農業保險服務社會主義新農村建設研究

摘要：農業保險在社會主義新農村建設中具有轉嫁農業風險、穩定農民收入、促進農業產業化、支持農業信貸、進行農業保護和農業轉移支付等作用。進一步發展農業保險應解決如下問題：加快農業保險立法進稅；完善農業保險經營體系；建立農業巨災風險分散機制；加大農業補貼力度；設立農業保險監管機構。

關鍵詞：雪災；農業保險；社會主義新農村

中圖分類號：F303

文獻標識碼：A

文章編號：1003-3890(2008)05-0062-04

2008年1月中國南方遭遇的特大低溫雨雪災害，使中國農業生產遭受重大損失。農作物受災面積1.78億畝、絕收2 500萬畝，據估算農業經濟損失達250億元～500億元，但是雪災中獲得的農業保險賠款僅為4 000萬元，這顯現了利用農業保險轉嫁風險的重要性，體現出中國大力發展農業保險的迫切性。

一、農業保險在社會主義新農村建設中的作用

(一)農業風險轉嫁作用

農業生產面臨自然風險和經濟風險雙重威脅。農業保險是進行農業風險管理的重要財力保障手段，在很多國家作為政策性保險來經營，受到國家大力支持和補貼。在政府補貼下，農民繳納少量保險費，與保險公司簽訂合同，一方面把不可預料的農業風險損失轉嫁出去，形成一種現實的互助性風險保障；另一方面把農業保險費計入生產成本由社會承擔，可以依靠社會力量建立起一種可靠的農業災害補償制度。農業保險使農業風險在時間和空間上得以充分分散。

(二)農民收入穩定作用

農業保險具有損失補償功能，可以使農民獲得最低保障收入，起到收入穩定器的作用。Kraft(1996)認為，農業保險影響農業凈收入的概率分布。農民購買農作物保險需要支付保險費，從而會減少農戶可獲得的最大收入，但反過來也減少了低收入的可能性。保險賠付都可以提高農戶的收入，起到收入穩定器的作用。

(三)農業產業化促進作用

由于農業產業化面臨的高風險、高投入可能會使許多潛在的投資者由于風險預期較高而放棄投資。農業保險具有的分散風險、損失補償以及穩定收入等作用，可以降低潛在投資者的風險預期，使原本不可能進行的投資在保險保障下得以實現，這在一定程度上可以加速農業產業化進程。

(四)農業信貸支持作用

Binswanger(1980)農業保險可以使農業貸款人降低風險預期，提高收益預期，把潛在的借款人轉化為實際借款人或提高現有借款人的貸款規模。Pomareda(1986)對巴拿馬的農業發展銀行和農業保險機構進行分析，認為農業保險對農業信貸除了有賠款這種直接好處外，還有很多間接好處：保險貸款凈收益高于未保險貸款，保險貸款期限短于未保險貸款，保險貸款收益穩定性強于未保險貸款，保險降低了農業發展銀行貸款組合的風險和風險貼水，從而降低了從其他銀行獲得貸款的利率。

(五)農業保護作用

農業保險補貼屬于WTO規則中免于削減的“綠箱政策”，日益受到各國政府的重視。

作為農業保護政策，農業保險補貼比農業差價補貼更具優越性：(1)農業保險補貼經由保險機制可以產生“補貼放大”效應。(2)在絕收時農業保險補貼的保護效應更加明顯。絕收時，農民得不到任何差價補貼，但只要農民獲得保費補貼購買保險，只要災害事故符合保險理賠規定，即使絕收農民仍然獲得較高補償，這對再生產具有很大幫助。(3)農業保險對國民經濟可以產生有利的乘數效應。由于農業在國民經濟中的基礎地位，以及農業與國民經濟各部門之間千絲萬縷的聯系，使農業保險對農業生產和農民收入的保障作用在整個國民經濟中都會產生有利的乘數效應。所以，在一定程度上說，農業保險補貼已經超出了它本身的數量意義，具有“四兩撥千斤”的作用，對農業發展和國民經濟可能產生一種杠桿式的撬動作用，作為農業保護手段具有得天獨厚的優勢。

(六)農業轉移支付作用

農業保險具有國民收入再分配效應，主要表現在：一方面農民交給保險機構的保險費將會在受災農民和非受災農民、受災地區和非受災地區之間進行再分配；另一方面，由于政府對農業保險進行補貼，整個國民經濟和農業部門之間也將會進行再分配。

二、中國農業保險發展的新情況

(一)中央政府對發展政策性農業保險高度重視

2003年，中國保險監督管理委員會提出五種模式發展農業保險。從2004-2008年，連續五年中央一號文件均對農業保險的發展提出要求。其中2007年中央一號文件《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，把農業保險列為社會主義新農村建設的一項重要任務，并對農業保險提出了明確的發展方向：“積極發展農業保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業保險體系。擴大農業政策性保險試點范圍，各級財政對農戶參加農業保險給予保費補貼，完善農業巨災風險轉移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農業保險體系。鼓勵龍頭企業、中介組織幫助農戶參加農業保險。”

(二)設立區域性農業保險公司

從2003年開始，中國開始引進外資保險公司、設立專門性農業保險公司經營農業保險，豐富了農業保險經營體系。2003年6月，歐洲最大的農業保險公司——法國安盟保險公司獲準在四川設立分公司，開始經營農業保險，成為第一家進駐中國的外資農業保險公司。2004年9月17日，中國第一家專業性股份制農業保險公司——上海安信農業保險股份公司開業，這是中國探索建立政策性農業保險制度的首個試點。2004年12月30日，吉林安華農業保險股份有限公司在長春開業，這是中國東北第一家專業性股份制農業保險公司。2005年1月12日，黑龍江陽光農業相互保險公司正式開業，這是中國第一家相互制農業保險公司。2007年1月，保監會正式批準在安徽省籌建中國第四家專業性農業保險公司——國元農業保險股份有限公司。

(三)探索五種區域農業保險經營模式

近幾年來，中國各地開展了各種形式的農業保險試點，主要有以下五種模式：(1)專業性農業保險公司經營模式，以安信、安華、陽光、國元和法國安盟保險公司為代表；(2)新疆自治區的保險公司自辦模式；(3)江蘇省政府與保險公司聯辦共保模式；(4)浙江省農業保險共保體模式；(5)四川省商業保險公司代辦模式。其中，專業性農業保險公司經營模式取得的成績較大。保監會統計數據顯示，2006年，安信、安華、陽光農險以及中國人保、中華聯合5家公司的農險保費收入合計達8.42億元，占全國農險保費收入的99％。其中，3家農險公司占全國農險業務比重分別為：安信11％、安華4％、陽光27％。

(四)開始醞釀農業保險立法

2006年9月，由保監會牽頭，國務院法制辦、財政部、農業部等單位參加，成立了《政策性農業保險條例》起草工作小組。2007年1月，《政策性農業保險條例》被列入國務院2007年立法計劃并由保監會負責起草。

(五)揭開了政府補貼農業保險的歷史

2007年，中央財政首次列支21.5億元的預算額度開始進行農業保險保費補貼試點。對內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川等6省(區)的5種主要糧食作物保險給予10億元的預算額度，對全國能繁母豬保險給予11.5億元的預算額度。

(六)農業保險發展速度加快

自2004年起，由于國家對農保的重視，各省區域紛紛成立各種農業保險組織機構，開展多種模式的農險試點活動，農業保險費收入在2005年出現了“拐點”：首次改變了從1993年以來逐年萎縮的局面，出現了增長趨勢。2005年全國農業保險保費收入達到7.29億元，2006g也實現了較快增長，保費收入達到8.46億元。2007年，由于中央財政的農業保險保費補貼試點，全國農業保險保費收入可能突破50億元，增長幅度是200698.46億元的6倍。有些省份農業保險保費收入增長速度更快，比如甘肅省2007年全省農險保費收入實現4 138萬元，較2006年增長54倍。

三、解決農業保險問題的途徑

(一)加快農業保險立法進程

由于農業保險的政策性屬性，各國在發展農業保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。但中國農業保險法始終處于缺位狀態，這嚴重制約了農業保險的健康發展。原本計劃在2007年底出臺的《農業保險條例》也由于種種原因暫時擱置。有關部門應該加快農業保險立法進程，明確農業保險的政策性屬性以及在國家農業保護制度中的主體地位，明確規定農業保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的職能作用、經營主體資格、農民的參與方式、保險雙方權利義務、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數額和方式、財政補貼標準及計算方法、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累的賠款和處理方式、稅收規定、各有關部門的配合、資金運用等內容，為農業保險提供法律保證。

(二)完善農業保險經營體系

目前中國各地農業保險試點的區域性特征比較明顯，都處于“單打獨斗”狀態，在全國尚未形成完善的農業保險經營體系。根據中國國情和農業保險面廣量大的特征，農業保險經營體系應該包括商業性保險公司和農業保險合作社兩部分。農業保險合作社經營農業保險，可以有效避免道德風險和逆向選擇，大幅降低保費水平。由各級政府負責在鄉一級建立農業保險合作社，規模較小的相鄰各鄉可以合并設立，創設資金由中央政府、地方各級政府出資一部分、農民繳納一部分組成。由商業性保險公司經營農業保險，主要考慮到中國農業發展水平差距較大，以農業保險合作社的規模和資金實力，無法承保一些產業化程度較高、價值較大的保險標的；另外中國商業性保險公司不用“另起爐灶”，可以降低機構設置成本。商業性保險公司可以自愿經營政策性農業保險，也可以自主設計一些商業性農險險種，既可以和合作社形成競爭關系，也可以形成補充關系，具體關系視各地實際情況而定。對于合作社和商業性保險公司經營的政策性農業保險業務，國家支付相同的保費補貼和經營管理費用補貼，構建公平的經營競爭環境。

(三)建立農業巨災風險分散機制

農業風險具有高度關聯性，致使農業風險損失在空間上很難分散，容易形成農業巨災損失。一旦農業巨災損失發生，單獨的商業性保險公司很難獨立承擔與消化。中國農業保險試點與經營具有較強的區域性，分散風險的能力更差。今年年底雪災造成的巨大損失暴露出了建立農業巨災風險分散機制的迫切性。中國可通過三條途徑建立農業巨災風險分散機制：

1．提高農業保險覆蓋率。盡可能在更廣地區推行農業保險，盡可能讓更多農民購買農業保險。通過增加農業保險的風險單位，在直接保險層面上通過大數法則在更廣空間上實現風險分散。但是在自愿投保的條件下，農戶的參與率難以有效提高，分散巨災風險的效率較低。世界上很多國家都是通過強制投保機制來提高農業保險的覆蓋率。如日本在1947年的《農業災害補償法》規定，凡對國計民生有重要意義的糧食作物、牲畜等列為法定保險范圍，進行強制性保險；1994年美國《農業保險修正案》明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利補貼，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等。中國在時機成熟的時候也可以考慮實行強制性農業保險，以此提高農業保險的覆蓋率。

2．組織農業保險再保險。一是借助現有的中國再保險機構，政府提供補貼由中國再保險公司為商業保險公司承擔的農業保險提供再保險服務。對于政策性農業保險的分入保費，設立專項基金，盈余之年基金滾存，大災之年用滾存基金進行賠付，差額部分由政府補貼。二是成立專門的政策性農業再保險公司，以法律的形式規定，任何形式的農業保險業務，必須向農業再保險公司或中國再保險公司分保，超賠部分由國家財政負擔。

3．建立農業巨災風險基金。建立全國范圍內的巨災風險基金，其資金來源包括政府財政預算撥款、經營農業保險的保險公司及再保險公司按保費收入的一定比例投入、國家糧食風險基金的一部分以及從資本市場上籌集的資金。農業巨災風險基金運用方式可以包括：對遭遇巨災損失的農業保險公司提供補償；預防巨災風險；支持設立農業災情研究機構。

(四)加大農業保險補貼力度

中國應進一步加大農業保險補貼力度，不僅補貼農戶，還要補貼經營政策性險種的農業保險經營機構，促進農業保險的供給和需求。2008年中央財政加大了對農業保險的補貼支持力度，安排60.5億元健全農業保險保費補貼制度，這一數字比2007年增加近兩倍；將油料作物以及奶牛納入補貼品種；穩步推廣保費補貼試點省份，對于有積極性、有能力、也有條件開展農業保險的省份，特別是一些生產規模化、組織化程度比較高的糧食主產區，給予積極支持；提高保費補貼比例，將中央財政對種植業保險的保費比例提高至35％。

(五)設立農業保險監管機構

和一般的商業性保險相比，政策性農業保險更為復雜，也對其監管提出了更高要求。政策性農業保險的復雜性不僅體現在承保、防災減損、理賠等業務經營層面，更主要地體現在其政策性本質所要求的跨部門協調上。這就要求政策性農業保險監管部門具備和各相關部門良好的溝通能力。中國有必要考慮在適當的時候，以目前的保監會政策性農業保險監管部門和人員為基礎，聯合農業部、財政部、國家發改委等有關部委，成立專門的政策性農業保險監管機構，以適應政策性農業保險的快速發展。農業保險的管理機構需要履行的職責應該包括：一是根據中央政府和省政府授權，制定和執行有關政策性農業保險的政策；二是組織全國或全省進行農業風險區劃分和費率分區工作；三是研究農業風險和風險管理，精算費率，設計政策性農業保險的標準(或示范)條款；四是籌集、管理和使用大災準備基金；五是協調各地、各個參與農業保險的主體之間的關系；六是提供農業保險的再保險；七是根據中央政府或省政府的授權，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。

責任編輯：焦世玲

責任校對：孫 飛