從“一國兩制”看ＣＥＰＡ在澳門的成功實踐

[摘要]澳門回歸祖國九年來，在“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針的指引下，經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，特別是2004年CEPA實施以后，澳門的經濟出現跨越式的發展。一方面，“一國兩制”是CEPA實施的有力的制度保障；另一方面，CEPA的成功實施是對“一國兩制”具體內容的集中反映。

[關鍵詞]一國兩制；澳人治澳；CEPA；WTO；制度創新

[中圖分類號]D676.59[文獻標識碼]A [文章編號]1006-6470(2008)04-0042-05

澳門回歸前，由于澳葡政府的無所作為，澳門經濟發展停滯不前，甚至連續四年經濟出現負增長，從而導致失業率居高不下，黑社會猖獗，社會治安每況愈下，澳人怨聲載道，人心惶惶。1999年12月20日澳門回歸祖國以來，澳門進入了“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的新的歷史發展時期。澳門回歸祖國九年來，澳門特區政府在“一國兩制”方針的指導下，全面貫徹落實《基本法》，依法施政，促進了澳門的經濟高速發展，社會和諧穩定、居民的生活水平得到了前所未有的改善和提升。正如胡錦濤總書記2004年12月20日在澳門慶祝澳門回歸祖國五周年的講話中所指出的：“澳門回歸祖國五年來，社會面貌煥然一新。以何厚鏵先生為特首的特別行政區政府帶領社會各界人士團結奮斗、開拓進取，克服了亞洲金融危機、外部經濟環境變化和非典疫情等帶來的種種困難和挑戰，妥善解決了一系列關系澳門全局和長遠發展的重大問題。今天的澳門，社會安定祥和，經濟持續增長，民眾安居樂業。實踐證明，澳門人是完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好澳門的。”[1]

一、CEPA的實施是“一國兩制”成功實踐的集中體現

何謂CEPA?所謂CEPA，就是內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排，英文的全稱是Closer Economic Partnership Arrangement，簡稱為CEPA。就CEPA的具體內容來講，主要包括貨物貿易、服務貿易和投資便利化三個方面。

關于貨物貿易，內地承諾自2006年起對所有原產于澳門的產品實施零關稅。除內地禁止進口的產品外，所有在澳門生產的貨物主要符合雙方制定的《安排》原產地標準，取得專用的“原產地證書”確定為“澳門制造”產品后，均可享受零關稅出口內地。

關于服務貿易，內地同意對澳門38個服務行業放寬市場準入條件，這些服務行業包括：法律、會計、建筑及房地產、醫療及牙醫、廣告、管理咨詢、會議展覽、電信、視聽、分銷、保險、銀行、證券期貨、旅游、運輸、貨代、倉儲、物流、航空運輸、信息技術、專業技術人員資格考試、文化娛樂、商標代理、專利代理、職業介紹、人才中介、個體工商戶、計算機及其相關服務、市場調研、與管理咨詢相關的服務、公用事業、建筑物清潔、攝影、印刷、筆譯和口譯、環境服務、社會服務及體育服務。

關于投資便利化，內地與澳門除了貿易投資促進；通關便利化、商品檢驗、動植物檢疫、食品安全、衛生檢疫、認證認可及標準化管理；電子商務；法律法規透明度；中小企業合作及產業合作等七個領域加強合作。

可見，從內地與澳門簽署的CEPA協議的基本內容來看，無論是貨物貿易、服務貿易，還是投資便利化，都集中體現了《安排》是在一國之內兩個單獨關稅區建立類似自由貿易伙伴購銷的協議。CEPA符合WTO的規定，其目的是促進內地與澳門特別行政區共同繁榮與發展。就其簽署的原則來講，一是遵循“一國兩制”的方針；二是符合世貿組織的規則；三是順應雙方產業結構調整和升級的需要，促進穩定和可持續發展；四是實現互惠互利、優勢互補、共同繁榮；五是先易后難，逐步推進。

根據CEPA簽署的目的和原則，內地與澳門2003年10月17日正式簽署首階段的《安排》，并于2004年1月1日起全面實施。此外，雙方于2004年10月29日、2005年10月21日、2006年6月26日以及2007年7月2日，分別簽署《(安排)補充協議一》、《(安排)補充協議二》、《(安排)補充協議三》及《(安排)補充協議四》，更加擴大原有《安排》內容及深化其承諾。

綜上所述，首先，內地與澳門簽署的CEPA突出體現了澳門具有“一國兩制”的政治優勢，因為CEPA的簽署必須同時具備兩個條件，一是必須遵循“一國兩制”的方針；二是符合WTO的游戲規則。其中“一國兩制”是CEPA實施的基本前提和必要條件，WTO的游戲規則是在“一國兩制”前提下的靈活運用。其次，CEPA的簽署給澳門的經濟發展提供了無限廣闊的市場效應，因為無論是貨物貿易、服務貿易，還是投資便利化，為澳門帶來了中國內地這個具有無限發展潛力的市場效應。這個制度性安排把澳門這個細小的微型經濟體與中國內地這個大市場緊密地聯結在一起，為澳門不斷擴大博彩旅游業的發展提供了前所未有的機遇，譬如內地開放港澳自由行。第三，CEPA的簽署給澳門的一些服務業較WTO承諾提早兩年進入內地的時間優勢，同時與WTO的條款相比較，CEPA為澳門在貨物入口稅率方面較外國企業享有更好的零關稅優勢，同時還為澳門企業提供較低門檻投資及進入內地服務業的投資條件優勢。譬如，WTO只準許資產不少于200億美元的銀行進入內地經營，而CEPA把這個條件降低為60億美元，分銷行業的資產額也由兩億美元下降為1000萬美元等。

二、CEPA的實施為澳門經濟的全面發展注入新的活力

2004年1月1日CEPA在澳門正式實施，CEPA的實施，不僅全面推動了澳門經濟的發展，而且對澳門經濟實現多元化發展、提升其國際競爭力具有強大的推動作用，更是為澳門經濟實現可持續發展注入了新的活力。

首先，從CEPA簽署的內容來看，涵蓋貨物貿易、服務貿易和貿易投資便利化三個方面。細心解讀這三方面所包含的內容，雖然內地與香港也同樣簽署CEPA協議，但澳港在具體內容上還是有一定的差異性。這主要體現在兩個方面，一方面內地與澳門簽署的主要是結合澳門現存產業結構的特點，具有很強的針對性；另一方面，更是突出了澳門生產成本和勞動力均比香港低廉的比較優勢。在貨物貿易方面，澳門享受零關稅的273個商品稅目與香港有所不同，其中澳門在紡織和制衣業就有115個，占其273個商品總數的42.13%。

其次，從CEPA實施的效應來看，2004年1月1日實施至今，5年多來，為拉動澳門經濟的快速發展發揮了巨大的作用。其推動作用表現為以下幾個方面：(1)自由行拉動澳門旅游博彩業突飛猛進的發展。據澳門統計局公布的資料顯示，回歸前，1991年至1999年9年間，來澳旅游的總人數分別為7488.6千人次、7699.2千人次、7829.3千人次、7833.8千人次、7752.5千人次、8151.1千人次、7000.4千人次、6948.5千人次、7443.9千人次。其中香港來澳的人數一直處于第一位，臺灣位居第二位，中國內地為第三位。1999年澳門回歸以后，1999年至2002年四年間，盡管來澳的游客人數在不斷增加，但香港來澳的人數一直處于第一位，中國內地游客上升為第二位。而臺灣游客則下降為第三位；特別是2004年CEPA實施以后，開放了自由行政策，內地來澳的游客猛然增加，2004年內地來澳門游客為9529.7千人次，首次超過香港來澳的游客。從2004年開始至今，內地來澳的游客一直居第一位，而香港來澳游客則退居第二位，臺灣則為第三位。2005年，來澳游客總人數為18711.2千人次，其中內地人數為10463.0千人次；香港為5614.9千人次；臺灣為1482.5千人次；2006年，來澳游客總人數為21998.1千人次，其中內地人數為11985.6千人次；香港為6940.7千人次；臺灣為1437.8千人次；2007年，來澳游客總人數突破26993.0千人次，其中內地人數突破為14866.4千人次；香港為8174.1千人次；臺灣為1444.1千人次。(2)自由行效應刺激四年來經濟持續雙位數增長。回歸前，澳門經濟連續出現四年的負增長，1999年回歸后，澳門特區政府在“一國兩制”的制度安排下，一方面，特區政府對博彩業引入競爭機制，適度開放博彩業的經營權；另一方面制定了以博彩旅游業為龍頭，服務業為主體，其他產業協調發展的產業政策，一舉扭轉了澳門經濟出現負增長的局面。博彩業開放以后，據澳門統計局公布的數據顯示，2002年GDP增長為10.3%；2003年GDP增長為16.0%；特別是2004年CEPA實施以后，在自由行效應刺激下，2004年GDP增長高達30.5%；2005年GDP增長為12.0%；2006年GDP增長高達24.0%；2007年GDP增長高達30.5%，經濟增長創下回歸以來的新高。在經濟持續高增長的同時，澳門人均本地生產總值也在逐年增加，1999年人均本地生產總值為13844美元；2000年上升為14171美元；2001年為14253美元；2002年為15567美元；2003年為17805美元；2004年突破22634美元；2005年上升為24369美元；2006年達到28857美元；2007年突破36357美元，不僅創下歷史新高，而且人均本地生產總值首次超過香港。

第三，CEPA效應促使失業率降低為回歸以來的新低水平。CEPA效應不僅刺激了澳門經濟突飛猛進地發展，而且困擾澳門失業率居高不下的局面徹底得到改變。回歸前澳門的失業率一直居高不下，1999年失業率高達6.3%；2000年達到6.8%的歷史新高。2001年失業率仍然高達6.4%；2002年仍然在高位6.3%；2003年也徘徊在6.0%的水平上；2004年實施CEPA以后，在自由行效應刺激下，失業率開始下降為4.9%；2005年下降為4.1%；2006年失業率繼續下降為3.8%；到2007年失業率下降為3.1%，截至2008年3月，失業率下降為2.9%的最低水平。

第四，CEPA效應促進了貨物貿易、服務貿易和貿易投資便利化的快速發展。目前，據澳門特區經濟局公布的數據顯示，CEPA在貨物貿易、服務貿易和貿易投資便利化方面已發揮了積極的作用。自《安排》于2004年1月1日實施至2008年3月31日期間，經濟局在貨物貿易方面共簽發了573張原產地證書，出口貨值達52，076，402澳門元，節省關稅約5，060，975澳門元，產品種類包括水泥、紡織成衣、紗線、塑料袋、可刻錄光盤、色帶油墨、食品(糖、餅食及咖啡豆)、覆銅板、電匯排、膠水、郵票、打印機色帶及鞋等。有關服務貿易方面，經濟局發出了346張《澳門服務提供者證明書》，領取證明書的企業主要從事運輸物流、會議展覽、管理咨詢、建筑工程、分銷、電信、法律、廣告、空運服務的銷售和營銷服務及房地產等服務行業。[2]可見，CEPA給澳門的中小企業提供了難得的發展機遇，澳門中小企業可以利用自身的區位優勢，一方面大力發展商業零售和批發業務，另一方面可以進一步擴大和充實“前店后廠”經營模式，積極穩妥地推動制造業向內地的轉移，還可以利用地緣上的方便條件，探索粵澳兩地在多個產業上的合作經營或合資經營的合作模式等。所有這些都必然有助于促進澳門產業結構的優化和升級。

綜上所述，CEPA的實施，不僅為澳門經濟的大發展注入了新的活力，而且有力地促進了澳門經濟前所未有的高速發展，更促進了澳門社會和諧穩定，居民生活水平達到了根本的改善。實踐證明，CEPA的實施不僅是“一國兩制”成功實踐的集中體現，而且是“一國兩制”成功實踐的又一制度創新。

三、充分發揮“一國兩制”的制度優勢是CEPA實施的根本保證

把握CEPA機遇，必須充分發揮“一國兩制”的制度優勢，這是CEPA順利實施的根本保證。對于澳門特區政府來講，只要按照“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，全面貫徹落實基本法，CEPA的比較優勢才能得到充分的發揮，CEPA實施的效應才能真正得到體現。澳門只有把“一國兩制”的制度優勢轉變為經濟優勢，才能在CEPA實施的過程中實現雙贏或多贏。

首先，澳門要創造性地發揮好“一國兩制”的政治優勢。澳門回歸祖國九年來，在“一國兩制”的制度安排下，特區政府為了振興澳門的經濟，引入競爭機制，對開放博彩業實行有限度的開放，打破了博彩業長期壟斷經營的局面，這是澳門政府為充分發揮博彩業的比較優勢，創造了良好的制度環境，作為一種輻射效應，帶動了澳門經濟的全面復蘇和穩健發展。實踐證明，充分發揮澳門的比較優勢，是推動澳門經濟發展的戰略選擇。內地與澳門簽署的CEPA，就是創造性地發揮了澳門“一國兩制”的政治優勢，特別是澳門享受零關稅的273個商品稅目，就是澳門制度比較優勢的具體體現。

所以，借CEPA機遇，澳門只有創造性地充分發揮好“一國兩制”的政治比較優勢，加快與內地經濟的融合，才能讓內地更好地了解澳門，澳門才能更好地依托內地走向世界。澳門“一國兩制”政治比較優勢發揮得越充分，與內地CEPA合作的前景就越寬廣，獲得的經濟效應和社會效應就會越大。

其次，澳門要充分發揮好國際經貿服務平臺的區位優勢。澳門作為中國內地的商貿服務平臺，作為中國內地與葡語國家經貿聯系與合作的服務平臺，作為全球華商聯絡與合作的聯絡平臺，為內地和澳門兩地中小企業的合作提供了無限的商機。據澳門財政局統計，截止2007年底，澳門企業的實際總數共有43900家。而澳門1—499人的企業占企業總數的99.2%，500人以上的企業僅占企業總數的0.8%。按照國際上中小企業的定義，1—499人以下的企業為中小企業，目前澳門的中小企業總數為43549家。長期以來，中小企業不僅為澳門創造了更多的就業機會，而且在促進澳門經濟發展和社會穩定方面發揮了重要作用。而中小企業在中國內地，對促進其國民經濟的發展同樣起著舉足輕重的作用。

由此可見，CEPA實施以后，把澳門打造成為海內外中小企業國際經貿服務平臺，以海內外中小企業為服務對象，一方面協助海外中小企業進入內地市場，另一方面積極幫助內地中小企業開拓海外市場，并吸引內地中小企業來澳門投資和經營國際貿易。因此，充分發揮國際經貿服務平臺的區位比較優勢，不僅為內地、海外和澳門三地中小企業的發展提供了廣泛的合作空間，而且能夠使三地中小企業在資金、技術、人才、信息和管理等方面的資源得到有效的配置，并在廣闊的合作領域實現三贏或多贏。

第三，澳門要充分發揮好國際貿易自由港和獨立關稅區的制度優勢。在澳門，雖然是經營成本相對低的國際貿易自由港，資本、貨物、人員均可自由流動。對進出口產品免征關稅，稅制簡單并且稅率也比周邊國家和地區低，同時，不僅具有與世界市場接軌的國際性經商環境，而且還有比較完善的符合國際慣例的經貿法規條文。但是，由于澳門與內地在經貿交流中長期存在制度性的障礙，盡管內地擁有13億人口的巨大市場，但澳門國際貿易自由港和低稅制的比較優勢在內地沒有得到更好的發揮。CEPA，一方面，是為了消除兩地經貿交流中制度性的障礙，更好地促進兩地經濟融合；另一方面，也是為了整合兩地資源優勢，為澳門國際貿易自由港和低稅制的比較優勢發揮創造了有利條件。

為此，澳門要抓住CEPA機遇，樹立全球化的市場觀念，發揮國際貿易自由港和獨立關稅區的制度比較優勢，一方面，要充分利用國內外兩個市場、兩種資源來發展自己；另一方面，不僅要積極參與國際競爭，更要提升國際化經營水平，特別是隨著經濟全球化進程的加快和國際競爭的加劇，要充分利用CEPA提供的優惠條件，在發揮比較優勢的同時，積極培育新的經濟增長點，加快與內地實現優勢互補、資源共享，并從合作中獲得更大的經濟收益。

第四，澳門要充分發揮好珠江三角洲地區的區位優勢。澳門雖小，但有特殊的區位比較優勢。澳門處在中國經濟最發達的珠江三角洲地區，背靠中國內地，東臨香港，南有東南亞諸國。澳門的交通十分便捷，國際機場開通了至內地、臺灣、東南亞及歐洲等20多條航線，特別是一機到底的便利安排，有力地推動了澳門與臺灣經貿關系的快速發展。隨著港澳珠大橋的建成，澳門將形成完善的海陸空對外立體交通體系。澳門的通訊技術設施已達到國際先進水平，目前已與230多個國家和地區建立了國際互聯網等現代化通訊網絡。澳門的這些區位比較優勢在CEPA簽署以后更加明顯，特別是對于貿易投資便利化具有更大的推動作用。

因此，要充分發揮區位上的比較優勢，一是要加強與內地在海運、陸運、空運等物流方面的廣泛合作；二是要加快與內地在電子商務領域的交流與合作，在加強電子商務宣傳的同時，推動兩地企業相互交流，促進兩地企業之間開展電子商務活動；三是根據兩地優勢互補的原則，加強產業的相互投資與合作，特別是在產業科研、技術合作和科研成果商品化等方面加強合作。

第五，澳門要充分發揮中西文化交匯的文化優勢。數百年來，由于中西文化交匯的歷史積淀，澳門的文化具有自己鮮明的特色。一方面，中華文化作為澳門的主體文化，不僅一直在澳門延續，而且還在不斷地發揚光大；另一方面，西方文明卻又同時在澳門安家落戶，更使澳門的文化錦上添花，獨樹一幟。由于中西文化在澳門的不斷發展與和諧共存，不同信仰互相尊重，多種宗教平等共處，兼容并包，使得澳門成為當今世界著名的中西合璧的國際性文化旅游城市。因此，澳門應當借CEPA機遇，充分發揮中西文化交匯的文化比較優勢，加大與內地旅游合作的力度，進一步促進澳門旅游業的大發展。

中國內地有13億人口，擁有豐富的有待開發的巨大旅游資源，CEPA實施以后，據統計，目前內地允許北京市、上海市和廣東省全省等全國44個城市開放了個人自由行政策，澳門要充分利用CEPA提供的合作機遇，全方位、多層次地與內地展開旅游合作，是直接推動澳門經濟發展的一個新的經濟增長點。隨著內地經濟的快速發展和進一步的對外開放，未來內地還會允許其他更多的城市和地區居民來澳旅游。所以，澳門要抓住CEPA的時空機遇，積極開拓內地旅游市場，加快旅游基礎設施的建設，深度開發旅游資源，突出澳門中西文化交匯的特色。在發展博彩旅游事業的基礎上，實現澳門旅游產業的多元化發展，在推動商務旅游、會展旅游發展的同時，積極發展文化旅游、觀光旅游和休閑度假旅游等，實現澳門旅游事業的歷史性轉變。

四、簡要結論

CEPA是在“一國兩制”框架下實現澳門與內地兩地經濟融合的一種制度創新，這不僅有利于澳門經濟的多元化發展，而且還有利于促進產業結構的優化和升級，更是推動澳門經濟實現可持續發展的一種戰略選擇。但是CEPA涉及的內容十分廣泛，合作的潛力十分巨大，如何把握CEPA機遇，進一步推動澳門經濟的全面發展，提升其在國際上的競爭力，這是特區政府必須深入思考和研究的重要課題。

為此，我們認為，盡管CEPA為澳門提供了前所未有的發展機遇，但是，就CEPA實施的效應來看，除個人自由行政策效應得到了充分發揮外，其他方面澳門特區政府還需要進一步的加強和深化。一是人力資源的短缺是制約CEPA快速發展的一個瓶頸。人力資源的開發應該是澳門特區政府今后工作的重中之重，利用內地人力資源的優勢，加大與內地在人力資源方面的開發、合作與交流的力度，全面提升澳門人力資源的素質，這是關系到澳門今后在國際市場上提升競爭力的核心問題；二是應該加強投資便利化領域的廣泛的合作，特別是應該加強澳門同內地在產業與中小企業方面的廣泛合作，特別是與內地中小企業在技術、人才、資金和管理等方面的廣泛合作，來提升澳門中小企業在國際市場上的競爭力，這是關系到澳門實現產業結構多元化大局的問題；三是提升澳門與內地在文化旅游產業方面合作的層次，增加文化產業的內涵，因為澳門是中西文化交匯的中心，具有深厚的中西文化底蘊，今后應該在文化產業方面挖掘更能體現澳門中西文化特色的產業，這樣不僅可以提升澳門文化旅游產業的層次，而且可以改變目前單一的博彩旅游業的局限性；第四，特區政府應該解放思想，建立更加公平、透明、開放與競爭的經營環境，打破政府現行產業與行業的專營壟斷，大力引進外資，特別是吸引內地的高新技術產業參與澳門的經濟建設，同時，還應該修改阻礙澳門經濟發展的一些法律和法規，從而使CEPA的合作更加透明、公正、公平與國際化。總而言之，澳門只有充分發揮“一國兩制”的制度優勢，CEPA才能真正發揮其經濟和社會效應，實現雙贏與多贏。

參考文獻：

[1]胡錦濤.在慶祝澳門回歸祖國5周年暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話[N].澳門日報，2004-12-21

[2]澳門特區經濟局2004年1月1日—2008年4月統計資料[Z].

[3]澳門貿易投資促進局2004—2007年統計資料[Z].

作者系澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授、法學博士