政府績效評估研究：理論回顧、觀點梳理及發展前瞻

摘 要：國外政府績效評估研究起步較早，主要集中在政府績效評估的理論內涵、評估指標與模型、評估推進方式以及績效改善與提升對策四個層面；而國內政府績效評估研究雖然起步較晚，但起點高、發展勢頭良好，逐步從通論介紹性研究轉向本土化專題研究，側重對政府績效評估微觀技術層面的研究，總結反思性研究也初見端倪。深化政府績效評估研究，要加強對政府績效評估一般規律與特殊規律、以績效改善為核心的政府管理創新對策以及政府特色項目管理績效評估的研究。

關鍵詞：政府績效評估；理論回顧；發展前瞻

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2008)04-0084-06

一、國外政府績效評估研究的基本層面

梳理國外研究文獻，可以發現，國外的政府績效評估研究起步比較早，歷史也較久遠，取得的著述成果相應較多，其研究主要集中在四個層面：

1 關于政府績效評估理論內涵的研究

國外對政府績效評估的研究，是從界定其基本內涵人手的。那么，什么是政府績效評估呢?肯尼斯，普尼維特(Kenneth Prewitt)(1980)認為：政府績效評估是根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。美國的《1993政府績效結果法案》也對政府績效評估做了說明，認為政府績效評估是一種評估方式，通過客觀的測量和系統的分析，確定聯邦政府的項目是否達到預定目標的程度和方式。Harry(亨利)(1999)則給出了一個更為讓人信服的定義，他認為政府績效評估就是基于服務或者項目的結果和效率的常規評估。它至少有三個方面的目的：(1)為每個計劃的績效指標提供基準價值以及提供必要的行動；(2)為指標提供歷史數據，使得每一個需要測量的選項有所比較；(3)為工作進展是否符合戰略計劃目標提供主要結果指標的數據。與之不同，克羅伊哥·弗汀(Craig Foltin)(1999)認為：政府績效評估是確定納稅人資源是否有效的用于服務和行政管理項目的過程。這包括了數據的收集和分析，標桿和謹慎的預算設定。其中，標桿是十分必要的，因為它為政府測量或者判斷績效提供標準和參考，而預算管理、計劃和溝通，也同分配和使用政府資源一樣重要。

2 關于政府績效評估指標與模型的研究

對政府績效評估指標與模型的研究，是國外政府績效評估研究的焦點所在，呈現出百花齊放、仁智互見的局面。20世紀80年代初，英國雷納爵士負責的效率小組提出了“三E評估模型，即建議在財務管理改革中設立包括“經濟”(economy)、“效率”(efficiency)和“效益”(effectiveness)在內的“3E”評估指標體系，此后，該模型逐漸發展成為西方國家實施公共部門績效評估的基本模型。1992年，哈佛商學院的羅伯特，卡普蘭和大衛，諾頓又從企業發展的戰略出發，開發出一種績效管理的平衡計分卡(簡稱BSC)。該平衡計分卡從財務狀況、顧客服務、內部流程、學習與發展四個層面來評估企業業績，取得了很好的效果。隨后不久，該模型被引入政府績效評估，發揮了良好的作用。2000年，美國的瑞辛和馬祖奧等人首次將顧客滿意度指數應用于地方政府績效評估，構建了政府的顧客滿意度測評模型，并對紐約市政府的顧客滿意度指數進行了測量，進而拓寬了政府績效評估指標與模型研究的視角。此外，以美國希拉丘斯大學馬克斯韋爾學院帕特麗夏，英格拉姆教授為代表的部分學者，從管理能力的視角設計了政府績效的評估模型，主要反映在美國聯邦政府績效項目(Covernment Performance Project；簡稱GPP)中。近些年來，歐洲行政學院也提出了自己的績效評估模型——通用評估框架(CFA)，該框架內含促進(enables)和結果(resuhs)兩大要素，共9個主要指標(criterion)，其中領導力、人力資源管理、戰略與規劃、伙伴關系和資源、流程及變革管理屬于促進要素，員工結果、顧客／公民結果、社會結果和關鍵績效結果屬于結果要素，9大指標又包含有27個次級指標(sub-citerion)。

3 關于政府績效評估推進方式的研究

就如何推進政府績效評估，不少發達國家的學者和相關機構可謂絞盡腦汁，提出了許多獨到的見解。英國的審計委員會曾按照1999年地方政府法和2001年政府白皮書，在原有的最佳價值體系及地方政府公共服務協議的基礎上，為單一制議會和郡議會、區議會、消防和救援機構等公共部門，設計了一個綜合績效評估體系(Comprehensive Performance Assessment，簡稱CPA)，以推進政府績效評估在實踐中的應用和發展。該體系主要包括獨立評價、綜合評價和評價結果公布三個方面的內容。到2006年，審計委員會又根據具體的實施情況，對這一體系進行了大幅度的修訂和完善，從而形成了最新的CPA框架體系。新的CPA框架體系內含單一制議會和郡議會CPA框架、消防和救援機構的CPA框架、區議會CPA框架三個部分。其中單一制議會和郡議會CPA的整體框架由發展方向評價、資源使用評價、服務評價和綜合評價四個部分組成，每個部分又由設定的規則進行連接，最后通過評級的方式得出政府績效的高低排序，如圖1所示。納姆春(Nam-Joon Chung)則在系統分析韓國政府績效評估成功實踐和成功要素的基礎上，從政府創新的角度，提出了下一段推進政府績效評估的策略：(1)以人為本。將公民放在第一位，通過在創新過程中的公共參與，積極回應公民訴求和投訴。(2)與世界接軌。為減少不必要的試錯，政府應當擴大合作機會，與世界上致力于推進政府創新的國家分享創新績效和經驗。(3)進入國家創新。它強調溝通，以及組織間、公務員與公民間的合作，公民的創造性與自愿性的創新將會受到鼓勵。與納姆春(Nam-Joon Chung)不同，韓國學者宋勇(Jeong，Seon-Yong)更注意利用最新的網絡信息技術打造政府績效評估推進的“利器”。他把“娜拉商業處理系統”(BPS)引入政府績效評估，為政府績效評估工作提供了自動化和系統化的技術平臺。就系統構成而言，“娜拉商業處理系統”操作起來比較便捷，該系統只具有任務管理和文件管理兩個板塊，其中，任務管理板塊主要是根據功能和目的對政府事務進行分類，用以提高政府績效信息處理的效率，而文件管理則主要是著意于提高政府文件、報告管理的效率。

4 關于政府績效改善與提升對策的研究

對如何改善、提升政府績效，西方國家學者更是煞費苦心，提出了不少具體的有針對性的方針和措施。如許多學者從制度設計角度來研究如何提高公共部門績效。他們認為，集權和分權這兩種制度本身并不能帶來高績效，而一種單一的制度形式在提供某種特定服務上往往不是一種有效的方法，只有弄清不同制度的優勢并區別不同的服務類型，然后將二者進行匹配，才能實現高效。如邁克爾，麥金尼斯就提倡一種混合的制度安排，對不同的公共服務領域或者同一服務的不同階段和部分采取不同的制度設計，以達到公共服務的高效率。史蒂文，科恩和羅納德。布蘭德主張運用全面質量管理(TOM)來提高公共部門績效。一些學者主張通過實施合同承包來提高公共部門績效。E.S.薩瓦斯用大量確鑿的證據，證明合同承包是最有效率的。他認為，合同承包給公眾更多自由選擇的機會，這種自由選擇能夠推動競爭，而競爭又能帶來更多成本收益比較高的公共事業和公共服務。同時他又認識到，雖然合同承包總體上要比政府直接提供服務效率高，但這并不意味著合同承包在每一個個案上都能體現出優越性。因此，事先認真研究和權衡潛在的收益，選擇適當的服務領域并在競爭條件下審慎推行合同承包，簽約后進行有效監測，都是成功的關鍵。夏爾，德巴什從申訴機制的途徑對提高公共部門績效進行了獨特的研究。他把這種申訴機制稱作“混合監督”，即設立具有一定獨立性的機構，受理公眾對于行政機構的申訴，對行政機構進行調查、干預，以達到改善行政績效和保護公民權益的目的。托馬斯(Thomas)在《公共決策中的公眾參與》中指出，公眾參與能夠增加公共管理所制定政策的有效性。桑德森(Sanderson I.)研究了結合組織(OECD)成員國的公共部門改革，發現這些國家構建了一種新的“公共治理”的模式，這種模式下政府規模更適度，而且特別強調績效管理。

通過對國外政府績效評估研究成果的梳理與回顧，筆者發現，其研究呈現出四個特點：

(1)研究對象相對穩定。國外政府績效評估主要是著眼于對政府整體運作績效和常規項目管理績效的評估，都是為了尋求提升政府常規項目管理績效的對策，實現政府使命和戰略而不遺余力，絞盡腦汁。

(2)范式借鑒居于主導。其研究范式、研究方法和技術路線均源自企業管理領域。他們在研究過程中，十分注重學習、借鑒和運用企業管理績效評估的有益成果，注重利用這些成果來推進政府管理績效評估方法的研究與創新。

(3)時代特色比較明顯。研究者比較注意根據時代發展的要求來充實政府績效評估的內容，豐富績效評估的指標體系和理論模型，使之充滿朝氣和活力。

(4)評估結果及時應用。國外的政府績效評估研究并沒有停留于評估層面，而是及時將之提升到績效改善對策層面，注重根據評估結果來診斷政府管理存在的問題，并力求提出有針對性的對策和建議。

二、國內政府績效評估研究的總體態勢

梳理國內相關研究文獻，可以發現，自2000年以來政府績效評估研究呈現出良好的發展勢頭，呈現如下態勢：

1 研究起步晚起點高發展勢頭好

一是我國政府績效評估研究起步比較晚。西方發達國家在20世紀70年代末，就已開展政府績效評估的研究，而我國則是在20世紀80年代中期到90年代初，黃達強、劉怡昌、彭和平、周志忍、彭國甫、左然等學者才率先開展對行政效率和行政效益的研究，當時還尚未提出政府績效評估的準確概念，研究的條件也比較差，資料和經驗都比較貧乏。二是盡管我國政府績效評估研究起步較晚，但由于西方發達國家已有成功實踐和理論研究，再加上我國學者的不懈努力，我國的政府績效評估研究起點高，發展勢頭良好。

2 逐步從通論介紹性研究轉向本土化專題研究

20世紀80年代中期到90年代初，由于主客觀條件所限，政府績效評估的研究集中表現為對政府行政效率的研究，而且研究多是通論性和介紹性的，研究成果的針對性、系統性、全面性比較差，研究者或是對西方發達國家政府績效評估的理論成果與實踐經驗進行介紹，或者就政府績效評估的一些概念性、內涵性的問題進行總結與概括，還尚未提出政府績效評估中國化、本土化的宏觀思路與具體對策。例如，左然對英國政府績效評估的評估尺度、實踐進展和功能作用進行介紹；黃達強則概括分析了西方國家為保證文官工作效率的制度設計；周敏凱則探討了西方國家行政人事制度的效率性；周志忍歸納了英國公共組織績效評估的歷史背景、基本元素、主要內容以及功能定位；彭國甫對行政效率、行政效能和行政效益的內涵及其相互關系作了剖析，并對行政效益與經濟效益、社會效益、行政速度的關系進行了探討；等等。到20世紀90年代末，特別是2000年以后，隨著研究條件的日益改善，以及研究者對于政府績效評估問題認識的加深，政府績效評估研究逐步從初期的通論介紹性研究轉向本土化的專題研究。表現在兩個方面：一是研究者在研究過程中，注意發現和挖掘傳統中國政府管理中的績效考評理論和思想，而不再停留于對西方國家政府績效評估理論與實踐的介紹上。如周凱對中國古代的績效評估思想和理論進行了概括和歸納，認為：“績效評估不是近現代才產生的，只是帶上了現代社會的明顯烙印而已”，實際上，管理考核早在我國秦朝就已經出現，并且，繁榮于唐朝，完善于清朝四。侯經川則總結了中國傳統社會績效考評的發展歷程，并概括了傳統社會績效考評的特色。二是研究者開始對西方發達國家政府績效評估的理論基礎、文化背景予以重視，從而對這些理論和成果的普適性提出質疑，進而研究逐步從強調范式移植轉向突出范式創新，關注政府績效評估的本土化建構，力求尋找并創造有利于政府績效評估在中國扎根、延續、發展的因素和條件。如孟華在系統分析美國政府績效評估經驗的基礎上，提出在中國推進政府績效評估必須與西方進行比較，確定經驗借鑒的切入點，然后再進行基礎調整，提供經驗借鑒的適宜條件，走吸收與創新的實踐路徑。彭國甫在探討構建中國政府績效評估體系的基本思路時，特別強調要立足中國基本國情，不能簡單移植西方國家的有關經驗。

3 側重對政府績效評估微觀技術層面的研究

對政府績效評估微觀技術的研究，即對政府績效評估指標體系、評估方法與模型的研究，一直是我國關于政府績效評估研究的一個重要內容。許多學者就這一問題提出了真知灼見。胡寧生、周志忍等對于績效指標設計的基本程序(操作環境分析、績效指標的具體化、整合過程、評估與修正)、績效評估的內容(經濟測定、效率測定和效益測定)和方法以及績效評估要注意的問題等進行了深入細致的研究，對我國績效評估的發展作了理論鋪墊。彭學明從經濟學的視角，運用投入一產出方法對評估方法進行了研究。彭國甫對行政效益測量的基本內容、客觀標準、基本方法作了分析岡。李樹丞、彭國甫、吳建南從管理科學與系統工程的角度對地方政府績效信息處理、指標權重確定、評估信度與效度檢測的方法作了初步的探討和分析。福建省廈門市思明區政府與廈門大學公共事務管理學院卓越教授率領的課題組合作，組成項目開發小組進行了公共部門績效評估的探索。課題組匯集了管理學、經濟學、數學、統計學、計算機等多個學科的研究人員，構建了公共部門績效評估模式，設計出評估的完整程序和步驟，并成功開發出一套公共部門績效評估軟件。目前，經中國行政管理學會、國家人事部行政管理研究所、省效能辦、市效能辦等有關專家、領導評審、鑒定，項目順利結題，評審專家、領導對項目成果給予高度評價，認為該項目研究在國內具有創新意義，為解決公共部門管理的瓶頸問題探索了新的路徑，項目成果對推進政府職能轉變，促進管理機制更新，提升政府服務質量有實質性的應用價值。

4 總結反思性研究初見端倪

政府績效評估研究，帶有原創性，但更需要對理論和實踐的反思。沒有反思，政府績效評估研究就會失去生機和活力，政府績效評估的原創性就成為無源之水、無本之木。目前，總結反思政府績效評估發展史的研究也開始受到人們關注。如蔡立輝在反思我國政府績效評估現狀的基礎上，就如何使西方發達國家政府績效評估的實踐經驗能夠結合我國的實際并加以本土化、如何使企業績效評估的方法能夠結合政府公共管理特征并加以制度化、如何構建中國特色的政府績效評估體系和實施方法、如何消除政府績效評估施行的體制性障礙等問題進行了思索，并提出了許多可貴的建設性舉措。包國憲、曹西安則對我國政府績效評估實踐進行了回顧，將我國的政府績效評估概括為甘肅模式、青島模式、思明模式和珠海模式，并對這四種模式的本質、特點、適用條件、發展與完善等進行了解析。周志忍對公共組織績效評估的歷史沿革、主要類型和基本特征進行了總結，提出要充分關注政府角色與績效評估、政府管理方式與組織績效評估、績效評估與組織使命的相關性，績效評估中的價值取向，績效評估的公開性與結果運用等問題。藍志勇、胡稅根對中國政府績效評估的理論研究的發展階段以及實踐的發展歷程、基本模式進行了回顧，認為中國的政府績效評估有著重要的意義和深遠的影響，同時又面臨嚴峻的挑戰。彭國甫、盛明科對我國政府績效評估已有成績、主要層面和基本觀點進行了概括，進而提出深化我國政府績效評估研究要重點關注政府績效評估理論框架的構建和學理層面的闡釋，基于科學發展觀的政府績效評估體系的構建與實施研究，政府績效評估的心理因素及作用機制研究，中國政府績效評估的科學化、民主化、法制化研究以及特定政府層級、特定政府部門和特定政府管理項目績效評估的研究五個課題。

三、政府績效評估研究的發展前瞻

在目前情況下，深化政府績效評估研究，建議有關學者要重點關注以下幾個方面問題的研究：

1 政府績效評估一般規律與特殊規律的研究

政府績效評估作為績效評估的一個組成部分，既有績效評估的一般規律，又有自身的特殊規律。目前，學界對這一問題的研究還比較薄弱，尚未意識到這一問題對于推進政府績效評估的重大理論和實踐意義。因此，在未來的政府績效評估研究中，系統深入研究這些一般規律和特殊規律，必將有益于深化政府績效評估研究，提升政府績效評估質量。

2 以績效改善為核心的政府管理創新對策研究

政府績效評估作為一種管理措施，其目的在于診斷政府管理中存在的問題，為變革和創新政府管理方式與方法提供依據，進而實現政府管理績效的“持續性改進”，而不僅僅是為績效評估而評估，將績效評估囿于評估層面。遺憾的是，盡管諸多學者對這一問題進行了研究，并取得了可喜成績，但是以績效改善為核心的系統研究政府管理創新對策還很不夠。這是因為，從總體上來說，政府管理績效改善與創新對策研究尚處于初創階段，還有不少問題亟待進一步的研究。這些問題是：一是如何將政府管理績效評估與特色項目管理創新結合起來的問題。即如何將政府管理績效評估從評估層面提升到治理對策層面的問題；二是如何立足管理績效來系統研究政府管理創新對策的問題。事實證明，單純從政府管理創新的思路和途徑來研究政府管理創新的視角是狹隘的，也是不科學的，并沒有把改善和提高管理績效作為政府管理創新的目的、依據、出發點和歸宿；三是如何實現規范研究與實證研究、定量研究與定性研究結合的問題。即如何切實加強調查研究，在系統、深入調查研究中構建政府特色項目管理績效評估指標體系，選擇有效的績效評估方法，得出切合實際的評估結論，提出科學、可行的政府管理績效改善對策。

3 政府特色項目管理績效評估的研究

現階段的政府績效評估研究多是為了適應經濟社會發展的需要，經由一個快速推動程序而集結起來的學科板塊群，它尚未形成自己的學術特色，也沒有形成統一的廣泛被接受的研究范式、研究方法和研究途徑，研究視角多聚焦于政府常規項目管理績效的評估與改善，對于政府特色項目管理績效評估研究的關注重視不夠。實際上，就現代化的政府公共管理而言，政府特色項目管理較之常規項目管理更具特殊意義，前者凸現了政府公共管理的時代特色、地區特色以及施政特色，成為政府公共管理業績的有力證據、最好標示，后者則只是政府管理的常規內容，是特色項目管理的一個重要支持。因此，常規項目的管理績效固然要得到重視，但更為重要的則是特色項目管理績效的評估、改進與提升。從這個意義上說，積極推進政府特色項目管理績效評估研究，探討存在于政府特色項目管理之中的問題、癥結及其原因，并設法找到解決這些問題和癥結的有效對策，是十分必要的。

責任編輯：懿 勤