民辦銀行試點情況考察報告

[摘 要]隨著我國社會主義新農村建設的逐步深入，一些體制性的矛盾逐漸顯現。特別是在金融領域，由于多年來一直采取城市化金融政策，致使農村金融服務萎縮，功能嚴重不足。而目前國家采取的漸進式的金融體制改革試點，逐漸打破了所有制結構和原有的服務模式，不僅對經濟快速發展有利，更為今后我國金融領域與國際接軌奠定了基礎。

[關鍵詞]民辦銀行；試點情況

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)01-0141-03

民辦銀行，顧名思義，是與官辦銀行相對比而言的一種融資模式。民間融資具有一定的優化資源配置功能，可以減輕中小民營企業和農戶對銀行的信貸壓力，能夠轉移和分散銀行的信貸風險、為中小企業發展和個人創業創造便利的融資環境，突破多年來困擾中小企業和農村發展的資金瓶頸。規范民間融資的最好方式就是成立民辦銀行。在實行市場經濟體制的國家中，融資不被官方壟斷，民辦銀行已經得到相當成熟的發育并且在社會生活中發揮著舉足輕重的作用。由于我國仍然處于從計劃經濟向市場經濟轉型時期，民辦銀行尚處于試驗摸索階段。

一、民辦銀行發展背景

從當前我國民辦銀行的出現和發展看，主要受以下幾個方面因素影響。

一是當前中國農業經濟的發展急需金融支持，而目前我國農村金融現狀已遠遠不能滿足新農村建設的要求，必須探索新的金融實踐模式。長期以來，受城鄉二元經濟結構影響，我國農村地區經濟發展水平嚴重滯后，城鄉差距不斷擴大，城鄉金融二元化問題日益突出，金融資源配置嚴重扭曲。特別是國有銀行的商業化改革后，在商業利益驅動下的部分銀行業金融機構棄鄉進城，大量收縮撤并縣及縣以下機構網點，加之郵政儲蓄只存不貸，導致農村地區金融機構種類單一，網點覆蓋面小，服務功能殘缺，農村資金大量外流。

二是政策方面的漸進式放開，催生新的金融形式出現。從2005年的小額貸款試驗到2006年底，銀監會出臺了農村金融改革的一系列措施，逐漸開放了農村金融市場，放寬了農村金融機構的準入門檻，甚至允許個人和企業入股村鎮銀行，成為促進農民增收、農業發展、農村經濟繁榮和新農村建設的動力。

三是國外扶貧小額貸款模式為我國提供了成型的經驗。孟加拉鄉村銀行家尤努斯教授創建孟加拉GB模式，向本國最貧困的農民發放貸款，并使得400萬人口脫貧。其為貧困農戶提供小額貸款的成功，為亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發展中國家和地區的農村銀行信用模式提供了借鑒作用。

二、目前我國民辦銀行試點狀況

隨著我國社會主義新農村建設的日益推進，融資難成為制約“三農”發展的瓶頸之一。為了解決這一實際問題，在2005年小額貸款試驗的基礎上，2006年，國家銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，按照“低門檻、嚴監管”原則，引導各類資本到農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構，鼓勵銀行業金融機構到農村地區設立分支機構，并在6個省(區)進行試點。

(一)關于村鎮銀行，以吉林省磐石市融豐村鎮銀行最為典型。經銀監會批準，2007年3月1日吉林磐石融豐村鎮銀行股份有限公司(下稱融豐村鎮銀行)正式開業。根據《意見》精神，融豐村鎮銀行以吉林市商業銀行為主要發起人，會同88名自然人共同出資2000萬元組建，全部為實繳資本，劃分為等額股份，每股面值1元，為人民幣普通股。采取發起方式設立，發起人認購全部股份并且3年內不得轉讓，發起人包括法人和自然人。其中，法人發起人為吉林市商業銀行，股份總額為400萬元，占總股本的20%；自然人共88人，股份總額1600萬元，占總股本的80%。經營范圍為，吸收公共存款，發放短期中期和長期貸款、辦理國內結算、票據承兌與貼現，從事銀行卡業務，代理發行、兌付、承銷政府債券，代理收付款項和其他經銀行業監督管理機構批準的其他業務。截至2007年10月31日，融豐村鎮銀行各項存款余額為5071萬元，其中企業存款4624萬元，儲蓄存款447萬元。發放貸款余額為3430萬元，其中，農戶貸款余額2381萬元，個體戶貸款余額386.5萬元，住房按揭貸款余額22.5萬元，中小企業貸款余額640萬元。最高貸款年利率為11.664%，最低為6.66%，加權平均貸款利率為8.69%。資本凈額為2068.67萬元，資本充足率達到114.44%，存貸比為62.33%。自2007年3月始，吉林東豐村鎮銀行、江南村鎮銀行股份有限公司，以及甘肅、內蒙古等省區的村鎮銀行陸續掛牌營業。雖然發起人有的是商業銀行，有的是信用社，但經營模式和情況與融豐村鎮銀行大體相同。

(二)關于貸款公司，以吉林德惠長銀貸款有限公司最為典型。經中國銀監會批準，2007年5月28日，吉林省首家農業貸款公司吉林德惠長銀貸款有限公司掛牌成立。性質為非銀行業金融機構。這家貸款公司是長春市商業銀行的全資子公司，注冊資本為100萬元人民幣，為獨立的企業法人。雖然該貸款公司的注冊資本僅為100萬元人民幣，但實際貸款發放的總額度并不會受此限制，只要當地農戶或農業中小企業提出貸款申請并符合相關審批條件，一般都可以獲得審批通過。其主要任務是為縣域“三農”提供金融服務，經營范圍包括各項貸款、票據貼現、資產轉讓、貸款項下的結算等。其中，以向種植養殖農戶和農業中小企業發放小額貸款為主。農業貸款公司的特點是“只貸不存”，這與村鎮銀行和農村資金互助合作社有著明顯不同。貸款公司為農戶和農業小企業發放貸款時，將在國家規定的范圍內對利率實行一定優惠，并且不設最高貸款額度的限制，只要借款人的項目好、有發展空間，經審批都可以獲得貸款。

(三)關于農村資金互助社，其中以吉林省梨樹縣閆家村百信農村資金互助社最為典型。經中國銀監會批準，2007年3月9日，全國首家全部由農民自愿入股組建的農村合作金融機構——閆家村百信資金互助社正式掛牌營業。2006年，閆家村貸款需求量約為680萬元左右，而當地農村信用社貸款余額為370萬元，僅能滿足54.42%左右的資金需求量，其余45.58%的資金需求則要通過民間借貸或商業賒銷來解決。為了解決這種資金上的問題，在銀監會的指導下，2007年2月1日，閆家村32位農民自愿發起設立了農村資金互助社，注冊資本為10.18萬元。經營業務范圍包括：辦理社員存款、貸款和結算業務；買賣政府債券和金融債券；辦理同業存放；辦理代理業務；向其他銀行業金融機構融入資金(符合審慎要求)；經銀行業監督管理機構批準的其他業務。當地政府及相關部門對該社籌建工作給予了大力支持，積極創造方便條件，給予政策優惠，減免收相關費用4，000余元。

有數據顯示，截至目前，共有23家新型農村金融機構獲準開業。其中，村鎮銀行11家，貸款公司4家，農村資金互助社8家。另外，還有8家機構已提出申請，其中3家已獲籌建。三類新型機構共籌集各類資本12726.65萬元。其中，銀行資本6480.21萬元，占50.9%；產業資本1953.89萬元，占15.4%；個人資本4292.55萬元，占33.7%。新型農村金融機構資產總額32446.16萬元，存款余額19344.87萬元，貸款余額11953.48萬元，累計發放貸款22008.43萬元，初步起到了將社會資金引向農村地區、支持當地社會經濟發展的重要作用。

除上述三種試點形式外，較早發育的小額貸款公司也一直為社會所關注。

小額貸款公司，以山西平遙“日升隆”和“晉源泰”兩家小額貸款有限公司最為典型。2005年5月，央行決定在中西部地區民間融資比較活躍的山西、陜西、四川、貴州、內蒙古5省區進行以服務“三農”，支持農村經濟發展為重點的“只貸不存”民間小額貸款試點，央行只確定基本原則，具體實施方案由各地根據實際情況制訂。2005年12月18日，通過公開招標方式，平遙縣先確定了兩家小額信貸公司投資人。12月27日，“日升隆”和“晉源泰”兩家小額貸款公司宣布成立。針對“三農”的特殊性，目前開展的業務范圍包括信譽擔保貸款、國家公務員擔保農民貸款、公司加農戶擔保、村委會擔保、信用戶評定貸款信用、小組聯保貸款等方式。按照央行的規定，小額貸款公司貸款實行市場化利率，利率上限控制在國家基準利率的4倍以內，資金的價格由市場資金供應量和市場需求量來決定。目前貸款利率基本在12.83%-22.32%之間，月息為1.2%-1.5%。2006年底，日升隆和晉源泰兩家公司累計發放貸款近6956萬元，累計回收2469萬元，余額4487萬元，貸款戶736戶，農民貸款率達81.69%。兩家公司均實現了“兩個百分之百”：貸款回收率100%，利息回收率100%，不良貸款率為零。據相關數據，兩家公司新增貸款額占全縣金融機構新增貸款額的四分之一。目前，試點中的小額貸款公司領取的是工商營業執照，屬市場化試點運作的金融性營利機構。由平遙縣政府、財政局、工商局、地稅局、銀監辦等10家機構組成的試點工作實施領導小組實施監督。

三、主要特點和作用

從上面的幾種試點形式看，當前，我國的民辦銀行具有以下幾個方面的特點。

一是準入條件低。按照《意見》的規定，除開辦村鎮銀行需要有銀行業機構作為發起人，貸款公司必須由商業銀行或信用社發起外，符合條件的小額民間資本都有條件直接參與到各類民辦銀行的經營活動中來。

二是貸款方便快捷。由于民辦銀行的服務對象比較明確，對貸款人的信用情況掌握充分，因而，較國有商業銀行或信貸部門的貸款手續簡單、快速、成功率高。

三是信用擔保形式多樣。吉林省磐石市政府成立了扶持而不干預的國有“興企信用擔保有限公司”，與融豐村鎮銀行達成協議，專門為中小企業和全民創業者提供擔保。村鎮銀行、貸款公司和資金互助組，大多采取農戶“自愿聯合，多戶聯保，定時還款，風險共擔”的信用擔保形式，提供無抵押貸款。融豐村鎮銀行正在探討行業協會作為擔保等形式。日升隆公司的貸款方式在流程上與商業銀行無異，也是通過“借款人申請—貸前調查—貸款審查簽批—貸后管理”的流程，但“信用判斷”成為其主導方式。由于信貸員均是來自本鄉本土，因而打個電話就能了解到一個當地農民上下三代的情況，以及其平素的信用情況。

四是專業化水平較高。由于是試點，銀監會監管力度很大。除互助組外，其他民辦銀行為了盡快適應商業化運作，在用人上致力于從當地金融機構培育，或挖掘人才，或招聘大學生加以培養，金融服務觀念有了更大的轉變。

通過試點來看，民辦銀行的興起有著不可低估的作用。其主要作用在于：

一是探索和建立了農村金融供給的新渠道，創造了農村金融服務的新模式，增強了農村金融機構的新活力。特別是村鎮銀行的“破冰”試點，其放寬農村地區銀行業金融機構準入門檻的規定，無疑進一步打破了農村金融的壟斷地位，為建立完整的農村金融市場體系鋪平了道路。

二是經過先期試點，6省(區)農村金融服務狀況得到了初步改善，為今后解決我國農村金融供需矛盾提供了借鑒。

三是大力培育新型農村金融機構在社會各界引起強烈反響，社會各類資本包括外資的參與熱情高漲，要求投資設立村鎮銀行等三類新型農村金融機構的愿望迫切。

四是競爭機制的引進，能夠推動我國金融業與國際接軌，形成合理的金融格局。同時能夠引導民間資本投入新的融資領域，也促使現存的“地下”民間融資浮出水面，成為陽光信貸。

四、存在的主要問題

一是市場準入問題。在民辦銀行的成立方面，行政管制仍過于嚴格。農村金融有別于城市金融。但從目前監管部門的思路來看，還沒有跳出城市金融機構的監管框架。

二是性質問題。目前，民辦銀行試點均由銀監會管理，有的由地方多個部門統管，尚未納入人民銀行體系。特別是村鎮銀行，許多業務游離于人民銀行之外，性質尚未確定，對于今后的融資存在影響。因此，對于民辦銀行，在政策上需要明確的界定，使捐贈者、投資者都明白這個機構的性質。

三是資金問題。農村金融機構的資金來源渠道不暢，尤其是“只貸不存”的小額信貸機構，在擴大業務范圍和規模時遇到資金來源問題。村鎮銀行也存在自身發展問題，如融豐村鎮銀行正在做吸納更多民間資本的準備，擬在新改制的吉林銀行領導下上市。

四是回報問題。小額信貸面廣點散，成本高，回收率低，而且規定了基準利率，不允許隨意浮動，因此收益小，導致銀行工作的積極性不高。據調查顯示，我國農村小額信貸的資產回報率很低，最好的項目也只能獲得7%-9%，遠低于國際標準，而政府主導的小額信貸資產回報率只有2%。

五是人才問題。按照我國現在操作的小額信貸，信貸員需要對每一家農戶進行信用評級，即使是聯保貸款，也需要對每一個小組進行評定，每一個信貸員的工作量非常大。人手緊張是大問題之一。員工素質不高也影響了貸款工作的效率。

六是周期問題。按我國規定，應根據農戶的生產周期確定不同的貸款期限，但有的地區缺乏靈活應變，不管經營的項目如何，期限一般都在一年以內。而農作物的生長周期長短不一，林果業長達二至三年，養殖業周期不一，還分為淡旺季。這樣，貸款期限的短期化就加重了農戶還款難度，提高了呆壞賬的發生率。

七是擔保問題。小額信貸的特點之一就在于“小”字。但對解決“溫飽”有效而對促進發展“乏力”。當農戶需要的資金超過小額農貸限額時，需要農戶提供擔保，這正是農戶缺乏的東西。盡管現在采用了聯保貸款的方法，但有時農戶并不容易找到互相了解情況，互相信任的農戶組成聯保小組。

五、相關對策和建議

根據首批6省(區)民辦銀行試點工作的現狀，結合地方實際，提出以下建議：

一是應解放思想、轉變觀念，了解情況，開展調研，摸清需求，科學制定試點工作方案，盡快啟動民辦銀行試點工作。同是東北地區，吉林在創立民辦金融機構方面走在了全國前面，很值得我們深思。根據今年銀監會的計劃，民辦銀行試點即將鋪開。黑龍江省是農業大省，新農村建設的任務繁重，特別是農村金融制約農業發展的問題也非常突出。因此，應盡快抓住民辦銀行試點機遇，爭取早試點，早受益。目前，有關方面應及早開展調查研究，摸清我省農村金融服務狀況。參考借鑒《中國銀行業農村金融服務分布圖集》反映的農村金融服務狀況，參考目前的試點經驗和教訓，制定科學的工作規劃，重點選擇銀行業金融機構網點覆蓋低、金融供給不足、競爭不充分、經濟相對發達和活躍的縣(市)、鄉(鎮)和行政村，特別是金融服務空白點作為試點地區。如果爭取到試點，應合理確定試點地區范圍以及機構種類和數量，按照有關要求，先選擇具備條件的1-2家機構進行試點，取得經驗后逐步推開。

二是明確政策，加強引導，提供有效制度支持。為了激勵和引導各類資本投資組建新型農村金融機構，銀監會目前正在積極協調財政部、人民銀行、稅務總局以及工商總局等有關部門，研究明確新型農村金融機構的有關財稅政策、貨幣政策以及工商注冊登記等政策，包括存款準備金的繳納、利率浮動、支農再貸款發放、稅收優惠、登記注冊以及支付清算等。因此，我省應組織專家對民辦銀行政策進行充分而深入的研究，結合我省實際，制定科學合理的應對措施，真正搭好這班車。比如，從銀行業監管機構來說，主要是嚴格規范市場準入，審核新型農村金融機構發起人的資質，調查其資金來源的合法合規性及真實性；嚴格審核董(理)事和高級管理人員的任職資格，特別是從業經驗和職業操守；督促新型農村金融機構配備經驗豐富、遵紀守法、精通業務的各類專業人員；指導和督促新型農村金融機構完善法人治理，健全內控制度。從新型農村金融機構申請人來說，應嚴格按照銀監會明確的組建標準和程序開展組建工作，做到材料齊全、內容規范、程序合規和手續完備。特別是三類新型機構中的農村資金互助社，是一種經典意義的農民合作金融組織，必須嚴格遵循由農民(包括農村企業)自愿入股發起，實行入股社員民主管理，并為入股社員提供服務的原則開展。

三是結合實際，大膽探索，創新農村金融內容。在農村地區組建村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類新型農村金融機構，這在我國尚屬新生事物，需要在不斷探索和實踐中摸索經驗，完善制度。雖然這次銀監會擴大試點，原則上要求不突破90號文件的規定，但銀監會鼓勵各地緊密結合各地實際，勇于創新，大膽探索。如，在設立村鎮銀行方面的發起人問題，控股比例不低于20%問題，貸款公司由商業銀行和農村合作銀行發起組建問題等，都屬于研究探索之列。銀監會要求在試點初期應嚴格按文件規定執行。對于符合條件的“只貸不存”的小額貸款組織，銀監會要求，有條件的改建為村鎮銀行或貸款公司，并接受銀行業監管部門審慎監管。所有這些，都為我們下步進行試點提供了指導。

四是必須遵循的幾個原則。堅持服務“三農”的原則。應把握支農服務方向，明確區位導向，重點引導各類資本到我省金融服務空白和競爭不充分地區設立機構、開辦業務。堅持市場化原則。正確發揮監管和引導作用，充分尊重各類資本投資意愿，由投資人按商業可持續要求自主決策、自主管理、自主經營、自擔風險。堅持嚴格監管原則。嚴格準入標準，規范許可程序，強化資本約束，注重防范風險，確保新機構安全穩健運行。堅持政策激勵原則。應進一步完善財稅、貨幣、監管等方面政策，注重發揮政府支持作用，加大正向激勵和引導。堅持積極穩妥原則。緊密結合我省實際，因地制宜，積極探索，循序漸進，分步推進，防止一哄而起。

(民辦銀行課題研究組成員：齊齊哈爾市政協副主席高景洲、副秘書長孟慶禮，黑龍江省工商銀行培訓學校校長戴景春，齊齊哈爾市政協辦公廳研究室主任張守生、副主任張。執筆：張守生)

〔責任編輯：王興運〕