公平與效率視角下住宅消費保障制度研究

摘要：住宅消費保障是社會保障的重要組成部分，它實質(zhì)上是對國民收入的一種再分配。這個分配過程對公平與效率具有雙重效應(yīng)，不掌握一定的“度”就有可能產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，基于公平與效率的視角來探討中國住宅消費保障制度的完善是很有必要的，我們可以從以下幾方面來對現(xiàn)行的住宅消費保障制度進行完善，如加強對住宅消費保障的法律支持；建立透明的居民財產(chǎn)收入審報體系；建立住房保障配租補貼體系；建立住房保障的動態(tài)調(diào)整機制等。

關(guān)鍵詞：住宅消費保障制度；公平；效率

中圖分類號：F293.31

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-3890(2008)05-0005-04

住宅消費保障制度作為社會保障制度的一個重要組成部分，是以國家或政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配保障居民基本居住水平的一種制度。它是一種在住房領(lǐng)域內(nèi)實行的社會保障制度，其實質(zhì)是政府利用國家和社會的力量，通過行政手段為中低收入家庭提供住房，解決他們的住房問題。建立和諧社會，完善公平與效率統(tǒng)一的住宅消費保障制度是一項十分緊迫的任務(wù)。

一、公平與效率并重的住宅消費保障制度

社會保障制度是各種具有經(jīng)濟福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱。這一定義包括了如下三個必備要素：一是具有經(jīng)濟福利性，即從直接的經(jīng)濟利益關(guān)系來看，受益者的所得一定要大于所費；二是屬于社會化行動，即由官方機構(gòu)或社會中間團體來承擔(dān)組織實施任務(wù)，而非供給者與受益者的直接行為；三是以保障和改善國民生活為根本目標(biāo)，包括經(jīng)濟保障與服務(wù)保障等。凡同時符合上述三個條件者均可歸人中國社會保障體系當(dāng)中，它包括社會保險、社會救助、社會福利及其他社會保障措施。

住宅消費保障屬于社會保障的一個方面。建立住宅消費保障制度，保障人們的基本住房需求，實際上是對國民收入進行再分配。它具體包括以下原則：(1)不允許因收入差距過分懸殊導(dǎo)致兩極分化的社會穩(wěn)定原則；(2)社會救濟貧困者以維持其基本生存的濟貧原則；(3)堅持團結(jié)互助，積極扶持貧困者共同致富的扶貧原則；(4)在一定程度上滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要的社會福利原則。

我們知道，市場經(jīng)濟是效率的有效載體，而競爭是市場經(jīng)濟的核心，只要存在市場經(jīng)濟，就存在競爭。但是，競爭要以一定的公平規(guī)則或環(huán)境為基礎(chǔ)，否則就會產(chǎn)生低效率。理論界關(guān)于效率的觀點主要有產(chǎn)出效率說、制度效率說和社會效率說等。筆者所講的效率主要是指住宅消費保障制度在保障人們的基本住房需求時的效率，即如何利用最少的投入來最大限度地滿足人們的住房需求。這種保障制度的效率如何，關(guān)系到社會全體成員的經(jīng)濟福利，關(guān)系到全體成員物質(zhì)生活和精神生活需要的滿足。

住宅消費保障制度的建立將對公平與效率產(chǎn)生影響，這主要表現(xiàn)在兩個方面：

1．完善的住宅消費保障制度可以促進公平。這主要表現(xiàn)在：(1)完善的住宅消費保障可以在一定程度上促進起點公平和過程公平。住宅消費保障為社會成員提供了基本生活保障，使社會成員不至于因先天不足或某些社會風(fēng)險的侵害而陷入生存困境。另外，完善的住宅消費保障制度是面向全體社會成員的。任何社會成員，只要符合法律規(guī)定的條件，不論其地位、職業(yè)、民族、性別、年齡等，均被強制性納入住宅消費保障范圍，因此，每一個住宅消費保障項目對于其適用范圍的社會成員來說，都是一種機會公平的保障。(2)完善的住宅消費保障可以在一定程度上促進結(jié)果的公平。住宅消費保障實質(zhì)上是一種再分配政策，它具有調(diào)節(jié)收入差距的功能，使社會成員在社會發(fā)展中的不公平縮小。

2．完善的住宅消費保障可以促進效率。這主要表現(xiàn)在：(1)完善的住宅消費保障可以緩解貧困，保障社會成員的基本生活，調(diào)節(jié)收入差距，緩和階層矛盾，解決社會問題，從而創(chuàng)造一個安定的社會環(huán)境，這無疑是提高效率的重要前提。(2)完善的住宅消費保障可以調(diào)動社會成員的積極性，消除各種社會風(fēng)險的危害，免除社會成員的后顧之憂，從而調(diào)動其勞動積極性。(3)住宅消費保障基金可以促進經(jīng)濟發(fā)展，緩解經(jīng)濟波動所帶來的危害。在經(jīng)濟萎縮時期，住宅消費保障可以保障社會成員的基本生活，增加需求，刺激經(jīng)濟增長；在經(jīng)濟高速增長時期，住宅消費保障可以通過收費、增加積累、防止經(jīng)濟過熱和發(fā)生通貨膨脹。(4)發(fā)展住宅消費保障事業(yè)，可以使更多的人從事社會保險、社會救助等職業(yè)，創(chuàng)造一些新的就業(yè)機會和經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點。

同時，我們應(yīng)當(dāng)看到，住宅消費保障對公平與效率具有雙重效應(yīng)，如果不掌握一定的“度”或采取了一些不當(dāng)措施，也可能對公平與效率產(chǎn)生負(fù)面影響；住宅消費保障的某些原則或規(guī)定可能因不同社會階層的收入差距、家庭背景不同而加劇貧富不均與社會不平等的狀況；住宅消費保障基金征繳率過高，會使住宅消費保障均衡收入差別的功能滑入平均主義的泥坑；住宅消費保障的稅率定得過高也會挫傷勞動者的工作積極性，加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致企業(yè)成本上升、利潤率下降進而導(dǎo)致效率的降低。為了實現(xiàn)社會穩(wěn)定，試圖以福利擴張來刺激經(jīng)濟增長，使保障水平不斷提高，最終會引發(fā)進退兩難的“福利病”。

二、中國住宅消費保障制度中有失公平與效率的表現(xiàn)

中國現(xiàn)行的住宅消費保障主要有兩種形式：經(jīng)濟適用房和廉租房。因此，此處主要討論的是經(jīng)濟適用房和廉租房有失公平與效率的問題。

(一)經(jīng)濟適用房有失公平與效率的問題

1．分配結(jié)果的不公平。《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第20條規(guī)定，符合下列條件的家庭可以申請購買或承租一套經(jīng)濟適用住房：有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口(含符合當(dāng)?shù)匕仓脳l件的軍隊人員)或市、縣人民政府確定的供應(yīng)對象；無房或現(xiàn)住房面積低于市、縣人民政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住房困難家庭；家庭收入符合市、縣人民政府劃定的收入線標(biāo)準(zhǔn)；市、縣人民政府規(guī)定的其他條件。例如，2001年初，北京市明確規(guī)定購買經(jīng)濟適用住房的家庭年收入應(yīng)在6萬元以下。但是，由于我國缺乏完善的收入核算體系，沒有健全的工資制度，因此很難對申請者家庭的收入進行核算，很多即使年收入大大超過此標(biāo)準(zhǔn)的家庭也來申請，而并不僅僅是中低收入家庭。結(jié)果經(jīng)濟適用房并不是都用于解決中低收入家庭的住房問題，許多經(jīng)濟適用房落入到高收入家庭手中，而許多中低收入家庭的生活并沒有得到改善，分配的結(jié)果是不公平的。

2．地區(qū)之間的不公平。經(jīng)濟適用房政策雖然很早就出臺了，但真正開始建設(shè)經(jīng)濟適用房的地方很少。主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)。像北京、上海、廣東等地，經(jīng)濟適用房雖然也有一定規(guī)模，但還是嚴(yán)重不足。事實上，東部某些城市已經(jīng)停建經(jīng)濟適用房，中西部某些城市的經(jīng)濟適用房項目還停留在規(guī)劃圖紙上。這主要是由于一些地方政府的利益觀和政績觀錯位在做祟。按照政策，政府對用于經(jīng)濟適用房建設(shè)的土地將減免土地出讓金并給予配套建設(shè)等一系列優(yōu)惠政策。由于用于商品房建設(shè)的土地利益大于經(jīng)濟適用房用地，許多地方在“經(jīng)營城市”的利益驅(qū)動下更希望高價拍賣土地，從而人為地縮減了經(jīng)濟適用房計劃。因此，雖然同為中低收入家庭，但各個地區(qū)的住宅消費保障存在著很大差距，造成了地區(qū)之間的不公平。

3．?dāng)_亂價格體系，降低社會福利。在市場機制下，價格的作用之一是在生產(chǎn)者和消費者之間傳遞信息。生產(chǎn)者和消費者根據(jù)價格變化趨勢來調(diào)整自己的供給或需求行為，以達到優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的目的。在正常的房地產(chǎn)市場上也是這樣。經(jīng)濟學(xué)理論早已證明。無論政府采取何種方式干預(yù)價格體系，設(shè)立最低價格或者最高價格，都會對房地產(chǎn)市場造成不同程度的扭曲，從而帶來絕對損失(Dead Lose)。也就是說，會有一部分資源由于政府的過度干預(yù)而損失掉了。無論政府、供給方還是需求方都不會從中得到好處。

因此，目前推出的經(jīng)濟適用房政策也會產(chǎn)生一部分絕對損失，降低全社會的福利。政府提供的一些補貼，原意是想幫助低收入家庭，但實際上，這些補貼中有相當(dāng)一部分既沒有轉(zhuǎn)移給消費者也沒有給生產(chǎn)者，而是損失掉了。

4．“尋租”引起效率的喪失。如果讓政府用行政權(quán)力干預(yù)資源分配，那么權(quán)力就一定會在市場上尋求自己的價格。由于缺乏合理的分配原則，政府官員手中分配經(jīng)濟適用房的權(quán)力越來越大。對于擁有分配經(jīng)濟適用房權(quán)力的官員來說，一旦認(rèn)識到手中權(quán)力的市場價值之后，他們就有可能“尋租”。尋租給社會福利造成的損失要數(shù)倍于官員貪污的金額，給社會造成的效率損失也是非常嚴(yán)重的。

5．分配機制不合理，引起效率的喪失。在經(jīng)濟適用房的分配過程中，由于缺乏合理的分配機制，分配效率極其低下。以北京市為例，北京市對經(jīng)濟適用房的分配采用“放號”方式，只有領(lǐng)到“號”的家庭才有購買經(jīng)濟適用房的資格。因為經(jīng)濟適用房供不應(yīng)求，為了取得購房資格，許多家庭只要聽說哪里有經(jīng)濟適用房開盤就趕去，通宵達旦地排隊。在北京曾經(jīng)出現(xiàn)成千上萬人排隊購買經(jīng)濟適用房的盛況。排隊是在供不應(yīng)求的情況下被逼無奈的選擇。排隊本身非但不能創(chuàng)造任何財富反而浪費社會資源，帶來其他負(fù)作用，因此在計算經(jīng)濟適用房的成本時必須要把排隊所浪費的社會資源也考慮進去。

總之，我國的經(jīng)濟適用房政策存在著很多不公平的方面，造成了效率低下，沒有把有限的資源充分利用起來。因此，不斷完善經(jīng)濟適用房政策，切實解決我國中低收入家庭的住房問題，是—個刻不容緩的任務(wù)。

(二)廉租房制度有失公平與效率的問題

1．住宅法律、法規(guī)建設(shè)滯后。中國至今還沒有出臺關(guān)于居民住宅的法律、法規(guī)。只有建設(shè)部頒布的《城市廉租房管理辦法》等部門規(guī)章。我國是法制國家，只有有法可依，才能保證廉租房制度在公平和公正的環(huán)境下發(fā)揮作用，從而真正解決最低收入家庭的住房問題。

2．權(quán)利的不對等引起的不公平。所謂權(quán)利的不對等，在這里主要是指同為低收入家庭，在有些地區(qū)能享受廉租房，而在其他地區(qū)則不能，從而造成不公平。這主要是由于地區(qū)間發(fā)展的不平衡造成的。廉租住房在全國各地的發(fā)展極不平衡，有些城市在實踐中積累了很多很好的經(jīng)驗，擁有了成熟的制度與配套措施，而與此形成強烈反差的是，由于缺乏充分的交流與溝通，相當(dāng)多的城市還在“摸著石頭過河”，發(fā)展明顯滯后。這種不平衡主要表現(xiàn)在以下三個方面：(1)從保障力度看，截至2007年9月底，上海市已累計解決了12588戶雙困家庭的住房問題，其中，租金配租家庭12336戶，實物配租家庭252戶，占經(jīng)審核符合條件的家庭數(shù)的93.9％。北京、長春、武漢、南通、鄭州等城市通過實物配租、租金減免和租金補貼等多種方式解決了千戶以上的中低收入家庭住房問題。但目前還有相當(dāng)多的城市，雖然制定了相對完善的廉租住房制度，但工作進展緩慢，有些城市解決的住戶數(shù)量甚至還不到100戶。(2)從保障標(biāo)準(zhǔn)看，各個地方在補貼對象的標(biāo)準(zhǔn)與補貼水平上存在較大差異，經(jīng)濟實力較強，保障力度較大的城市已提出把補貼對象調(diào)整到12m²以下的住房困難戶，而大部分城市只能先行解決6m²以下、甚至是4m²以下的雙困家庭住房問題。特別是租金補貼標(biāo)準(zhǔn)差異更大，有些城市只補到每戶10m²，有些城市已補到每戶近30m²。(3)從保障對象看，一些城市對雙困家庭都難以做到應(yīng)保盡保，保障面不到1％。而有些城市已把保障范圍上調(diào)到低收入家庭(核定收入線標(biāo)準(zhǔn))，保障比例達到居民家庭總戶數(shù)的10％左右。

3．政府缺位，廉租房效率低下。從目前的廉租政策來看，當(dāng)面對眾多的廉租家庭時，較少的房源供給就形成了輪候排序、甚至采用搖獎等不得已的運作方式。這說明過渡性的廉租房消費保障政策已經(jīng)無法滿足目前迫切的住宅需求。

三、建立公平與效率相統(tǒng)一的住宅消費保障制度

為了建立公平與效率相統(tǒng)一的住房社會保障制度，解決城市低收入居民住房問題，筆者提出完善住房消費保障制度的政策系統(tǒng)構(gòu)想：

(一)加強立法，使住宅消費保障的實施有法可依

住宅消費保障制度作為一項重要的社會政策。需要有效的法律支持。發(fā)達國家政府的住宅消費保障制度基本上都是以法律形式存在的，反映在不同時期的住房法規(guī)中，不同形式的法律法規(guī)在建設(shè)住宅消費保障制度方面起了不可替代的作用，為公共住房政策的實施提供了法律依據(jù)和保障。目前，中國還缺乏專門的住宅消費保障法規(guī)，應(yīng)從法律上規(guī)定住宅消費的保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來源以及建立專門管理的機構(gòu)。因此，加強立法，保證住宅消費保障制度的公平與公正，切實解決人們的住房問題刻不容緩。

(二)建立居民財產(chǎn)收入申報制度系統(tǒng)

明確劃分城市低收入及住房貧困居民范圍的關(guān)鍵是解決城市低收入及住房貧困居民的界定和劃分標(biāo)準(zhǔn)問題，即具體原則和現(xiàn)實社會目標(biāo)定位問題。如果標(biāo)準(zhǔn)太高，則會使其流于形式，而標(biāo)準(zhǔn)太低，又會失去解困實際意義。因此，應(yīng)建立城市住房貧困評價體系，確定適宜的住房貧困線來明確劃分住房貧困者群體。確定城市低收入及住房貧困居民住房貧困線的思路為：(1)先分析申報^家庭收入、可支出能力和財產(chǎn)占有情況，然后按“綜合貧困線法”確定其是否為貧困家庭。(2)根據(jù)住房占有的實際情況，采用“生活形態(tài)法”劃分并確定住房標(biāo)準(zhǔn)等級。(3)將前面兩種情況結(jié)合不同的家庭及其所在的區(qū)域加以綜合分析和判斷，確定其是否為住房貧困家庭。

(三)建立住房保障配租補貼政策體系

結(jié)合保障住房供應(yīng)體制、住房分配機制、住房貧困線標(biāo)準(zhǔn)和城市住房貧困現(xiàn)狀，建議采取如下具體政策：(1)配租政策，即通過政府立法，建立各類保障住房租金管制法規(guī)體系，規(guī)范業(yè)主與租客之間的租賃行為，保障雙方的合法權(quán)益和住房市場的正常運轉(zhuǎn)。具體程序為：建立法定的保障住房配租中心，對城市住房貧困居民采用封閉式供應(yīng)控制系統(tǒng)，即由法定配租中心(具有政府職能的辦事機構(gòu))通過計算機在整個城市建立城市居民的財產(chǎn)收入和住房狀況信息網(wǎng)絡(luò)，按當(dāng)?shù)氐淖饨饦?biāo)準(zhǔn)和住房解困目標(biāo)，制定適宜的保障住房租售比和住房貧困線標(biāo)準(zhǔn)，實行保障住房的資格和配租級別的認(rèn)定管理，確定不同程度的城市住房貧困居民的保障住房面積、租金及其補貼標(biāo)準(zhǔn)。(2)補貼政策，即政府可以通過財政和稅收的轉(zhuǎn)移支付手段給予城市低收入及住房貧困居民住房補貼，提高他們住房消費的能力。然而傳統(tǒng)的住房低租金帶來許多負(fù)面效應(yīng)，因此不能采用原有低租金的方式來提高城市低收入及住房貧困居民的住房消費能力，而應(yīng)由政府采取直接或間接的補貼措施，如稅費減免政策等，對城市低收入及住房貧困者實行稅收定額或差額補貼，增強政府的貧富調(diào)差能力。

(四)建立住房保障的動態(tài)調(diào)整機制

住宅消費保障對象以及住宅消費保障標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，因此，應(yīng)建立保障住房的動態(tài)調(diào)整機制。比如英國推行的自有住宅補助和持分所有權(quán)政策，就是當(dāng)承租公共出租住宅的低收入者收入水平提高時，政府以現(xiàn)金補助方式鼓勵他們退租到市場上購買自有住宅，或是依承租人的承受能力來決定出售公共住宅的產(chǎn)權(quán)份額，余下部分繼續(xù)承租。這種做法值得我們借鑒。當(dāng)已住進保障住房的家庭收入水平提高、有條件進入市場尋求較高標(biāo)準(zhǔn)的住房時，政府應(yīng)鼓勵他們搬出保障住房到市場上選擇較高品質(zhì)的住房，或?qū)⒈Ｕ献》砍鍪劢o他們，這有利于全體國民的居住品質(zhì)和居住條件的改善，也有利于減少財政公共支出，使公共住宅資源得到最佳利用，從而實現(xiàn)“人人享有適當(dāng)住房”的居住目標(biāo)。

責(zé)任編輯：艾 嵐

責(zé)任校對：華 菁