和諧社會視野下我國社會組織發展探析

[摘要]作為社會建設的重要力量，社會組織的規范和發展是構建社會主義和諧社會的內在要求，是加強社會管理和社會建設、維護社會穩定的內在要求。本文在對社會組織發展與和諧社會理論考察的基礎上，立足和諧社會構建，分析社會組織發展的作用及意義，并闡明我國社會組織發展所面臨的問題及原因，并基于上述分析提出在構建和諧社會中我國社會組織發展的思路和對策。

[關鍵詞] 和諧社會；社會組織；社會管理

[中圖分類號] C912.2[文獻標識碼] A [文章編號] １００６－６４７０（２００8）０5－００81－０5

社會組織是指依照法律、法規或根據政府委托在民間設立的參與社會公共管理和公共服務，從事社會公益和互益活動的各類組織，與政治和經濟組織相對應。社會組織不僅可提供一定的社會公共服務、維護一定群體的利益、推進民主政治，而且還能分擔社會風險、化解社會矛盾、維護社會的和諧與穩定。[1]在國際上，擁有社會組織的多寡已成為衡量一個國家和諧程度的重要標志。

隨著改革開放和社會主義市場經濟的深入發展，中國共產黨從全面建設小康、推進現代化建設的全局出發，提出構建社會主義和諧社會的重大戰略任務。主要目的是充分調動一切積極因素，妥善協調經濟社會結構變遷過程中的利益關系，把社會各階層特別是新的社會階層團結和凝聚在黨的周圍，鞏固黨的政治基礎，為改革發展創造一個穩定的社會環境，形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面。

從社會主義和諧社會的發展要義和社會組織自身特點可以看出，社會組織的規范健康發展是構建和諧社會的客觀需要和必然選擇。一方面，社會組織能夠促進社會和諧，在社會的公共管理和公共服務領域發揮不可替代的作用；另一方面，和諧社會的構建也為社會組織發展提供了前所未有的空間和機遇。因此，在和諧視野下探討社會組織發展具有十分重要的理論和現實意義。

一、社會組織發展與和諧社會構建的互動關系

1.社會組織是構建和諧社會的重要元素

2006年10月十六屆六中全會通過《中共中央關于構建和諧社會若干重大問題的決定》，對構建和諧社會中我國社會組織的角色和定位作了明確闡述，“在當今中國社會，在各類社會組織中尤其要注意發揮提供服務、反映訴求、規范行為的作用”。具體來說，社會組織發展對和諧社會構建有以下作用。

第一，提供有效公共服務，彌補政府與市場不足。以往公共服務是在“政府辦社會”、“單位辦社會”體制下進行的，往往因傳統計劃經濟體制的局限難以擺脫行政化傾向，陷入高成本、低績效的泥潭。在建立社會主義和諧社會的進程中，我國政府正在由管理型向服務型轉變，會逐步把一些社會管理職能交給社會組織。[2]而社會組織所具有的民間性和專業性的特點和優勢，使得它能夠直面服務對象的真實需求，主動整合服務資源，及時提供專業服務，在社會救助、救濟等方面能發揮自己的優勢特長，彌補政府與市場的不足。

第二，反映群眾利益訴求，發揮橋梁紐帶作用。社會組織在國家與分散的社會成員之間形成一個中介力量，一方面代表所屬群體的利益下情上達，另一方面以橋梁紐帶身份把黨和政府的方針政策上情下達，并進行不同群體的利益協調和對話。這種緩沖政府和社會成員矛盾的作用，為人們的利益表達提供了多種渠道與合法的表達方式，從而能夠規范社會成員的行為，減少對抗性社會沖突，維護社會秩序和社會穩定，鞏固黨執政的社會基礎。[3]

第三，監督政府職能履行，規范市場行為。作為置身于政府之外的“旁觀者”，社會組織在政府與市場之間，實際扮演著“兩頭兼顧”的角色。社會組織監督政府權力的運作，不僅能夠抵制權力的“越界”，保護社會組織成員的合法權益，而且還起到防止和減少政府腐敗的作用。盡管這種監督是柔性的，但由于它所具有的客觀性、人性化特點，使這種監督更具有道德的約束力。[4]社會組織規范市場行為的作用，較多地是通過社會組織以自律及對其成員的管理、約束的過程來實現。如行業協會、商會等社會組織可以通過制定行業標準、規范等來規范企業的市場行為。

此外，社會組織的蓬勃發展，一定程度上也為社會提供了大量就業崗位。更重要的是，社會組織主要從事社會服務、慈善活動及其他公益事業。它以社會的和諧、和睦為核心價值，弘揚人道主義和志愿精神，追求社會至善，關心共同利益，塑造平等、信任、合作、團結與整合的關系，因而成為社會文明建設以及社會團結的推進器。

2.和諧社會構建為社會組織發展提供良好環境

從社會發展的歷史進程看，構建社會主義和諧社會是中國特色社會主義發展史上的必然階段，也為我國社會組織發展提供了前所未有的歷史機遇和成長空間。

第一，政府體制改革為社會組織發展提供良好政治環境。構建社會主義和諧社會必然要求不斷完善政府職能，加快政府體制改革。打造“服務型政府”、“小政府、大社會”是現階段政府體制改革的目標，這要求政府從事無巨細、包辦一切的社會公共事務中退出來，將微觀社會管理和公共服務的相關事務交給社會自行運作。在這個過程中需要社會組織來承擔政府職能轉變中退讓出的許多職能。

第二，完善社會管理體系為社會組織發展提供良好社會環境。加強社會管理，維護社會穩定，不斷創新和完善社會管理體系是構建社會主義和諧社會的應有之義。隨著我國社會管理體制改革的不斷深入，我國的單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。但同時，由于我國社會的組織化程度還不高，許多社會成員處于無組織狀態，社會管理的難度系數相對較高，而政府又難以直接管理這些無組織的個人，使得社會管理出現空位現象。社會組織的社會管理和社會穩定的功能，使其成為社會管理的參與者和社會穩定的促進者。因此，構建和諧社會中創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，需要社會組織的參與和配合，這就為社會組織的發展提供了良好契機。

第三，經濟全球化和對外開放為社會組織發展提供良好經濟環境。構建社會主義和諧社會必須靠高度發達的物質財富做基礎，這要求我國的社會主義經濟建設必須適應經濟全球化的發展趨勢，繼續擴大對外開放，不斷提高社會主義經濟建設水平。而在經濟全球化和對外開放的經濟發展中，許多微觀經濟領域的發展新需求對社會組織發展提出了更高的要求，這有利于社會組織的不斷發展與完善。

第四，完善社會主義民主法治為發展社會組織提供切實制度保障。民主法治是社會主義和諧社會的重要特征，也是構建社會主義和諧社會的必然目標。民主的基本要件首先是社會的廣泛參與，在改革開放后走向多元化和多樣化的現代中國，社會組織的社會動員和組織功能更好地適應了多元化社會的民主政治要求，具有共同目的和共同利益的公眾可以通過這種組織化的形式合法地表達個人意愿，維護自身權利。同時這種形式也克服了個人表達微弱無力的弊端，克服了個體參與的盲目性和無序性。和諧社會必須是法治社會，一方面健全社會主義法律體系需要社會組織的充分發展，另一方面，健全的社會主義法制為社會組織的發展提供了有力的制度保障。因此，社會和諧和社會主義民主法治的發展為社會組織的培育提供了寬松的政治環境和社會自主活動空間，為社會組織的發展提供了強有力的制度保障和生存空間。

二、我國社會組織發展存在的問題及原因分析

1.我國社會組織發展存在的主要問題

新中國成立后，社會組織在我國經過幾十年的發展，現已遍布全國城鄉，涉及社會生活的方方面面，初步形成了門類齊全、覆蓋面廣泛的社會組織體系。但是，隨著構建和諧社會的不斷前進，社會組織在發展中也暴露出許多問題。

第一，行政色彩較濃、獨立性差。由于歷史原因，我國有相當一部分社會組織是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的，或者由各級黨政機構直接創辦，或者本身就從黨政機構轉變過來，或者由政府部門支持由原黨政成員及與黨政關系密切的知名人士所創辦。這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機關，而且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴政府，甚至依然是作為政府的附屬機構發揮作用。因此，在實踐中，許多社會組織存在職能定位不準、管理職責不清的問題，沒有很好地把握、協調好政府、企業及自身三者之間的關系，更難以獨立發揮其社會管理和社會服務的作用。

第二，資金不足，人才缺乏。這是制約當前整個社會組織發展的重要因素。據調查，有41.4％的社會組織認為資金缺乏是其面臨的首要問題，[5]更有相當一部分社會組織由于資金嚴重不足、人才缺乏而無法正常開展工作。在資金方面，當前我國社會組織的面臨的主要問題有：資金來源沒有保障；經濟獨立性差；社會組織內部的財務制度不夠健全，資金管理水平不高。在人才方面，社會組織同時也面臨難以吸引優秀人才的巨大挑戰，主要原因在于人事管理缺乏配套政策支持難以吸引優秀人才，而缺少編制又難以留住優秀人才。因此，社會組織的人員構成往往是兼職人員多，而專職人員數量不夠且素質偏低。

第三，綜合能力不足、專業性不強。我國的社會組織一般來說規模比較小，資金籌措能力比較低，動員社會資源的能力也就比較弱，加上組織管理不規范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監督，使得它們難以得到社會的廣泛認同和普遍的社會公信，不能發揮應有的公共管理和公共服務的作用。另外，我國社會組織整體專業素質不高。表現在社會組織對行業內部缺少基本的統計權，不能對行業內部的發展進行規劃和提出建設性建議。同時社會組織對于相關專業領域的研究不足，專業認定水平不高，難以承接政府體制改革中轉向社會組織的許多職能。

第四，結構不合理、發展不平衡。我國社會組織在區域之間、城鄉之間和不同領域之間的發展存在不平衡。就區域社會組織發展來說，不僅東西部地區相比西部發展嚴重不足，沿海和內地相比內地發展嚴重不足，而且同為東部和沿海，區域之間社會組織的發展也有很大差距。就城鄉不平衡來說，城市社會組織，特別是特大城市的社會組織發展較快，開展的活動較為集中，社會對社會組織的認知和公信度相對較高，但是在中小城鎮特別是廣大的農村地區，除了扶貧開發的少數外來的社會組織，真正當地的社會組織很有限，社會對這些組織的關注和支持也很少。就不同領域之間的不平衡來說，社會組織在那些政策寬松、易于得到資源而進入門檻較低的領域已經開始出現數量多、水平低的重復現象。但那些存在大量社會問題，迫切需要公民參與的領域，包括一些重要的公共政策領域，卻極少有社會組織進入，如失業與就業、社會保障、勞工權益保護、國際區域沖突和外交等領域。

第五，自律性和誠信度不足。目前我國社會組織發展中還存在較為嚴重的自律性差、誠信缺失等問題。這首先表現在社會組織內部會員失信問題。當會員單位的利益與政府或其他部門利益產生矛盾時，社會組織不能有效地代表并保護會員的利益，失去會員的信任，導致社會組織對其會員的吸引力降低。同時社會組織對外也存在誠信度差的問題。由于許多社會組織的服務少、規模小，不能形成規模化、專業化配套服務，不能提供必要的幫助，也造成人們對社會組織沒有認同感。此外社會組織還存在自律性差的問題。一些社會組織存在著亂評比、亂收費現象，影響了社會組織的公信度，造成社會組織對內失信于會員單位，對外得不到公眾的信任。

2.社會組織存在問題的主要原因

上述問題可歸結為我國社會組織的“弱質”特性，即它們無論在組織規模還是活動能力、特別是作為社會組織的若干基本屬性的主要方面，都存在著先天不足，同時社會組織發展所必需的法律制度、社會支持、文化背景和經濟基礎等，相對來說都很不健全。[6]本文認為，造成我國社會組織弱質特性的原因，既有政治、社會等宏觀層次的原因，也有微觀層次社會組織自身的原因。

第一，政府體制改革滯后。這是影響我國社會組織發展的重要因素。目前，我國的政府改革相對滯后于相應的社會進程，主要體現在兩個方面:一是政府在觀念和認識上的滯后。例如對多元治理模式中政府的角色定位不明確，對關于政府職能的公益性和非營利性認識不足，擔心社會組織的發展會危及國家的政治經濟基礎，可能造成社會的不穩定或者構成對政權的威脅等，因此，政府對社會組織領域組織化的支持動力也就不足，基本上持不鼓勵、不提倡的態度。二是管理服務上的不到位。如在機構改革中調整了的政府職能遲遲不能落實到位，在社會組織的登記注冊、監督管理、優惠稅制等諸多方面，不僅約束過嚴，而且彼此不配套、不協調、不到位，嚴重影響著社會組織的發展。

第二，相關法律法規制度不健全。當前我國在社會組織管理上實行的雙重管理體制（即對社會組織實行“登記管理機關”和“業務主管單位”雙重審核、雙重負責、雙重監管）、遵循分級管理原則（對社會組織按照其開展活動的范圍和級別，實行不同級別的民政部門分級登記、分級管理的原則）和非競爭性原則（為了社會組織開展有效活動，禁止在同一行政區域內設立業務范圍相同或相近的民間組織的原則）。一方面，這種管理體制設置了對于普通社會組織來說高得難以逾越的門檻，在相當程度上限制了社會組織通過登記注冊來獲得合法地位。就算找到了業務主管單位，也不一定能在登記管理機關順利登記。另一方面，一個組織一旦登記成立，除了象征性地接受財務管理方面的“年檢”之外，沒有任何日常性的評估和監督管理方面的制度約束，同時也難以落實有關公益事業的減免稅待遇。其結果使得整個社會組織內部水平不一，實際上損失了真正的公益組織。

第三，政府、社會監督不力。首先是政府監督不力，主要表現為我國政府對社會組織的監督缺少行之有效的社會組織的問責機制。絕大多數地方政府沒有專門的社會組織管理機構，即使有，人數和力量也非常有限。因此，一旦某個社會組織成立，登記管理部門就很少有人來負責監管，而業務主管部門一般也沒有精力或不愿意管理社會組織的日常活動。況且，業務主管部門與社會組織有千絲萬縷的關系，因此很難起到應有的監督作用。其次，社會對社會組織的監督存在嚴重缺位。我國既缺少獨立的第三方專門機構對社會組織的監督，新聞媒體對社會組織的監督作用也沒有真正發揮出來，而公眾也缺乏制度化的渠道反映社會組織的違法違紀行為。

第四，社會認同度與扶持力度不夠。我國社會組織發展中存在諸多問題，也與當前我國社會對于社會組織的認同度和扶持力度不夠有關。首先是社會認同度不夠。在我國，公眾對社會組織的地位和作用已經有了一些認識，但總體程度還比較低，公眾對社會組織也存在一些擔憂，參與率還有待提高。其次是對社會組織的扶持力度不夠。從領導方面看，有的黨政機關和領導干部對社會組織工作認識不足、領導不力，社會組織的作用沒有充分發揮。有的黨組織和行政部門對社會組織的性質和職能缺乏正確的認識，簡單地當作行政部門對待。從社會組織自身發展來看，社會組織的橋梁紐帶作用發揮得還不盡如人意。社會組織之間、社會組織與黨委、政府之間尚未形成有效的溝通渠道和交流、合作機制，這制約了它們對社會事務及政府決策的參與，也影響了反映群眾訴求作用的發揮。

第五，從社會組織自身來說，缺乏正確的理念和使命。當前我國社會組織存在的諸多問題，除有一定客觀因素外，也都與社會組織自身的動力不足、定位不明確有很大關系，究其根本在于缺乏理念和使命。這使得它們難有困境崛起的能動性、創新性和艱苦創業的自覺性，并從而帶來被動、盲目、短視，缺乏堅忍不拔的精神和動力不足。

三、和諧社會視野下我國社會組織的發展對策

根據我國構建社會主義和諧社會的目標要求，針對我國社會組織發展的現狀和存在的問題，有必要對我國社會組織整體發展的思路進行梳理，建立與我國經濟社會發展水平相適應，法制健全、布局合理、結構優化、功能到位、作用明顯的社會組織發展體系。

1.提高對社會組織的社會認識度

首先，從社會公眾層面，要樹立關于社會組織的正確認識。一是社會組織在和諧社會構建中具有重要作用，必須加快培育、規范和發展社會組織；二是認清非營利性是社會組織的基本特征之一，嚴格將社會組織和市場以營利性為目的的企業組織區分開來；三是要充分認識社會組織在提供公共管理和公共服務上的優勢和作用；四是要加強對社會組織功能作用的宣傳普及力度，不斷提高公眾對社會組織的社會認同度。其次，在政府層面，要提高政府對社會組織的重視程度，全面認識社會組織存在的地位和作用。一是社會組織發展中需要大量的專業人才，合理的人員結構；二是社會組織是非“官方”機構，其生存和發展的空間來自其民間性，而不是代表政府組織的利益；三是要認識到社會組織與政府之間是一種相互依存、互相補充的關系。

2．建立社會組織發展的科學管理體制

首先要理順社會組織與政府的關系，建立合理科學的管理體制。一是政府要還獨立的人事任免權于社會組織；二是政府要改變傳統的財政撥款方式，采取補貼部分資金和提供優惠政策、特許經營等方式向民間組織購買服務；三是按照精簡和歸類管理的原則，對社會組織業務主管部門體制進行整合，分類指導，不斷完善社會組織管理體系；四是建立健全社會組織監管機構的協調機制，規范社會組織監管機制，統一管理和監督社會組織的培育和發展。

其次，要加快推進社會體制改革，把社會組織納入社會整體公共治理框架之內。一是要按照“政事分開，官辦分離”的原則，加快推進事業機構改革；二是要使一部分事業單位轉變為非營利的社會組織機構，加快人事制度的配套改革，不斷發揮社會組織在公共服務公共管理領域的重要作用；三是在改革中要不斷提高社會組織從業人員的各項福利待遇和各項保障，不斷吸引更多專業強素質高的優秀人才。

3.優化社會組織發展的法律制度環境

首先，建立健全我國社會組織法律體系，盡快解決社會組織立法滯后的問題：一是要盡快制定一部與憲法相銜接的社會組織基本法，從法律層面明確社會組織在實體上的權利、義務、地位和作用；二是要抓緊制定社會組織行為法，解決社會組織具體管理無法可依的問題；三是加快健全社會組織管理的相關規章規定，對已經過時的規章及條款予以修訂和廢止。

其次，將社會組織發展合法化，依法降低社會組織登記的準入門檻。一是改變目前社會組織登記成立的資質限制，尤其在注冊資金和會員人數上作相應減少；二是改變目前社會組織登記成立須有業務主管部門的規定；三是盡快將已經有所發展但因種種原因尚未登記注冊的社會組織納入國家正規社會組織管理體系。

最后，為確保社會組織運作透明化，要同時建立健全社會組織的評估管理體系。從法律制度上支持和規范社會組織的發展，改善社會組織的生存和發展空間，為我國社會組織的發展提供制度保證。

4.社會組織要不斷完善自身建設

目前，我國社會組織未能充分發揮功能和作用，與自身建設不完善有關聯。加強社會組織自身建設，可以從如下方面著手：首先，要加強自律和誠信建設，提高各個社會組織在其服務領域內的專業水平及服務意識，不斷增強社會組織的服務能力；其次，建立健全社會組織自我發展、自我管理、自我教育、自我約束的內部自律機制，引入社會組織發展的競爭機制，打破壟斷；再次，探索科學的社會組織管理制度，建立良好的治理機制，提高管理和運營水平。

四、結語

社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證，而社會組織的繁榮發展又是建設和諧社會的重要力量。雖然我國社會組織發展還存在諸如外在的資金、人才短缺及制度環境不健全，內在自律性、誠信度差等問題，但是從長遠看，面臨的困境只是暫時的，隨著實踐的逐漸豐富和理論研究的進一步深入，社會組織必將在和諧社會的構建中得到更加規范和健康的發展，并發揮越來越重要的作用。

注釋：

[1][2]韋祖松.民間組織利于和諧社會發展[N].南方日報，2007-02-28.

[3]揚州市工商聯課題組.社會組織與構建和諧社會[N].[EB/OL].http://www.yzzx.gov.cn/article.asparticleid=5479.

[4]高永民.社會組織：構建和諧社會的重要元素[N].遼寧日報，2005-06-23.

[5]魏福旗、莫令娥.健全社會管理格局推動和諧社會建設[J].求實，2005(12).

[6]王名.非政府組織管理概論[M].北京:人民大學出版社，2002.78.

作者單位：首都師范大學政法學院