宏觀調控權若干基礎問題探討

[摘 要]宏觀調控權是宏觀調控法運行機制的核心構件。其產生源于市場經濟條件下國家調節經濟，實施宏觀調控的必要性。從廣義上講，宏觀調控權包括宏觀調控決策權、執行權和監督權，其中決策權只能由中央享有，執行權則由中央和地方分別行使，監督權在程序方面分別由中央和地方依職權行使，在實體方面則只能由中央單獨行使。宏觀調控權的行使必須遵循合法性、合規律性、平衡優化及間接調控等原則。它是一種新型的獨立的權力。

[關鍵詞]宏觀調控權；宏觀調控；決策權；執行權；監督權

[中圖分類號]F20 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)01-0017-03

引言

宏觀調控，即宏觀經濟調控，是一個經濟學的術語，指國家從社會經濟的整體利益出發，運用計劃、政策和各種經濟手段對宏觀的經濟運行所實施的調節和控制。隨著20世紀30年代凱恩斯主義的興起，宏觀調控的經濟學思想開始深入人心。二次大戰以后，特別是20世紀末期，西方國家綜合運用計劃、政策和各種經濟手段，引導和促進國民經濟發展，形成了比較系統和科學的宏觀調控體系，有效地發揮了經濟調節作用。在我國全面建立社會主義市場經濟體制的新形勢下，宏觀調控的任務是“維護經濟總量的基本平衡，促進經濟結構優化，引導國民經濟持續、快速、健康發展，推動社會全面進步”^〔1〕。宏觀調控對于完善市場經濟體制起著舉足輕重的作用。我們可以從近些年來我國在財政、金融等領域所取得的一些調控成果中看到這一點。但是，我國目前主要還是側重于宏觀調控的政策實施，有關保障和規范宏觀調控的法律法規尚不健全，這導致出現了職權不清、責任不明、效率不高、作用不顯等“政府失靈”現象，阻礙了宏觀調控目標的實現。因此，加強制訂和完善規定有宏觀調控的基本原則、主體資格、調控程序、法律監督、法律責任等方面的法律即宏觀調控法乃當務之急。法學對宏觀調控法基本理論的研究才處于初期，宏觀調控法尚未形成定型的理論。

權利(權力)是法的運行機制的核心構件。因此，宏觀調控權是宏觀調控法運行機制的核心。法律首先必須賦予調控主體宏觀調控權并加以保障，同時又要規制調控主體在法定范圍內進行宏觀調控。法律對宏觀調控權的保障和規制，目的在于保證國家宏觀調控的科學和有效，防止“政府失靈”，從而間接地實現宏觀調控的目標，即經濟總量的基本平衡、經濟結構優化和國民經濟的持續、快速、健康發展。“如果能夠在法律上很好地解決宏觀調控權的問題，就會有助于行之有效的宏觀調控制度的形成。”^〔2〕因此，研究宏觀調控法理論，首先就得重點研究宏觀調控權。本文試圖對宏觀調控權展開探討，以期能為完善我國的宏觀調控制度，提高宏觀調控水平盡微薄之力。

一、宏觀調控權的產生基礎

如何把握市場經濟與國家宏觀調控的關系一直是經濟學發展史的重大難題。資本主義社會初期，市場調節(即價值規律通過市場起作用的調節)不僅從微觀上調節市場主體的利益關系，而且能夠在社會經濟的宏觀和總體上調節資源的配置，調節社會經濟的結構和運行。這時國家一般不介入經濟生活，社會經濟運行基本上全靠市場調節機制。隨著19世紀末期產業革命的完成，生產社會化進一步形成，原有的被人們認為是萬能的市場調節機制暴露出其缺陷，表現為——其唯利性，使得市場主體不愿投資、經營周期長、風險大的公用和公益事業及其他關系國計民生的行業部門；其滯后性容易使市場主體盲目擴大投資，造成生產過剩，甚至引發經濟危機和社會動蕩，資源遭到極大浪費。由于市場的“失靈”，人們極力尋找一種能克服市場缺陷的經濟調節機制。凱恩斯主義經濟學的出現為經濟調節機制的轉換提供了強有力的理論基礎。“市場失靈”的解決，迫切要求在市場難以發揮作用或不能發揮作用的領域中產生出另一種可行的調節手段。國家作為全社會的最高代表，擁有最高的權威和最強的力量，只有它才能介入社會經濟，對社會經濟進行宏觀調節，以維護和促進社會經濟結構和運行的協調、穩定和發展。于是，國家調節作為一種與市場調節并存的機制產生并發達起來。當然，目前國家調節一般只在市場調節出現缺陷的領域內發揮補充作用，市場調節仍對資源配置起基礎性作用。“現代社會無論各國，只要是實行市場經濟體制，便會同時存在市場調節和國家調節機制，并且必以市場調節為基礎。”

^〔3〕國家調節經濟，其中重要手段之一便是宏觀調控。宏觀調控“是現代國家干預經濟的基本形式。”^〔4〕國家宏觀調控已成為克服市場調節機制的缺陷的一種基本、重要的調節手段。國家宏觀調控的必要性，意味著國家必須擁有宏觀調控權。宏觀調控權是國家對國民經濟進行宏觀調節和控制的權力。它的產生首先取決于經濟管理——國家調節經濟，實施宏觀調控的需要。宏觀調控權產生之后，其自然而然地被認為歸屬于行政權，受行政法調整。然而，宏觀調控權畢竟不同于行政權，行政法無法對宏觀調控權加以有效的保障和制約。為了促使宏觀調控符合客觀經濟規律，達到宏觀調控目標，有效地制約宏觀調控權，應將宏觀調控權納入到行政法之外的宏觀調控法律規則之中。這樣，一方面，以專門法律規則對宏觀調控權加以規范，能避免出現“政府失靈”的現象，另一方面，宏觀調控權得到了法律保障，能更為有效、順利地得到運用。在全面推進法治化進程的今天，迫切要求將宏觀調控權納入到宏觀調控法律體系之中。從法理上講，宏觀調控權直接來源于宏觀調控法律的明確授權。

二、宏觀調控權的內容

宏觀調控權是一項綜合性的國家權力。筆者認為其內容有狹義與廣義之分。從狹義上看，宏觀調控權僅指宏觀調控決策權，這是人們較為普遍的認識。從廣義上，即從宏觀調控實施的環節來看，宏觀調控權包括宏觀調控決策權、宏觀調控執行權和宏觀調控監督權。

宏觀調控決策權是指調控主體代表國家從全局出發，對國民經濟形勢加以判斷并制定宏觀調控措施的權力。它是宏觀調控權的核心。行使宏觀調控決策權主要表現為調控主體制定國家計劃、制定經濟政策，其在制定時主要以價格、稅收、信貸、匯率等經濟杠桿為調節手段，并考慮投資經營一定數量的生產社會化程度高、關系國計民生的重要企業。計劃是有關經濟發展的目標和任務的，其編制須符合法定程序。計劃是現代國家普遍用以調節經濟的一種基本方式。以往計劃在我國經濟和社會發展中的地位和作用尤其突出，并以指令性計劃為主。目前我國深化經濟體制改革，已逐漸注重發揮市場調節的基礎性作用，減少了指令性指標，大量地制定指導性計劃。經濟政策是“體現計劃各項基本要求，并保障其實施的具體方針和行為準則”^〔5〕。國家宏觀調控總是大量地采用政策手段，如制定產業政策、貨幣政策、財政稅收政策、國民收入分配政策和消費政策等。我國側重于宏觀調控的政策實施，政策在我國的宏觀調控實踐中常被認為具有法律的強制效力，這不免給人們帶來諸如政策即法律的錯誤認識，甚至造成政策超越于法律的混亂狀態。因此，理清經濟政策與法律的關系是至關重要的。經濟政策是“政策手段在宏觀調控法中的運用”，“這種政策的特點是：由宏觀調控機構制定、比較具體、具有規范性和可操作性、一旦實施就會發生實際的效果。它與宏觀調控法的關系是：只能作為宏觀調控法所確認的一種手段，受宏觀調控法的規范和控制。”^〔6〕宏觀調控法一般通過法律規范規定宏觀調控經濟政策制定的條件、方法、程序、監督等方面來確認或否定某些政策的效力。宏觀調控經濟政策必須在宏觀調控法允許的范圍內加以制定。若符合這一點，那么經濟政策就獲得了法律實施的效力，與法律具有同等的執行效力。否則，經濟政策就不具有法律執行效力。當然，國家出于特定需要，亦可能將一些重要的經濟政策以法律的形式固定下來，這時制定有關經濟政策的法律便屬國家立法的范疇了。

宏觀調控執行權，指調控主體以宏觀調控的決策為依據，具體實施宏觀調控措施的權力。國家宏觀調控的計劃和經濟政策是一個具有全國性意義的決策。其實施必然要求中央政府及其各職能部門、地方政權機關落實各項該計劃和政策。中央政府及其有關職能部門既可能是決策主體，又可能是執行主體。而中央政府其它職能部門和地方政權機關有權根據國家計劃制定本部門、本地區的經濟發展計劃，根據經濟政策在法律或政策允許的范圍內作出進一步調整或具體化。

宏觀調控監督權，指監督主體對宏觀調控決策權及執行權的行使進行監督檢查所具有的權力。宏觀調控監督包括程序上的監督和實體上的監督兩個方面。前者是指對調控主體是否依法定條件、方法、程序制定并執行宏觀調控決策所進行的監督。后者是指對調控主體制定及執行宏觀調控決策是否符合客觀經濟規律，達到宏觀調控目標所進行的監督。調控主體是否依法制定宏觀調控決策并加以執行，是關系到宏觀調控成敗的關鍵問題。因此，對國家宏觀調控的決策和執行過程及結果進行監督是十分重要的，這有利于國家宏觀調控計劃及政策的有效制定和實施，同時也有利于及時糾正一些錯誤的政策，提高調控效果。

三、宏觀調控權的配置

宏觀調控是國家站在社會經濟的整體利益的立場上對宏觀的經濟運行所實施的調節和控制。因而，宏觀調控“被普遍認為是中央政府的職能”^〔7〕。《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出：“宏觀經濟調控權，包括貨幣的發行、基準利率的確定、匯率的調節和重要稅種稅率的調整等，必須集中在中央。”這里的“宏觀經濟調控權”顯然僅指宏觀調控決策權。筆者認為，在宏觀調控權中，與全國、總量等有關的權力必須集中在中央。具體地講，宏觀調控決策權只能由中央享有，宏觀調控執行權則由中央和地方分別行使，宏觀調控監督權在程序方面分別由中央和地方依職權行使，在實體方面則只能由中央單獨行使。

宏觀調控決策權僅能由中央享有，這是因為只有中央才有可能了解和掌握國民經濟總量運行狀況，才能制定國家計劃、相關的經濟政策和運用綜合的經濟手段，來實現國家干預，使總量趨于平衡及經濟結構優化。地方不具備反映總量運行的經濟要求，制定克服總量失衡、推動經濟結構優化的政策的能力。宏觀調控的決策權集中在中央，但并非中央的各個經濟管理機關均享有決策權。對于特別重大的宏觀調控措施，決策權應交由全國人大或人大常委會行使。從事經濟計劃、財稅、貨幣、內外貿易等國家核心經濟事務的國家發展與改革委員會、中國人民銀行、財政部、國家經濟貿易委員會和對外貿易部等行使其它宏觀調控措施的決策權。一般情況下，中央政府的其他職能部門則無權制定宏觀調控決策。

中央和地方均有權在其職權范圍內分別行使宏觀調控執行權。中央政府及其有關職能部門在制定決策之后，同時亦成為實施該決策的主體。而中央政府其他職能部門有權在其權限范圍內執行有關宏觀調控決策。地方享有宏觀調控執行權，這取決于宏觀調控決策得以實施的需要。“在國家宏觀調控決策形成并生效后，他們是最主要的實施主體。”“必須賦予省、自治區和直轄市必要的權力，使其能夠按照國家法律、法規和宏觀調控政策，制定地區性的法規、政策和規則；通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動。”^〔8〕應當注意的是，地方在國家宏觀調控決策的范圍內也享有一定的自主決策權。這種權力實質上屬于宏觀調控執行權，因為其旨在貫徹、實施宏觀調控決策，只不過國家決策賦予地方一定的操作空間罷了。

宏觀調控監督權在程序方面分別由中央和地方依職權行使：全國人大及其常委會有權監督中央政府是否依法制定及執行宏觀調控決策，中央政府有權監督其各職能部門及地方是否依法制定及執行宏觀調控決策，上級地方政府有權監督下級地方政府是否依法執行宏觀調控決策，各級地方權力機關有權監督本級地方政府是否依法執行宏觀調控決策；在實體方面則只能由中央單獨行使，因為宏觀調控決策的制定和執行是否符合客觀經濟規律，是否能達到宏觀調控的目標只有中央才能從全國、總量上加以科學判斷。

四、宏觀調控權的行使原則

實施宏觀調控，實質上就是調控主體對宏觀調控權的行使。為達到宏觀調控的目標，調控主體對宏觀調控權的行使必須遵循一定的原則。

(一)合法性原則。“宏觀調控法不是政府管理市場主體的工具，而是同時制約政府和市場主體宏觀調控行為；無論調控方還是受調控方……都必須依法行事。”^〔9〕我國現已存在預算法、稅法、銀行法等許多宏觀調控單行法。行使宏觀調控權必須遵循各宏觀調控單行法所規定的實質要件和程序要求。否則，倘若違法行使宏觀調控權，將導致該宏觀調控行為無效。“政府失靈”現象的大量存在很大程度上歸結于政府宏觀調控的無法可依。目前，我國應加強宏觀調控的立法，如制定有關宏觀調控的基本問題的宏觀調控基本法及計劃法、國有資產投資法等單行法，以使宏觀調控權的行使有法可依。(二)合規律性原則。合規律性原則是指行使宏觀調控權應符合客觀經濟規律。宏觀調控權包括宏觀調控決策權、宏觀調控執行權和宏觀調控監督權。宏觀調控法一般僅規定調控主體行使宏觀調控決策權的程序，并未確定決策的具體內容，故調控主體對決策的內容享有決定權；宏觀調控決策往往留給執行主體一定的自由裁量權；宏觀調控監督主體對宏觀調控的實體性問題的監督，亦享有較大的自主權。可見，宏觀調控法賦予調控主體的宏觀調控權是一種法律允許范圍內的自由裁量權(主要在宏觀調控實體性問題方面)，即調控主體依法享有一定范圍的可自由裁量的宏觀調控權。這就要求調控主體在行使其宏觀調控權時，應仔細判斷宏觀經濟形勢，按經濟規律的客觀要求，以市場為基礎，在市場難以發揮作用或不能發揮作用的宏觀經濟問題中適時制定宏觀調控措施，促進和保護市場機制調節功能的充分發揮。

(三)平衡與優化原則。宏觀調控的主要目標是維護經濟總量的基本平衡，促進經濟結構優化。行使宏觀調控權應始終以平衡與優化為目標，盡量排除那些阻礙、干擾平衡與優化的種種因素。這是一個目標原則，它解決了宏觀調控權的行使應往哪個方向發展的問題。

(四)間接調控原則。行使宏觀調控權必須在尊重經濟規律的前提下，主要通過制定指導性計劃和經濟政策，運用財政、金融等經濟手段來調節市場，轉而調節市場主體的經濟行為，使市場主體的生產經營活動朝著國家計劃及政策指引的方向發展，只在極少的經濟領域中去直接干預市場主體的生產經營活動。

五、結語

宏觀調控權是一項綜合性的國家權力。但宏觀調控權究竟是一種什么性質的權力呢?宏觀調控權的產生源于市場經濟運行過程中國家實施宏觀調控的必要性。宏觀調控權運用的目標在于通過制定國家計劃及經濟政策，并運用經濟手段調控市場，從而維護經濟總量的基本平衡，促進經濟結構優化，保證國民經濟持續、健康和協調發展。宏觀調控權的行使既須依法進行，更得在法律允許的范圍內充分把握經濟規律，并遵循平衡優化和間接調控原則。宏觀調控權的享有主體是：決策權只能由中央享有，執行權則由中央和地方分別行使，監督權在程序方面分別由中央和地方依職權行使，在實體方面則只能由中央單獨行使。可見，宏觀調控權有其自身的產生基礎、行使目標、內容、享有主體、行使原則等等，該各方面均與行政權存在根本性的差異，因而它是一種新型的權力。

[參 考 文 獻]

〔1〕〔8〕中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定〔Z〕.

〔2〕張守文.宏觀調控權的法律解析〔J〕.北京大學學報(哲社版)，2001，(3)：131.

〔3〕漆多俊.論經濟法產生的社會根源〔C〕//楊紫.經濟法研究(第1卷).北京：北京大學出版社，2000.

〔4〕劉劍文，楊君佐.關于宏觀調控的經濟法問題〔J〕.法制與社會發展，2000，(4).

〔5〕漆多俊.經濟法基礎理論〔M〕.武漢：武漢大學出版社，1993：69.

〔6〕〔9〕李昌麒，胡光志.宏觀調控法若干若干范疇的法理分析〔J〕.中國法學，2002，(2).

〔7〕世界銀行.1997年世界發展報告〔M〕.蔡秋生，等，譯.北京：中國財政經濟出版社，1997：124.

〔責任編輯：張振華〕