淺析日本農產品價格政策及其對中國的啟示

摘要：中國加入WTO后，農業面臨著一系列的機遇和挑戰，農產品價格體系的建設問題尤為嚴峻。日本農產品的國內價格政策和對外貿易政策及其政策效果，可為中國優化農產品價格政策提供借鑒。

關鍵詞：日本；農產品價格；政策；啟示

中圖分類號：F304.2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-3890(2008)05-0043-06

農產品價格是整個國民經濟價格體系的一個重要組成部分，它強有力地影響著農業部門的經營狀況和消費者的福利，是當今世界各國用于調節國民經濟的最重要的經濟杠桿。農產品價格政策是指政府根據經濟發展水平、農產品市場供求狀況及國家、集體和個人的經濟利益，為影響農產品價格形成及價格結構從而調節農產品供求、農業生產結構與社會集團的利益分配而制定的各種行為準則和措施的總稱。各國政府通過制定和實施比較完善的農產品價格政策來保護農業生產者利益，直接關系到農業生產，影響農業綜合生產能力的發展。農產品價格政策包括國內價格政策和對外貿易政策，其具體結構體系如圖1所示。

日本是當今世界發達的工業化國家之一，其農業資源相對有限，土地經營規模零散，人均耕地面積低于世界平均水平，且農業生產以家庭經營為主，因而農產品生產成本高，生產效率低，缺乏比較優勢，目前除大米等少數農產品自給有余外，大多數農產品依靠進口，是一個農產品進口國。牟愛春(2003)在其碩士學位論文中，從農業問題的性質、資源稟賦狀況、農地經營規模、糧食安全壓力、農業技術裝備和農業勞動力價格六個方面，綜合比較中國和日本農業發展的條件，發現中日兩國在農業資源上有很多相似之處，在農業問題上有很多共通點，從而判定日本農業政策的經驗教訓對中國農業政策的制定有重要的參考價值。龔文婷(2005)也通過對日本農業政策改革過程的研究，認為可以借鑒日本增強農業經濟實力和提高農民收入的一些具體做法，為中國農業生產建立起完善的市場經濟體制以及中國農民收入水平的持續提高創造條件。李應春、翁鳴(2006)從介紹日本農業政策的調整及原因角度出發，得到日本農業政策調整的幾個重要特征：農村發展全面性、農業目標多元化、市場機制和市場開放，這些特征也符合中國農業政策改革目標的要求。通過對日本農產品價格政策的介紹及分析，縱觀其政策的目標、運行方式及效果，給中國農產品價格管理工作以啟示。

一、日本農產品國內價格政策

日本農產品價格政策的改變是在二戰后日本加入關貿總協定，進口農產品增加，與國際市場、國際價格關系加強，農產品低價格化的背景下開始的。它的直接目的是為了保持價格穩定，因此，它一方面以支持農業所得和實現穩定為目標；另一方面通過價格支持保障農產品的生產，維持農業生產力，從質量和數量上確保國民糧食的供給穩定；并且通過調整需求、設定農產品間的價格關系，實現對農業生產的長期誘導。

(一)管理價格制度

在日本，大部分農產品的價格是由供需決定的，但是也有一些是由政策決定的。其中，最具代表性的是大米的管理價格制度。大米是日本農業的骨干作物，同時又是國民的主食，因此，最早被當作價格政策的對象提出來，而且受到了最好的保護。從這一點看來，糧管制度作為價格政策不僅非常重要，而且，從戰時到戰后，在農業政策中一直占據著重要的位置。長期以來，大米是日本價格支持政策的核心，僅大米價格補貼就占整個價格補貼的70％以上，其中生產和流通是其最敏感的領域(速水佑次郎、神門善久，2003)。圖2描繪了大米流通體制及流通途徑的變化。

從20世紀50年代中期即日本經濟高速增長起，日本的米價政策，作為提高農民收入的手段，開始向提價方向轉變，由政府直接控制大米市場和流通，這類似于中國20世紀50年代實行的統購統銷制度。從糧管制度創立到1968年，除農戶自家消費的大米外，全部為政府控制，稱為“政府米”。“政府米”首先售給政府指定的一類收購商，其中95％為農業協同組合(Nokyo)，然后由其負責運送到農協系統內承擔流通業務的都道府——一縣經濟農協聯合會，再由全國農協聯合會交售給糧食廳。糧食廳將大米賣給政府制定的批發商，批發商再經由政府指定的零售商出售給一般消費者。在流通過程中，每個環節的價格都由政府規定。為維持高價收購和糧管制度，1995年之前日本進口大米基本為0。

米價的升高帶來了1968年以后的供給過剩，政府財政負擔加劇。為了削減糧食預算赤字，政府一方面強化面積調減政策，另一方面實行“自由流通米”制度，即政府只收購部分大米，其余實施自由流通，這類似于中國20世紀80年代中期由統購統銷向雙軌制的轉變。自由流通米可以由全國農協聯合會直接出售給批發商，盡管其價格由收購商和批發商談判決定，但在這一制度下，只要政府按照一定的價格繼續收購，那么自由流通米的價格原則上不低于政府收購價，即政府收購價成了保底價格。而且為了增加自由流通米的價格，政府給收購商補貼，因此，實際的財政負擔并沒有減輕。

烏拉圭回合后，日本為履行承諾，在1995年廢除了舊的糧食管理法，取而代之新糧食管理法。與舊法相比，新法更強調市場機制的作用，取消了政府對大米生產和流通的直接管理，只承擔制定流通整體計劃及誘導計劃的實施。新法允許基層農協和經濟聯直接將自由流通米賣給批發商和零售商，這一變化促進了“政府糧管”向“農協糧管”的轉變。新法促進了大米的自由流通，1995年以來大米市場價格下跌超達20％。

(二)穩定價格帶制度

穩定價格帶制度是在1961年制定的，在自由市場的前提下，為防止牛肉、豬肉等制定肉類批發價格的暴漲暴跌，政府通過買賣操作和供求調整功能，在一定的價格帶中，穩定市場價格的一項制度。如圖3所示，當肉類供給過剩使價格暴跌到穩定基準價格以下時，畜產事業團通過生產事業團的調整保管、事業團指定肉類的采購保管和停止賣出進口肉類等措施穩定價格。當肉類供給緊張導致價格超過穩定上位價格時，畜產事業團通過賣出保管肉類及緊急進口豬肉、牛肉等措施把價格控制在穩定價格帶以內。

(三)最低價格保證制度

該項制度的對象是小麥、原料用山芋、甜菜、甘蔗等，當它們的市場價格低于政府規定的價格水平，通過政府采購等手段，保證其最低價格。這項制度也是以自由市場為前提確保生產者利益和維持再生產。

(四)補助金制度

對于大豆、菜籽油和加工用牛奶等產品的價格支持采用補助金制度。由政府規定一個基準價格，當市場價格下跌到基準價格以下時，農民可獲得二者之間的差額補貼。

(五)穩定基金制度

對于指定蔬菜、加工原料蔬菜、小牛肉、仔豬、蛋類及加工水果等產品的價格支持措施是穩定基金制度。當這些產品的市場價格低于政府規定的價格時，價格差額由政府、農協和生產者三者共同出資建立的基金支付，集資比例因產品種類不同而變化，一般由國家負責60％～65％，都道府縣17.5％～20％，注冊發貨團體17.5％(岡部守、章政，2004；WTO，2004)。

近年來，由于政府降低了價格支持程度，很多農產品的價格有所下降，但是通過以上政策支持，產品實際的價格變化并不明顯。例如，盡管2004年政府購買小麥和大麥的價格降低了2.9％，但是賣價減少卻微乎其微。甜菜和甘蔗的生產者最低保證價格降低微小，豬肉價格仍然穩定在2000年水平(見表1)。

二、日本農產品對外貿易政策

(一)關稅措施

日本對進口農產品征收高額關稅。2004年農產品平均關稅稅率達到17.7％，是總體關稅水平的2.8倍。80％以上品種的農產品都征稅，且半數以上的稅率超過15％，尤其是奶制品、淀粉、糖及制品都受到高水平的關稅保護(見表2)。

日本從價稅與從量稅并用，不僅造成了關稅計征的復雜性，而且由于從量關稅的稅率往往較高，實際上也抬高了貿易門檻。日本還實行關稅升級，即對農產品的初級品、半加工品、加工品采用不同稅率。例如，小麥、大麥、裸麥等初級農產品的進口稅率為0％～10％，玉米粉、馬鈴薯粉等初級加工品的稅率為15％～25％，點心、餅干等面食加工品的稅率為25％～34％，水果加工品的稅率則高達34％～46.8％(商務部，2004)。

(二)非關稅措施

日本對農業的貿易保護主要是非關稅措施，包括通過立法禁止或限制進口、建立進口許可制度、數量和價格限制、反傾銷等措施，以及特別管理壁壘、技術壁壘和社會壁壘等手段來控制農產品的進口，保護國內農業生產。例如對來自美國的大米實行“即時買賣系統”管理辦法，要么把美國大米和日本大米混雜出售，要么采取食品援助形式進口；對進口農產品實行苛刻的檢驗檢疫，不僅在產品質量方面，而且要求包裝、標志、運輸、消費、廢棄物處理等全過程均達到一定的標準；對食品添加劑的限制一直高于國際標準，對凡是日本國內沒有的病蟲害，來自或經過其發生國家的寄生植物和土壤嚴格禁止進口。此外，日本一直堅持非貿易關系關注，把農業的多功能性、食品安全、農業狀況等作為限制農產品貿易的因素。

三、日本農產品價格政策的得失分析

(一)取得的成就

20世紀60年代中期，在國民經濟高速增長及政府的支持和干預下，日本農業逐漸建立起現代化的物質技術基礎。正如美國學者L·帕爾格在其所著《世紀糧食經濟學》一書中所說：日本人口約為美國的一半，居住在比蒙大拿州還要小的土地上，僅有15％的土地可用于耕種。但是它仍然為自己提供了73％的食物(按價值計算)。以任何標準來衡量，都是一件了不起的事情。

1．重視發展農協組織，滿足農戶分散經營的服務需要。1947年日本國會通過了《農業協同組織法》，此后，在行政強有力的指導和獎勵下，日本僅用了兩年時間便在全國農村迅速建立了農協組織。經過幾十年的發展，農協通過一系列積極廣泛的經營服務形成了一個滲透到農業生產、流通、衛生保健、科學文化等各個方面的統攬全國的大系統。農協除了為農戶提供綜合服務外，還兼有行政職能，政府常常通過農協來推行農業政策。農協還是連接市場與農戶的中介，由于農戶很難以個體身份進入流通領域，農協在生產什么、生產多少、何時收獲、賣往何處等方面給農戶以指導。這不僅可以實現規模經濟效益，同時還能通過調控銷售量穩定價格，并增強在價格決定中的交涉力量。

2．實行糧食管理制度，保證糧食供應穩定。日本的糧管制度產生于戰時統制經濟時期，最初是為了對有限的糧食集中統配，保證國民最低消費需求。1960年以后，糧管政策的目標轉變為對糧食生產和價格的保護以及提高農戶收入。在“雙重米價制”的保護下，政府購入價與售出價之間的購銷倒掛部分由農業財政予以補償，即使供過于求，其向生產者支付的價格也會穩步提高。隨著大米過剩日趨嚴重，政府從1969年開始實行“自由流通米”制度。目前，自主流通米的比重已由1969年的10％提高到60％。但考慮到政府仍將起到穩定糧價的作用，“政府米”仍占大米上市量的30％～40％。

3．采取農業保護政策，穩定增加農戶收入。根據1961年頒布實施的《農業基本法》，日本政府對農業實行強有力的干預，如上述各種措施。此外，一些農產品的進口還受到政府機構或半官方性質機構的直接控制，如大米、小麥和大麥進口受控于糧食公司，煙葉受控于煙草公司。這些農業保護政策使得農戶與非農戶的差距逐步縮小，甚至超過了非農戶，1960年農戶人均收入是非農戶的70％，1972年開始超出，1994年達到115％。從1961～1994年，農業生產增加1.4倍，由于農業就業人口減少70％，人均勞動生產率增加4.94倍(牟愛春，2003)。

(二)存在的問題

1．農業保護政策對市場和價格保護過重，帶來不良后果。從農產品價格政策實際運行效果來看，日本對農業實行的過度保護導致了許多不經濟的后果，如：沉重的財政負擔；巨大的消費者福利損失；人為提高大米價格給資源配置以錯誤導向，延緩了農業生產結構的調整；自給率除了大米、蛋維持在100％，砂糖由1960年的18％提高到1994年的29％外，其它農產品的自給率幾乎都在降低，沒有達到預期的目標；造就了既得利益集團，創造了制度租金，產生了農業政策的剛性等等。

2．糧食管理制度導致糧食對政府保護的過度依賴。一是由于政府“超保護”，市場機制被扭曲，喪失了有效調節供求關系的功能；二是高價格的保護使各類生產者均能獲得相對穩定收入，而不必千方百計提高自身勞動生產率，降低成本，造成日本糧食生產成本和價格偏高；三是價格保護體系本身不理想，尤其是對大米價格的保護偏高，誘使農戶更傾向于水稻生產，造成農產品之間的比例失調，致使農業發展不平衡。農業保護造成的價格、供求和競爭機制的扭曲，妨礙了資源在國家和區域間的優化配置。

四、啟示

加入WTO以來，中國農產品貿易雖然出現逆差。但并未形成嚴重沖擊國內市場的局面。這既有國家宏觀支農政策的作用，也有影響的時滯性、農業需求的內生性等原因。經過20年的價格改革，中國對農產品價格管理范圍、內容已很小，農產品價格形成中市場的作用已得到高度發揮，農產品生產流通的市場化程度相當高。目前中國農產品價格政策能隨著客觀形勢的發展而及時地做出科學合理的調整，由過去的抑制性低價向保護性價格轉移，也因此形成了農產品供給相對充裕的局面。但同時也面臨著一系列的問題，如尚未形成穩定的價格支持機制，收購價格往往在農產品相對短缺時提價以刺激供給，而在過剩需要價格支持時卻降價，沒有起到保護農業生產的作用，反而加劇了農產品價格的波動，對農業發展不利。

張莉琴在其博士論文《我國農業政策對農產品的有效保護效果分析》中，對1985-1997年間糧棉國際市場和國內市場價格波動進行分析，發現國內市場價格的變異系數遠遠大于國際市場價格的變異系數，即國內市場價格波動幅度比國際市場價格波動幅度大。因此中國應逐步加強對農業的支持力度，實行穩定的農產品生產價格保護政策。對于實行國家計劃定價的農產品，根據其生產成本和供求變化調整價格，并保持其合理運動。對于市場調節的農產品，實行保護價制度。在操作上可因農產品不同而異，比如，易貯存的農產品，國家應完善農產品儲備調控體系，對其購銷進行調節，維持市場價格穩定；而鮮活不易儲存的農產品則實行差額補貼。此外對農產品生產成本進行補貼，包括增加財政投入，實行信貸和保險補貼、農業生產資料價格補貼等措施。

中國農業政策的制定，應充分地借鑒日本農產品價格政策的經驗與教訓，同時也要考慮中國農業發展的實際。盡管中國沒有日本那樣的財力去支撐較高的農業保護率，但它對農產品自給率方面的重視是值得中國借鑒的。

(一)堅持以市場為導向，建立有效的農業保護機制

近年來日本政府的農業支持保護政策從價格支持轉向生產能力支持，既有效發揮了市場機制的作用，又不放棄政府職能，其中有許多經驗值得借鑒。中國在農業沒有完全成熟的情況下，直接參與世界貿易自由化進程，面臨的挑戰和壓力都遠大于日本。因此要加快研究WTO框架下新型政策支持體系，充分利用灰色區域建立適合中國的保護體系，并淡化“后過渡期”概念，立足于長期應對。在國內完善農產品市場體系，建立有效的農產品價格保護機制。通過制度調整和創新，暢通農產品的流通，使農產品價格能夠準確反映市場的供求關系。實行對主要農產品的價格補貼，保證農業生產者獲取平均利潤，穩定農產品價格與農民收入。

(二)以支持和投入補貼為主要保護形式

農業保護的方式多種多樣，但對中國來說，主要是農產品價格支持和現代農業投入補貼。為了確保農業生產者生產過程中的耗費得到基本補償，必須建立最低保證價格等支持系統，政府制定保證價格，當市場價格低于最低價格時，由財政或者政府可控制的手段進行干預。在保證支持總量和水平均提高的情況下，調整農業支持保護結構，對試用農業科技新成果、農業生產性基礎設施建設給予補貼和優惠貸款。結合農業生產資料價格上漲的情況，增加對化肥、農藥、農機、燃油等農業生產資料的政策性補貼，提高農業綜合生產能力。

(三)積極探索農業經濟組織和制度的創新

從日本的經驗和中國的實際看，在小規模經營的基礎上，僅憑農戶自身的努力去提高本國農業的競爭力，甚至穩定農業發展都是困難的。因此在農業市場領域里，超農戶經營組織的存在是必要的。對于中國這樣一個發展中國家來說，通過增加財政支出對農民進行直接補貼顯然力不從心。根本的辦法是加快培養符合國情的、真正的農民合作組織體系，高度重視有效率的農業經營體制的創造，即培養有活力的核心農戶。同時改善農協服務，以農協為龍頭帶動中國農業結構的多樣化和高度化。

(四)提高農產品的國際競爭力

由于資源稟賦限制，日本農產品缺乏價格競爭力，但日本積極發展技術密集型產品，因而農產品技術競爭力突出。與其比較，中國在蔬菜、水果、畜產品、水產品等勞動密集型產品領域具有競爭力，因此應在發揮低成本競爭優勢的同時，加快技術創新，發展農產品深加工，優化產品貿易結構，使低成本優勢與技術創新、結構升級相結合，形成動態比較優勢。同時主動建立農產品國際貿易戰略，以開放促發展：一是選擇水產品、畜產品和加工品等勞動密集型農產品，重點扶持，實施品牌戰略，培育核心出口商品；二是促進農產品出口“市場多元化”，穩定日韓、東南亞等傳統市場，積極開拓歐洲、中東等新興市場，努力發展北美、南美等遠期市場；三是擴大農業領域吸收外資，引進國外先進技術，發展規模化、產業化農業企業；四是推動有競爭力的農業企業“走出去”，發展國際農業合作。

責任編輯：學 詩

責任校對：世 玲