民國時期的浙江林政述論

摘要：林業對于“七山一水兩分田”的浙江來說尤為重要。伴隨著國家社會的屈辱遭遇，民國時期的浙江林政經歷了坎坷的發展歷程。民國時期的浙江林政，主要包括林政管理、林業行政管理機構的設置、林業法制建設等幾個方面。民國時期的浙江林政，在共性中有個性，在傳承中有創新，在完備中有缺失，在混亂中有秩序。

關鍵詞：民國時期；浙江；林政史；組織機構；法制建設

中圖分類號：K258文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）01－0094－03

環境問題的產生與人類的歷史活動密切相關，嚴峻的現實生態環境使得發展林業的重要性日趨顯現。林業政策與制度問題（簡稱林政）在林業發展中的作用受到關注，關于林政史的研究得到加強，并取得一些成果。陳嶸先生收集并初步整理了我國林政方面的史料①，《中國農業百科全書·林業卷》中含有豐富的林政史內容②。張鈞成先生論述了我國的林政傳統③，并對先秦的林政作了系統研究④。樊寶敏先生對清代以來的中國林政史作了精辟闡述⑤，熊大桐先生對近代中國的林政作了深入探討⑥，董智勇等則對當代中國的林政作了詳細論述⑦。但從總體看，林政史研究（主要研究我國林業政策、法律、制度的歷史）在我國史學研究特別是林史研究中尚為薄弱，研究不夠充分。

民國以降，萬象更新，民國時期是中國歷史上的一個重要轉型時期。目前，學界對區域林業史的研究欠缺，對浙江林政史的研究更具空白。因此，對浙江林政史進行進一步的歸納分析，仍相當必要。

一、民國時期的浙江林政管理

民國37年（1948），農林部公布的《森林法實行細則》將森林所有制分為國有林、公有林和私有林三種。國有林，“指屬于國家所有之森林而言，國家領域內一切無主之天然林均屬之。”國營林場是其主體部分，國有林由主管部門設立林區經營管理。公有林，“系指省有林，縣市有林，鄉鎮有林，或公法人（如鐵道、交通、廠礦、醫院、學校等單位）所有的森林”，由各地方主管部門或自治團體經營管理。私有林，“系指自然人或私法人依法取得其林地之所有權或他項權利后，于林地投資經營之森林而言。”私有林多為農家副業，自民國成立，朝野上下，積極提倡經營。但在當時，一時風氣所趨，往往喜采用外國樹種因而受損失者有之，加之種苗商人為販賣獲利計而虛假宣傳，受其欺者殊不少⑧。民國時期，采用“羅經之法”開展土地清丈，編制清丈圖冊。民國5年（1916），浙江省黃巖、桐鄉兩縣率先開始土地清丈。至民國28年（1939），完成全省大三角測量⑨。至民國37年（1948），浙江全省有35個縣開展小三角測量，39個縣完成圖根測量，59個縣完成戶地測量。從法理和技術層面上看，當時浙江對森林所有制的規定較為完備。

民國時期，浙江對森林實行計劃采伐。民國18年（1929），浙江省政府公布《浙江省管理森林暫行規則》，規定：“凡森林自栽種之年起十年內除整枝間伐外，不得采伐。但有特殊情形經市縣政府核準者，不在此限”，“森林屆采伐時期，應先擬伐木案，呈送市縣政府核轉省政府建設廳核準施行”。民國25年（1936），省建設廳訓令各市縣長為保護森林，實施伐木申請許可證辦法。在民國27年（1938）6月浙江省政府發布《浙江省戰時保護森林暫行辦法》，規定對要塞區域和軍事設施周圍、交通要道、名勝古跡、寺院廟宇、風景區之林木嚴禁采伐。實行森林計劃采伐，對于加強森林管理是有積極意義的。但由于政局動蕩，吏治敗壞，這些措施的預期政策效果和現實相差甚遠。

民國時期，浙江地方政府對木材運輸管理薄弱。浙江的木材運銷在當時都是私營，多為行會、幫派所把持。浙江地方政府對林木的市場加工管理也非常薄弱，不合日漸興盛的木竹市場交易要求。至民國36年（1947），浙江杭州有木行117家，較大的有浙東、大成、東南、協成、公泰椿記、中國農林公司、華木、大通、民生、信義等，杭州是浙江全省最大的木材交易集散地，年銷售木材在35萬立方米。另外，在開化華埠、衢縣樟樹潭、桐廬縣城等地也設有木行，經營木竹交易⑩。對野生動物的管理要相對規范一些。除了民國3年（1914）北洋政府公布的《狩獵法》和民國21年（1932）國民政府頒布新的《狩獵法》外，民國25年（1936）浙江省政府主席黃紹竑簽署浙江省政府訓令，公布依據《狩獵法》第三條的規定制定的各類鳥獸名錄。在這一名錄中，把鳥類分為有害牲畜禾稼林木之鳥、有益禾稼林木之鳥、可供食用之鳥、可供玩賞之鳥和可供漁獵之鳥，把獸類分為傷害人類之獸、有害牲畜禾稼林木之獸、有益禾稼林木之獸和其他可供食品或用品之獸，根據這些分類以確定是否可以隨時狩獵。這些分類較為科學，使得當時浙江野生動物的管理有章可循，也對我們今天保護野生動物的工作具有借鑒意義。

二、民國時期浙江林業行政管理機構的設置

民國初期，浙江實業廳和省立四大苗圃成立，浙江省專門的林業機構出現。民國元年(1912）1月1日，中華民國臨時政府在南京成立，設實業部，下設四司以掌管農工商礦等事宜，林業由農務司主管；4月，中華民國臨時政府遷至北京，實業部分為農林與工商兩部。1912年5月農林部成立，農林部門在北京天壇首創林藝試驗場，有組織的官營林自此逐步展開。1911年11月7日，浙江軍政府成立{11}。浙江省軍政府成立后，開展了各類行政管理機構的組建工作。浙江省于1912年設實業廳，林業行政歸該廳掌理。為提倡實業輔導造林，浙江省實業廳于民國4年（1915）在杭縣（今杭州）、蘭溪、臨海、永嘉4處設立省立第一至第四苗圃，苗圃兼有育苗造林和林業行政雙重職責，浙江省專門的林業機構至此初步形成。浙江實業廳和省立四大苗圃的成立，促進了浙江林業的發展。

南京國民政府成立初期，浙江林業機構較為健全，是民國期間浙江林業發展最快的時期。這段時間，雖省級林業行政機關時有設裁，但省建設廳掌管全省的農林行政事宜仍是主流。民國16年（1927），北伐勝利，政局革新，浙江撤銷實業廳組建建設廳來管理全省的林業行政事務。建設廳的職責范圍較實業廳有所擴大，由建設廳的第一科的林牧股具體掌管林業行政事宜，建設廳下設農務局森林股專管林業技術方面的事宜。同年，省政府委員會會議決議，將舊有苗圃一律裁撤改為林場。民國18年（1929），浙江省政府為振興林業和便利造林起見，決定實行林區制，將全省劃分為4個林區并各設林場1所。林場除負責指導所在片區各縣的林業工作外，還要負責營造所在片區河流上游水源林的工作。每個林場均配有40-50名職工，這在當時已頗具規模{12}。民國19年（1930）浙江省政府下設農礦處，由其接管原屬建設廳掌管的農林行政事宜。民國20年（1931），省政府農礦處裁撤，林業行政事務仍歸建設廳管理。民國21年（1932），浙江省建設廳設立浙江省農業改良總場，以管理省立農場及苗圃。民國24年（1935），浙江省建設廳第四科與省農業改良總場合并，改組為建設廳農業管理委員會。農管會內設森林管理處，主持全省的林業行政。

抗日戰爭爆發至中華人民共和國成立前夕，浙江省農業改進所是全省農林事宜的具體管理機構。這一時期，林業行政的功能縮減，浙江林業工作趨于停頓。日本侵略，浙江省政府從杭州遷至浙南山區。民國27年（1938）1月，浙江省農業改良所在浙江松陽成立，內設八股，森林股是其中的一股。民國31年（1942），農改所遷往浙江云和。民國32年（1945），農改所從浙南山區遷回杭州。抗戰期間，農改所和各林業改進區因日本侵略受到影響，業務被迫縮減。抗戰后，經濟秩序混亂，物價飛漲，林業職工為生計而奔波，無暇顧及工作。至中華人民共和國成立前夕，浙江全省林業機構僅剩省改進所森林系與西湖、建德、常山、麗水4個林場，全省林業干部僅剩12人{13}。

民國時期，浙江各縣林業行政，則由建設局或建設科處理之，至實際事業，類有林場或苗圃之設。這一時期，浙江縣級林業行政經歷了一個自初建而健全而衰退的過程。民國初年，浙江全省各縣沒有專門的林業管理機構，由縣政府直接管理農林事宜。民國4年（1915），浙江省實業廳力倡實業，各縣設立縣級林場和苗圃。民國16年（1927），浙江全省各縣相繼設立建設科，掌管農林建設等事宜。民國17年（1928），浙江省政府為振興林業，飭令各縣籌設縣立苗圃一所，以掌管本縣的林業事務。民國18年（1929）在杭縣等地成立了縣有林事務所。至此，浙江縣級林業管理機構較為健全，縣級林業事務發展較快。但是，民國22年（1933），天大旱，為縮減經費，浙江省政府下令更改各縣農林組織，各縣立苗圃及縣有林事務所裁撤并并入區農場，剛剛興起的縣級林業事務大受挫折。民國26年（1937），日本全面侵華，抗戰爆發，縣級林業事務再次受到重創，并自此一蹶不振。

三、民國時期的浙江林業法制建設

民國時期，北洋政府、國民政府和革命根據地政府制定了大量的林業法律、法規和章程，內容涉及植物造林、森林經營管理、林業獎勵和林業組織機構等方面。這些都為民國時期的浙江林業法制建設提供了依據。民國元年（1912），農林部擬定《林業綱領十一條》，明定林政方針：“凡國內山林，除已屬民有者由民間自營，并責成地方官監督保護外，其余均定為國有，由部直接管理，仍仰各該管地方官就近保護，嚴禁私伐。”民國3年（1914）11月，北洋政府公布中國第一部林業的基本大法——《森林法》，共6章32條。中國從此揭開了依法治林的序幕，這部森林法在許多方面確有開創性，值得今天研究和借鑒；民國21年（1932）9月，國民政府公布《森林法》，分10章77條，較北洋政府公布的《森林法》，增加4章45條，內容更加豐富。民國3年（1914）9月，北洋政府公布《狩獵法》，共14條；民國21年（1932）12月，國民政府公布新訂的《狩獵法》，19條。與舊《狩獵法》相比有一定進步性，如，對鳥獸、狩獵人員、禁獵條件都作出更明確規定。革命根據地政府也在不同時期制定了《中華蘇維埃人民委員會對植樹運動的決議》(1932年)、《林木保護辦法》（1941年）、《森林保護條例》（1946年）等林業政策法規，這為保護森林和發展林業發揮了積極作用，支援了革命戰爭，也為新中國成立后的林業建設積累了經驗。

除了民國中央政府發布了一批法規外，浙江省也先后發布了各種地方性林業法規和章程，并對植樹節作了變通規定。民國18年（1929）4月，經浙江省政府委員會第229次會議通過，公布《浙江省管理林業暫行規則》，共8章41條，包括總則、登記、采運、保護、林警、獎勵、罰則等，對林權登記、森林保護、森林警察和林業違法案件的處罰等作了規定。此外，浙江省政府及有關部門還先后發布了《浙江省暫行林業公會章程》 （1929）、《浙江省造林暫行規則補充辦法》 （1930）、《浙江省獎勵人民造林暫行辦法》（1931）、《浙江省取締荒山燒墾辦法》 （1932）、《浙江省戰時保護森林暫行辦法》 （1938）等一批管理林業的法規。民國4年（1915）7月31日農商部呈大總統文申令宣示定清明為植樹節并于是日舉行植樹典禮{14}，規定每年3月12日（孫中山逝世紀念日）為植樹節。浙江省政府因民國初年所定清明為植樹節的規定，對于浙江來說，清明已經是植物節氣過遲，故曾在民國17年（1928）3月，浙江省政府令各市縣改定春分為植樹節。后因國民政府統一規定每年3月12日為植樹節，浙江省就不再以春分為植樹節{15}。這些地方性林業法規和章程，對于規范林業機構的行政事務，對于保護浙江森林和發展浙江林業，起到一定作用。但因政府威信不振，時局多故，這些法規和章程很難得到有效貫徹執行。

注釋：

① 陳嶸：《中國森林史料及民國林政史料》，中華農學會1934年發行。

② 中國農業百科全書編輯部：《中國農業百科全書·林業卷》，農業出版社1989年版。

③ 張鈞成：《中國林業傳統引論》，中國林業出版社1992年版。

④ 張鈞成：《中國古代林業史·先秦篇》，臺北五南圖書出版有限公司1995年版。

⑤ 樊寶敏：《中國清代以來林政史研究》，北京林業大學博士學位論文（2002年）。

⑥ 南京林業大學林業遺產研究室：《中國近代林業史》，中國林業出版社1989年版。

⑦ 董智勇、李霆等：《當代中國的林業》，中國社會科學出版社1985年版。

⑧{14} 陳嶸：《中國森林史料》，中國林業出版社1983年版，第196、79頁。

⑨⑩{12}{13}{15} 浙江省林業志編纂委員會：《浙江省林業志》，中華書局2001年版，第753、811、1180-1181、1183、826頁。

{11} 呂公望：《辛亥革命浙江光復紀實》，載《近代史資料》1954年第1期。

(責任編輯 張衛東)