不合理，對均衡發展義務教育的效果不大。中央對地方的一般性轉移支付照顧了原財政體制下地方利益格局，貧困地區仍處于不利地位，起不到縮小地區間教育發展差異的作用。而中央對地方的專項教育財政轉移支付包括“貧困地區義務教育工程”專款、“義務教育危房改造工程”專款以及“兩免一補”，它們僅占全國義務教育總支出的1％左右，力度太小，且多為一次性或臨時性項目，對于經常性經費沒有影響，也不能從根本上解決問題。

2)專項轉移支付的形式比較單一，配套性補助中配套比例設計不合理。專項轉移支付分為無限額配套補助、有限額配套補助、非配套補助三種形式。目前大多數專項教育轉移支付僅采用限額配套補助的單一形式，這種方式要求接受補助的地方政府必須籌集到一定比例的配套款項方可獲得上級政府的資金。同時，配套性補助只給出配套的比例，卻沒有明確規定省、市、縣各級政府的責任。對于義務教育投入不足的貧困縣而言，配套資金超出其負擔能力，勢必會產生兩種不良后果：一是無資金配套就得不到補助，這與中央設立這項補助的初衷相違背：二是拿不出錢配套就只能通過借貸或亂收費將其財政責任轉嫁給農民，因而加重地方政府和農民的負擔。

3)義務教育轉移支付資金分配和使用不規范，缺乏有效監督與制約機制。現有的轉移支付方式缺少較為合理的分配標準和運行機制，大部分轉移支付的方法是按照基數法進行分配的，發達地區基數高，得到的返還也多；貧困地區基數低，返還的就少。只有一般性轉移支付是采用因素法，通過公式計算來分配資金，相對比較規范。同時，專項轉移支付在項目確定上，通常是上級政府根據總體發展目標和規劃來確定重點工程項目，沒有考量地方教育的實際需求；在補助數額計算上，沒有依據各地的經濟狀況、財政能力和教育發展水平等因素實施差別對待，科學依據不足，主觀隨意性較強，缺乏有效監督，造成資金濫用、挪用、使用效率低下。

4 建立科學、規范的教育財政轉移支付制度，促

進區域間義務教育均衡發展

1)明確劃分事權與財權，科學合理地確定各級政府在教育財政轉移支付中的分擔比例。義務教育的溢出效應，決定了中央和省、市(地)政府都有承擔教育財政轉移支付的義務和責任。一般情況下，對于人均財政收入高于全國平均水平的省份，教育財政轉移支付應主要由省和市(地)兩級政府來承擔，中央不出資而只出臺指導性政策；對于人均財政收入低于全國平均水平的省份，其轉移支付金額由中央、省、市(地)三級政府合理分擔。其中，對于人均財政收入水平越低的省份，中央財政補助的力度應越大，而省、市(地)補助的力度應越小，反之亦然。

2)試行縱橫交錯的轉移支付模式。縱向轉移支付側重于實現國家的宏觀調控目標，橫向轉移支付主要用于解決經濟落后地區公共開支不足問題，有利于提高教育財政轉移支付的透明度和轉移資金的使用效率。我國一直實行單一的縱向轉移模式，對均衡發展義務教育的效果不明顯。在目前中央財力相對不足的情況下，根據經濟發達不同程度，建立起省際之間、市際之間和縣際之間的橫向轉移支付，則能有效地彌補縱向轉移支付制度的不足，緩解中央財政的壓力，縮小義務教育經費投入的地區差距。

3)改進專項轉移支付形式。一是改進教育專項轉移支付資金的安排。在項目審批和數額的確定上，應充分考慮各地的教育發展規劃和實際教育需求。對財力充足、教育發展水平較高的地區應少補助或不補助，而對財力薄弱、教育發展水平較低的地區應加大補助。二是改革教育專項轉移支付的撥款形式。財力薄弱的縣(市)不宜采取配套形式，或者降低其配套比例；而對于經濟實力較強的縣(市)，則應采取配套形式，以調動地方政府財力努力積極性。

4)加強法制化建設，實施義務教育轉移支付的監督機制。目前，轉移支付中存在資金濫用、挪用、使用效率低下現象，根本原因在于財政預算管理體制不健全，缺乏有效監督。因此，應通過制定相應的教育財政法，在義務教育財政轉移支付資金的分配、使用和管理等各個環節進行監督，提高資金使用效率，防止資金濫用、挪用現象，保證義務教育發展有足夠的、穩定的財政資源。

5)借鑒國外經驗，制訂科學的測算制度和構建合理的轉移支付模型。在轉移支付標準的設計上，可以借鑒美國、日本等國家的成功經驗，考慮將義務教育經費預算單列，采用“因素法”確定本縣義務教育經費的標準支出需求和標準收入，并考慮下級政府對義務教育的財政努力程度，進而確定需要上級政府轉移支付的經費數額。此外，在我國現行教育轉移支付制度的基礎上，借鑒國外教育轉移支付經驗，構建新的義務教育轉移支付模型對當前我義務教育財政轉移支付制度而言顯得很重要。