民國時期的政治發(fā)展與國民外交運動

摘要：國民外交運動對民國時期的政治發(fā)展起到了重要的作用，它推動了以民族獨立為中心的政治勢力的分化組合，并且在一定時期、一定程度上，促使民國政治制度向民主化方向發(fā)展；同時，該運動在民國時期發(fā)揮了最大的社會動員力度，極大地喚醒了國民政治參與的熱情，對民國政治的影響力也大大增強；由于外交不力，引發(fā)了國民外交運動的對內(nèi)轉(zhuǎn)向，導(dǎo)致民國政府的合法性危機，使之淹沒在轟轟烈烈的民族民主革命的浪潮之中。

關(guān)鍵詞：民國；政治發(fā)展；國民外交運動

中圖分類號：K21文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）01－0097－04

政治發(fā)展理論主要研究的是政治系統(tǒng)內(nèi)的各種變化。當代政治學(xué)中所說的政治發(fā)展，一般是與現(xiàn)代化這一特殊的歷史進程聯(lián)系在一起的。它是指傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會發(fā)展過程中，政治上所發(fā)生的變化。從廣義上來講，政治發(fā)展是政治體系向著更高級的形態(tài)變遷；從狹義上來講，政治發(fā)展是指從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會發(fā)展過程中在政治領(lǐng)域發(fā)生的變化。而這個狹義的理解，更多是側(cè)重于從殖民地走向獨立，從部落分立的傳統(tǒng)國家邁向權(quán)力統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家，從君主專制、軍人統(tǒng)治到民主政治建立的發(fā)展過程。

雖然中外政治學(xué)家對政治發(fā)展的含義做了不同的概括，但關(guān)于政治發(fā)展的標準基本圍繞著這樣幾個方面：政治民主的擴大，即政治參與的深度和廣度的增加；政治效率的提高，即以政府行政管理效率為中心的國家政治管理效率的提高；政治秩序的強化，即以法制化、制度化為核心的政治穩(wěn)定和政治權(quán)威的建立；政治文化的適應(yīng)，即以國民教育為基礎(chǔ)的政治參與文化的形成。

雖然關(guān)于政治發(fā)展的學(xué)術(shù)探討開始于20世紀四五十年代，但事實上，自政治產(chǎn)生以后就在不斷地變化發(fā)展，尤其是由傳統(tǒng)向近代社會的演進的過程中。在中國由傳統(tǒng)向近代社會的演進過程中，國民外交運動對政治的發(fā)展起到了重要的作用。

簡單地說，國民外交就是指國民對外交的參與，國民外交運動的產(chǎn)生就是政治由傳統(tǒng)向近代社會演進過程中政治發(fā)展的產(chǎn)物。它體現(xiàn)的是“現(xiàn)代政治所要求的政治民主化”，尤其是民國建立以后，《臨時約法》第一次以法律的形式明確規(guī)定，國家主權(quán)屬于全體人民。人們認識到“外交的民主化這個問題，現(xiàn)在已經(jīng)超過了討論原則的階段，到了考慮方法的時期。換句話說，現(xiàn)在的問題已經(jīng)不是外交應(yīng)不應(yīng)該民主化之問題，而是如何使它民主化之問題”①。作為“救正獨裁政治之秘密外交而最適合于民主政治之精神”②的國民外交運動的蓬勃發(fā)展反過來又促進了近代中國的政治發(fā)展，尤其是促進了民國時期的政治發(fā)展。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，民國時期的國民外交運動推動了以民族獨立為中心的政治勢力的分化組合，并且在一定時期、一定程度上，促使民國政治制度向民主化方向發(fā)展。

晚清和民初兩次啟蒙運動的開展、國民主權(quán)思想的傳播、民族主義的興起，使民國時期的國民外交運動空前高漲，尤其是在北洋政府統(tǒng)治時期，從民初反對二十一條的簽定、反對中日軍事協(xié)定、五四運動、收回“旅大”運動、五卅運動等等，國民外交運動幾乎就沒有中斷過。可以說，大大小小的外交事件，都能夠聽到民眾的聲音。由于民眾對外交的積極參與，對民國政治勢力的分化組合產(chǎn)生了很大的影響。

民眾對外交的參與以民族獨立為中心，要求廢除不平等條約和帝國主義在華特權(quán)。對于北洋政府來說，軍閥們?yōu)榱嗽谂上盗至ⅰu擺不穩(wěn)的政治局勢中站穩(wěn)腳跟，不得不以帝國主義為靠山；但按照《臨時約法》規(guī)定的主權(quán)在民的原則，人民享有言論、集會、結(jié)社的自由，面對民眾的反帝主張，他們又不得不在表面上加以尊重。這樣就造成了在民初頻繁發(fā)動的國民外交運動中，形成了反帝、民族獨立的主流輿論，而面對這一主流輿論，北洋政府的統(tǒng)治者卻動輒以“過激”或“赤化”相威脅，干涉在民族獨立的主流輿論指導(dǎo)下的民眾的外交運動。這兩者之間的矛盾使得北洋政府的統(tǒng)治引起了廣大民眾極大的不滿，其統(tǒng)治的合法性危機加劇。

與此同時，南方政府則以堅定的反帝主張，贏得了民眾的支持。國民黨一大宣言在對外政策上明確闡述：“一切不平等條約，如外人租借地，領(lǐng)事裁判權(quán)，外人管理關(guān)稅權(quán)以及外人在中國境內(nèi)引使一切政治權(quán)利侵害中國主權(quán)者，皆當取消，重新訂雙方平等互尊主權(quán)之條約。”③ 不但如此，廣州國民政府還對國民外交運動進行了卓有成效的領(lǐng)導(dǎo)，在國民外交運動的積極支持之下，聲援五卅運動而發(fā)起的對英“杯葛”運動以開征附加稅而宣告結(jié)束，而漢潯慘案則以漢口、九江英租界的收回而開辟了廣州政府，也是中國近代外交史上的新紀元。同時，廣州國民政府對國民外交運動的支持和引導(dǎo)，贏得了民眾的心理支持，從而逐步形成了以南方政府為中心的革命高潮，為國民革命的勝利奠定了基礎(chǔ)。

在南京政府成立之后，國民外交運動的開展主要圍繞著對日問題。濟南慘案和九·一八事變之后，南京政府對日曖昧妥協(xié)的態(tài)度，引起了民眾的不滿，民眾外交運動的展開，首先促使國民黨地方實力派在對日問題上出現(xiàn)了分化，十九路軍抗戰(zhàn)、福建事變、西安事變都是這種分化的表現(xiàn)。這些事件的背后，國民外交運動無疑是最深切的推動力。就連廣東的實力派陳濟棠聯(lián)合廣西實力派李宗仁、白崇禧為反對蔣介石剪除異己，發(fā)動“兩廣事變”，也打著順應(yīng)民意，出兵抗日的旗號。

其次，南京國民政府對國民外交運動的壓制直接導(dǎo)致了其政治統(tǒng)治的合法性危機。九·一八事變之后，面對國民黨蔣介石的“安內(nèi)攘外政策”，救國會在其對時局的看法的通電和相關(guān)文章中指出：“我們民眾對任何一方都沒有偏好，我們所擁護者為抗日救國，我們所反對者是不抵抗。”④ 奉勸蔣介石“真正的準備抗日，決不是所謂先安內(nèi)后攘外，而是聯(lián)絡(luò)各黨各派，開放民眾運動，共紓國難。”⑤國民黨、蔣介石卻一意孤行，繼續(xù)壓制民眾的對外要求，相繼制造了珍珠橋慘案、鎮(zhèn)壓一二九運動、七君子事件等等，在民眾日趨激烈的反抗聲中，其政治權(quán)威的合法性受到了挑戰(zhàn)。后來在國際形勢的推動和國內(nèi)形勢的壓迫下，國民政府改弦易轍，確立了新的抗日政策，才為其合法性危機的削減創(chuàng)造了機遇。

國民外交運動在一定時期、一定程度上也促使民國時期的政治制度向民主化方向發(fā)展。華盛頓會議中北洋政府就曾在國民外交運動的推動下，吸收了余日章、蔣夢麟兩位民眾代表與會；另外，北洋政府還幾次設(shè)立臨時性的外交委員會：1918年總統(tǒng)徐世昌為籌議巴黎和會而第一次設(shè)立；后來，1923年和1925年，總統(tǒng)黎元洪和臨時執(zhí)政段祺瑞又分別設(shè)立該會，以傾聽民意；1938年上海淪陷前，國民政府在該地設(shè)有外交討論委員會，以“防止外交政策遇受官吏意見之束縛而至與民意脫節(jié)”⑥。抗日戰(zhàn)爭開始以后，為了將民意表達納入正軌，國民政府設(shè)立了國防參政會，不久，又設(shè)國民參政會。按照國民參政會組織條例規(guī)定：“抗戰(zhàn)期間，政府對內(nèi)對外之重要施政方針，于實施前，應(yīng)提交國民參政會決議。”⑦這使民眾參與外交有了合法的制度保障。遺憾的是抗戰(zhàn)勝利后，隨著人們對戰(zhàn)時集權(quán)制度認同的減弱，對民主參政渠道有了新的要求，而國民政府卻無視這種要求，導(dǎo)致了政治劇變的發(fā)生。

第二，國民外交運動發(fā)揮了最大的社會動員力度，極大地喚醒了國民政治參與的熱情，民眾的廣泛參與對民國政治的影響力也大大增強。

與一般意義上的民族運動相比，國民外交運動有著更為具體的外交上的原因和更為直接的對外要求，民眾的參與熱情也就愈高。民國歷史上持續(xù)高漲的國民外交運動不斷地點燃廣大民眾的深切的民族關(guān)懷，在民族危亡之際，發(fā)揮了巨大的社會動員作用。的確，“在民族存亡的危難時刻，誰能抓住民族主義這面旗幟，誰就占據(jù)了領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化的精神制高點，掌握了統(tǒng)治中國改朝換代的合法性資源”⑧。

國民外交運動的開展極大地喚醒了廣大民眾的政治參與熱情，在民初北洋政府統(tǒng)治時期，在1915年抵制二十一條的外交運動中，當時80萬人口的北京城，僅一次大規(guī)模的集會，人數(shù)就有30萬人；而在天津，連續(xù)幾次大規(guī)模的集會，每次人數(shù)也都在10萬人以上，而當時天津的總?cè)丝谝膊贿^71萬人⑨。至于南方政府所轄的武漢，在漢潯事件中動輒二三十萬人集會實屬常事⑩。可見國民外交運動的規(guī)模之大。雖然南京政府曾經(jīng)對民眾運動進行壓制，但面對日本帝國主義的侵略和殘暴，民眾對日外交運動也日趨發(fā)達，并且直接促成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成。民眾對外交的關(guān)注，促進了民眾政治參與意識的提高。

由于國民外交運動的影響，最終迫使當局拒絕在凡爾賽和約上簽字，也迫使中日軍事協(xié)定的取消，此后，又有山東問題的解決、關(guān)稅會議、法權(quán)會議的召開，無一不受到國民外交運動的影響。這些成果的取得，使當時人看到：“國民外交茍用之而得當，非全無功效著也”，因此，“此后，吾民茍能于外交事情，繼續(xù)為有實力之運動，則吾國必不至長為列強所屈辱”{11}。另外，在派系林立，政局不穩(wěn)的北洋時期，國民對外交的參與也成為軍閥實力派相互攻訐，制造政潮的借口。不可否認，民眾對二十一條的抵制在很大程度上促進了袁世凱專制統(tǒng)治的崩潰；五四運動中的賣國賊曹汝霖事后在回憶錄中無不氣憤地把當年的“屈辱”，歸結(jié)為某黨某人的“造謠煽動”{12}。華盛頓會議期間，吳佩孚倒梁士詒內(nèi)閣之風(fēng)潮也是利用民眾反對與日本直接交涉的呼吁。

正所謂外交是內(nèi)政的一個方面，民國南京政府統(tǒng)治時期的外交同樣與政治存在著密不可分的關(guān)系。九·一八事變之后，蔣介石對外實行不抵抗政策，要人民保持“鎮(zhèn)靜”，激起了全國人民的抗日怒潮。反蔣各派趁機倒蔣，在各派反蔣勢力的逼迫下，1931年12月15日，蔣辭去了國民政府主席、行政院院長和軍隊總司令的職務(wù)。粵派領(lǐng)軍人物孫科在倒蔣后首先在外交上任用曾經(jīng)力踐“革命外交”、在民眾中聲譽較好的陳友仁為外長，并在12月7日入寧時當即提出：“統(tǒng)一政府成立后，同人等相信必能尊重民意，與人民同心合力，發(fā)揮革命外交之精神，運用革命外交之策略，以恢復(fù)東三省之領(lǐng)土主權(quán)。”{13}1932年一·二八事變爆發(fā)后，中國軍隊奮起抵抗日本入侵，但國民政府卻由汪精衛(wèi)出面主持與日本進行妥協(xié)談判。在全國民眾抗日呼聲中，國民政府監(jiān)察院向汪提出彈劾，表面上是斥責其未經(jīng)立法院批準，就擅自簽定《凇滬停戰(zhàn)協(xié)定》，而實際上卻是反對國民政府最高當局的妥協(xié)政策。1945年7月，國民政府外交部長宋子文因在中蘇談判中在中長鐵路、旅大問題，尤其是外蒙問題上對蘇聯(lián)的讓步受到公眾質(zhì)疑而不得不辭職。如此等等，不勝枚舉。

民國時期，統(tǒng)治階級為了維護其統(tǒng)治的需要，對廣大民眾進行嚴格的思想控制，再加上國民的文化素質(zhì)比較低，民國時期民眾的政治積極性曾受到極大的挫傷。而國民外交運動的開展則使盡可能多的社會成員更為積極自覺地成為政治發(fā)展過程的主體性力量，因而這一運動成為民國時期最適合的政治動員和政治參與手段，它不但對廣大民眾進行了一次次生動的政治宣傳和教育，而且也促進民國時期的政治向民主化方向發(fā)展。

第三，由于政府的外交不力，引發(fā)了國民外交運動的對內(nèi)轉(zhuǎn)向，引起了民國政府的合法性危機，并最終使之淹沒在轟轟烈烈的民族民主革命的浪潮之中。

外交是內(nèi)政的延續(xù)。但在近代中國，“對外問題易發(fā)動，對內(nèi)問題難發(fā)動”。向來如此。梁啟超在20年代就總結(jié)說：“從公車上書至五四運動，凡壯烈之舉，以對外為動機者什而八九。”{14}這與中國人自古以來就非常重視國家統(tǒng)一有密切關(guān)系，至于國內(nèi)問題難發(fā)動與中國一向缺乏民主傳統(tǒng)不無關(guān)系。

從國家利益角度而言，國民與政府并無沖突。在正常情況下，“國民對于外交之主張，政府當盡力采納，國民亦當擁護政治之善良的外交政策”。因為“國民外交與政府外交的性質(zhì)，顯然不同。但是他們的目的，卻是一樣，絲毫無沖突之處”。但是“政府的外交，如為一意的媚外，處處妥協(xié)，不以國家的利害為前提，有賣國的行為，則國家為國民的國家，國民決不能坐視國亡而不救，故國民外交，當以最有效力的方法，直接對外，反抗政府的外交，這是因為政府有賣國的行為，國民不得已而取的外交行動”{15}。這種外交運動與其說是對外，勿寧說是對內(nèi)。民國北洋政府和南京政府都先后因為對外問題處理不力，在外交運動的對內(nèi)轉(zhuǎn)向中先后陷入政治合法性危機之中，并最終被淹沒在轟轟烈烈的民族民主革命之中。

北洋軍閥統(tǒng)治時期，袁世凱與其說是亡于帝制，還不如說是亡于二十一條。1913年，國學(xué)大師章太炎針對袁世凱稱帝之說曾經(jīng)表示：“中國積弱，俄日橫于東北，誠能戰(zhàn)勝一國，則大號自歸，民間焉有異議？”{16} 也就是說，只要袁世凱肯對外一戰(zhàn)，即使稱帝也不會有太多的人反對。袁世凱的繼任者們對外一味地妥協(xié)退讓讓人們逐漸放棄了依靠現(xiàn)存政府追求民族獨立的幻想，對其統(tǒng)治產(chǎn)生了背棄心理。“不肅清內(nèi)奸而欲免除后患，庸有濟乎？”{17}

從民初抵制二十一條期間民眾對政府的支持，到五四運動華盛頓會議期間民眾與政府的對立，最終到民眾對北洋政府的背棄，表明外交運動對內(nèi)轉(zhuǎn)向的發(fā)展過程，同時也昭示了反帝民族革命與反封建的民主革命相結(jié)合的必然趨勢，在這一轉(zhuǎn)變中，國民外交運動正是原動力。南方政府以最能體現(xiàn)歷史本質(zhì)的“打倒列強，破除軍閥”的口號，贏得了民心。

民國南京政府統(tǒng)治時期，同樣由于國民外交運動的處理不力而付出了沉重的政治代價。南京國民政府曾經(jīng)因?qū)θ諉栴}處理不當而引發(fā)了民眾的珍珠橋慘案、一二·九運動等以學(xué)生為主力的外交運動，后又因抗戰(zhàn)政策而消解了其統(tǒng)治的合法性危機，獲得了民眾的擁護。抗戰(zhàn)勝利以后，國民政府對美問題處理不當，壓制民眾的對外要求和民眾的外交運動。在沈崇事件中，國民政府面對洶涌而來的抗議美軍暴行運動，不但不譴責美軍暴行，為廣大學(xué)生群眾的合理要求提供可行的宣泄渠道，反而對學(xué)生進行公開的逮捕和圍攻，1947年2月14日到20日，僅北平一周之內(nèi)，各界人士被逮捕者達2000余人，包括高校師生數(shù)名，從而引發(fā)了新的抗議活動。同時還對新聞進行了壓制和封鎖，根據(jù)重慶《世界日報》1947年4月22日披露，幾個月之內(nèi)，當局在各地查禁或勒令停刊的報刊至少在100種以上{18}。

南京政府的所作所為激起了民眾更加強烈的反抗，也促進了對外民族運動與對內(nèi)民主運動的結(jié)合。正如報紙上宣傳的那樣，“同胞們，我們要質(zhì)問政府，他們真正要為人民做的是什么呢？抗議美軍在華暴行，我們同時要抗議政府政策的根本錯誤”{19}。與此同時，中共中央則以“打倒美蔣反動派”的鮮明的政治立場把南京政府推入全面危機，原本的外交運動變成了國民政府一場嚴重的政治災(zāi)難，南京政府為此付出了沉重的代價。

綜上，國民外交運動以民族獨立為中心，提高了廣大國民的政治參與意識，促進了參與型政治文化的生成，同時也提高了廣大國民對政府政治、外交的影響。在廣大國民的外交參與中，激起了民眾對政府極大的不滿，引發(fā)了外交運動的對內(nèi)轉(zhuǎn)向，促進了民族革命與民主革命的結(jié)合，引發(fā)了民國政權(quán)的全面危機。從這個角度來說，是國民外交運動揭開了中國政治發(fā)展的新篇章。

注釋：

① 周鯁生：《國際公法之新發(fā)展》，商務(wù)印書館1934年版，第313頁。

② 錢基博：《國民外交常識》，商務(wù)印書館1919年版，第3頁。

③《中國國民黨第一次代表大會宣言》，單純編《民族復(fù)興之路》，海天出版社2001年版，第35頁。

④《反對內(nèi)戰(zhàn)要求全國團結(jié)御侮》，《救亡情報》1936年6月21日。

⑤ 周天度：《救國會》，中國社會科學(xué)出版社1981年版，第121頁。

⑥ 陳體強：《中國外交行政》，商務(wù)印書館1943年版，第79頁。

⑦《國民參政會資料》，四川人民出版社1984年版，第7頁。

⑧ 許紀霖：《中國現(xiàn)代化史》第1卷，三聯(lián)書店1996年版，第7頁。

⑨⑩ 印少云：《清末民初的國民外交運動研究》，吉林人民出版社2004年版，第250、109頁。

{11} 羅羅：《國民外交》，《東方雜志》第18卷第15號。

{12} 參見丁中江《北洋軍閥史話》第3冊，中國友誼出版公司1992年版，第159－160頁。

{13} 騰霞：《蔣介石辭國府主席》，《國聞周報》第8卷第50期，1931年12月。

{14} 梁啟超：《政治運動之意義及價值》，《飲冰室合集》文集之三十六，中華書局1989年版，第15頁。

{15} 陳耀東：《國民外交常識》，新月書店1928年版，第246－247頁。

{16} 章太炎：《章太炎先生自定年譜》?穴上?雪，上海書店1986年版，第425頁。

{17} 無射：《嗚呼山東問題》，《民國日報》1919年5月3日。

{18} 方漢奇：《中國新聞事業(yè)通史》第2卷，中國人民大學(xué)出版社1996年版，第1029頁。

{19}《我們需要真正的獨立和民主，絕對不容美國繼續(xù)侵犯》，《新華日報》1947年1月28日。

（責任編輯 劉保昌）