中國新型農村合作醫療的完善

摘要：實施新型農村合作醫療是惠及千家萬戶、造福百萬農民的溫暖工程。為此，完善農村合作醫療要加大宣傳力度，提高農民參保積極性，對農村醫療機構進行整合；充分發揮政府的作用，加大政府投入等。

關鍵詞：農民；新型農村合作醫療；農村醫療機構；完善

中圖分類號：R127

文獻標識碼：A

文章編號：1003-3890(2008)05-0053-04

實施新型農村合作醫療是新時期黨中央、國務院為更好地解決“三農”問題，加快全面建設小康社會步伐而作出的一項重大決策，是惠及千家萬戶、造福百萬農民的溫暖工程，是黨和政府的一項民心工程、德政工程，通過政府資助和集體扶持等形式使農民參加新型農村合作醫療，可以緩解農民看病難、看病貴的問題，實現城鄉衛生事業的全面協調，體現醫療衛生服務的公平性，促進和諧社會的發展。

一、新型農村合作醫療的發展

2003年1月23日，國務院辦公廳轉發了衛生部、財政部和農業部所發的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，要求從2003年起，各省、自治區、直轄市至少要選擇兩到三個縣(市)先行試點，取得經驗后逐步推開。

2004年1月，為進一步規范農村合作醫療試點工作，統一認識，國務院轉發了衛生部等部門《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》，在切實加強組織管理、進一步完善資金收繳方式、合理確定籌資標準、合理設置統籌基金與家庭賬戶、提高服務質量、加強農村質量和購銷監管等十六個方面做出了具體指導。

2006年3月1日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，這次會議審議并原則通過了《農村衛生服務體系建設與發展規劃》。會議指出，各級政府要把加快農村衛生事業發展擺到重要日程，作為建設社會主義新農村的重要任務。會議強調，在《規劃》實施中，要重點做好的工作包括建立穩定的農村衛生投入保障機制。要充分發揮中央和地方兩個積極性，增加對農村衛生事業的投入，建立和完善新型農村合作醫療制度和醫療救助制度。

2006年3月5日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上，國務院總理溫家寶向大會所作的《政府工作報告》中指出，2006年要“加快推進新型農村合作醫療制度建設，今年把試點范圍擴大到全國40％的縣，中央和地方財政對參加合作醫療農民的補助標準由20元提高到40元，中央財政為此將增加支出42億元”。

2007年3月5日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上國務院總理溫家寶向大會所作的《政府工作報告》中指出，2007年“新型農村合作醫療試點范圍擴大到1451個縣(市、區)，占全國總數的50.7％，有4.1億農民參加；中央財政支出42.7億元，地方財政也相應增加支出，較大幅度提高參加合作醫療農民的補助標準”。

當前農村合作醫療保險工作在國家的重視和資金支持及統一指導下，取得了比較大的發展。截至2007年9月30日，全國開展新農合的縣(市、區)達到2448個，占全國總縣(市、區)的85.53％，參加新農合人口7.26億，參合率為85.96％。盡管取得了一定成績，但要在全國普遍建立農村合作醫療保險制度，還需進一步提高認識、積累經驗及發展經濟。

二、新型農村合作醫療建立中存在的問題

建立新型農村合作醫療制度是黨和政府為統籌城鄉經濟協調發展，切實解決“三農”問題，提高農民健康水平，構建和諧社會而出臺的一項重大決策。因此，從2003年9月1日開始，首先在全國開展了新型農村合作醫療試點工作。幾年來，各地已經取得了不少成效，也使農民得到了不少實惠。但是，由于它是一項復雜的社會系統工程，涉及面廣、政策性強、制約因素多，具體工作中會遇到許多困難和問題。如果不注意這些問題，將可能使這項制度的保障效力被削弱或者偏離原來的政策目標，從而影響新型農村合作醫療制度的健康運行和可持續發展。

(一)農民對新型農村合作醫療的認同度低，參保不積極

新型農村合作醫療本是集大家資金解一家之難的好事，但是部分地區農民對這項有利于大家的政策卻存在疑慮和擔心。這一方面是因為部分地區農民文化素質相對比較低，對合作醫療的計算方法、補償方式等理解起來有一定的困難，再加上之前合作醫療留下的陰影以及在取消農業稅以前農村地區大范圍的亂攤派、亂收費現象，使得他們對新型農村合作醫療存在疑慮；另一方面是因為農民認為報銷比例比較低，在實行新型農村合作醫療后，農村的醫療機構存在藥費上漲、開高價藥等現象，實際花銷可能比不參加新型農村合作醫療還要高，這打消了他們參加新型農村合作醫療的積極性。

(二)農村醫療衛生機構條件差，難以滿足農民就診的需要

農民的醫保賬戶的錢需要在本村的定點診所或鄉衛生院花費，雖然全國大部分省市的鄉鎮都有衛生院，村里有診所，但是相對來說，設備比較簡陋，醫務人員素質比較低，并不能滿足參合農民的就醫要求。部分地區的鄉村兩級衛生機構醫療設備落后，財政投入比較少，從而沒有足夠的資金購入先進的設備；醫療隊伍結構不合理，技術水平低，服務質量差。這樣，他們就只能對一些小病進行診治，而對那些急癥、危癥就束手無策了。另外，部分定點機構的用藥不合理，進藥渠道混亂。由于鄉村醫生的收入與藥費掛鉤，因此住院費和門診費用上漲較快，并且他們常常會給病人開貴藥以賺取差價，加大了農民的負擔，增加了合作醫療基金的支出。而且他們的進藥渠道比較混亂，可能會有假藥充斥市場。

(三)政府的作用需要進一步發揮

農村醫療保險作為社會保障的一部分，是一種“公共物品”，政府在其中應當起重要作用。但就中國目前的情況看，政府的作用遠沒有充分發揮：一是中央政府的財政資金投入雖然逐年增加，但是與城鎮相比，農村居民享有的醫療衛生資源要少得多，而地方財政在資金投入上也遠遠不夠；二是沒有上級政府的監督和有效激勵機制，地方政府沒有主動解決農民醫保問題的動力。再加上在推行新型農村合作醫療的過程中，時間比較緊，任務也比較重，政策宣傳和引導工作都做得不夠深入。一些地方政府把推行新型農村合作醫療作為“形象工程”，沒有細致的進行宣傳，使得農民對參保新農合產生了抵觸情緒，缺乏參保積極性。

另外，由于中國關于農村社會保障的立法是一個長期被忽略的領域，甚至在許多方面仍屬空白，其中，關于新型農村合作醫療的文件除《國務院關于建立新型農村合作醫療制度的指導意見》外，具體指導基層實踐的法律法規還沒有頒布，這與農村居民占國民的絕大多數、農業是國民經濟基礎不太相稱。在這種法規規范不明確、可操作性不強的情況下，這一工作更多地是以行政命令的方式來推行的，而這種推行方式使得各參與主體缺乏工作的積極性，工作上有很大的隨意性。如果地方不重視，工作不抓實、抓細，工作方法簡單，片面趕進度、求數量，就會造成不好的影響。

三、對完善中國新型農村合作醫療的建議

建立和完善新型農村合作醫療制度是當前農村衛生工作的頭等大事，我們要把發展新型農村合作醫療、解決農民群眾醫療保障問題，提到實踐“三個代表”重要思想，促進農村生產力和農村先進文化的發展、維護廣大農民群眾利益的高度來認識，在實際工作中，真抓實干，注重各參與主體的配合，調動他們的積極性，充分發揮他們的作用。

(一)加大宣傳力度，使農民更好地了解新型農村合作醫療

宣傳可以把黨和政府制定的新型農村合作醫療政策傳達到農村，傳達給農民，向農民提供有關新型農村合作醫療的信息，如新型農村合作醫療的參加辦法、參加人的權利義務、報銷程序等等，從而使廣大農民了解建立新型農村合作醫療的意義和好處，轉變他們的思想觀念、思維方式和行為方式，使新型農村合作醫療的政策更加深入人心，提高農民的參保積極性。

宣傳工作要堅持以人為本，要立足于關心人、體貼人、愛護人、尊重人的健康權益，要掌握宣傳發動的形式和方法，提高工作質量和效率。宣傳要采取大家喜聞樂見的形式，既要注意大眾化，又要針對不同的人群，注意宣傳的特殊性。宣傳可以采取多種形式：一是公共媒體。通過廣播、電視、報刊等傳播媒介，向群眾傳播新型農村合作醫療的政策及相關的思想觀點、知識、消息，報道建設新型醫療農村合作醫療的成功經驗以及典型事例。二是用宣傳單、宣傳畫等向農民傳遞新型農村合作醫療的政策方法，介紹其計算方式、賠償方式等等。三是通過黑板報、宣傳欄宣傳。黑板報、宣傳欄是鄉鎮及村進行宣傳的重要陣地。村委會可以通過黑板報、宣傳欄定期公布合作醫療基金的使用情況，宣傳各級政府的資金投入情況、農民的收益情況，使農民進一步認識到參加新型農村合作醫療的好處。四是結合當地實際，通過宣傳車、舉辦專題晚會、辦展覽、參觀學習先進經驗等形式來宣傳新型農村合作醫療。通過各種形式的宣傳，使農民加深對新型農村合作醫療的了解，提高認同度，增加參保的積極性。

(二)對農村醫療機構進行整合，使之更好地為農民服務

新型農村合作醫療保險要吸引農民參加，關鍵一點就是要為他們提供便利、快捷并且高水平的服務。農村醫療衛生機構如鄉、鎮衛生院、村衛生所等是最便捷現實的醫療衛生服務場所。因此，他們的服務水平對農民參保新型農村合作醫療有重要影響。然而中國農村基層醫療機構無論是在設施還是從業人員素質上都不能滿足農民對醫療服務的需求。因此，我們應當從各個方面來提高農村醫療機構的服務水平。首先，國家應該加大對基層醫療機構的投資，為它們配備x光機、B超、心電圖等大件醫療設備，甚至可以配備救護車，改善農村醫療衛生的條件。

其次，農村衛生服務機構應該深入調查研究，看農民需要什么樣的服務，自身如果沒有提供相關服務。就要從參保農民的角度出發，設計開發適合農民需要的衛生服務產品，以提高參保農民的滿意度。

最后，提高基層醫護人員的素質和待遇，培養高素質的農村醫療衛生隊伍。基層醫護人員醫療水平偏低，使得農民不能得到優質的服務。因此，需要提高基層醫護人員的素質：一方面，對在職鄉村醫生進行培訓，可以采取培訓與進修相結合的辦法，組織現有醫務人員到縣級以上醫院進修或專業短期培訓和崗位技能培養。另一方面，采取適當的激勵措施鼓勵優秀人才參與到農村的醫療建設中，努力提高服務質量和效率，這些優秀人才還可以對在職的鄉村醫生進行現場指導，以提高他們的專業知識和技能。此外，要不斷加大投入，提高農村衛生人員的待遇水準，把物質激勵與精神激勵有機地結合，以保留現有人員，吸引衛生人才。

(三)充分發揮政府的作用

首先，中央政府要制定穩定長效的農村醫保政策，以法律和規章制度的形式明確各級財政負擔的比例，并加大對農村基本醫療保障的投入力度。在比較發達的東部地區，可以加大地方財政的投入力度，因為這些地區的地方財政狀況比較好；而在不發達的中西部地區，中央政府應該更多的給予關注和財政支持。同時，還可以通過國家的投入引導社區經濟、企業、慈善機構、外資機構及個人等方面資金的注入，拓展資金的來源渠道，尤其是在發達地區提倡和開展社會捐助行為，給予捐助的企業和個人一定的稅收減免政策，激勵他們充實農村合作醫療基金。

其次，地方政府要提高推動農村醫保的積極性。由于部分地區農民對新型農村合作醫療不太了解，因此參保的積極性不高，而地方政府也往往由于把推行新型農村合作醫療看作“形象工程”、“面子工程”而不大重視。工作方法過于簡單，往往強制農民參保，使農民對新型農村合作醫療產生了抵觸情緒。因此，要提高農民參保的積極性，首先地方政府要把自己的積極性調動起來。要認識到這是一件利國利民的好事，要通過細致的工作，廣泛的宣傳，耐心的講解，讓廣大農民意識到這種制度是在政府的幫助、主導下的一項農民互助共濟保障制度，受益者是農民自己，它不是政府的一項恩惠，也不是農民的一項負擔，讓他們從內心接受新型農村合作醫療，自愿參加新型農村合作醫療。

最后，政府盡快出臺相關法律法規，為新型農村合作醫療的順利實施提供法律支持。中國農村合作醫療的實施缺乏法律的權威性和強制性。要保證中國農村合作醫療保險制度的順利實施，必須有健全的法律法規作后盾。因此，政府應盡快出臺關于農村醫療保障制度的法律法規，以法律的穩定性、強制性和權威性加強各部門對合作醫療制度的心理預期和農民對合作醫療制度的信心，在此基礎上規范和引導農村醫療保障制度的建立和運行。另外，中國農村地域廣闊，地區之間經濟發展和社會結構等方面存在不平衡，各地區可根據當地農村實際情況制定相應的地方性法規和規章。這些地方性法規和規章必須與全國性法律、法規不抵觸，并且利于當地新型農村合作醫療保險工作的更好開展。

總之，盡管新型農村合作醫療在實施過程中還存在農民認同度低、農村醫療衛生條件差、政府作用沒有充分發揮等一系列問題，但是，它的實施給農民帶來了實實在在的好處，維護了農村社會的穩定，同時也為構建和諧社會發揮了重要作用。在今后的發展中，需要我們從農民、農村衛生條件、政府等各個參與主體的角度來不斷完善新型農村合作醫療制度，使之更好地為農民服務。

責任編輯：焦世玲

責任校對：何 軍