利益集團理論視野下的公共利益

[摘 要]在社會世俗化、理性化不斷推進，社會利益結構的分化日趨復雜的情況下，從多元主義、法團主義的利益集團理論出發來詮釋公共利益是理解現代民主政治的一個可行視角。面對我國利益團體發展的獨特狀況，需要學界發展出新的理論來予以解釋。

[關鍵詞]利益集團；公共利益；多元主義；法團主義

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)01-0067-03

在社會利益格局日趨分化的今天，利益集團參與和影響政府決策已成為現代政治的一個基本特征。利益集團對現代民主政治究竟會帶來什么影響?公共利益是否會淪為利益集團間“誰的利益”之爭?如何確立私利與公益間的有機聯結?認真的分析和探討這些問題不僅具有重大的理論價值，而且能夠對我國政治發展的實踐提供現實的指導意義。

一、公共利益與利益集團

公共利益是一個古老的詞匯，但人們對其內涵的理解依然充滿了歧見。黛博拉·斯通甚至認為“在什么是公共利益的問題上，永遠不能達成一個廣泛的共識。公共利益猶如一個空盒每個人都可以往其中注入自身的理解。”^〔1〕

什么是“公共”?公共利益是多數人的利益、所有人的利益、公共機構的利益，還是各方利益妥協的結果?今天作為規范的范疇，公共利益依然是“可以用于政治事務的最高道德標準”。^〔2〕另一方面，在社會世俗化、理性化不斷推進，社會利益結構的分化日趨復雜的情況下，人們對公共利益的理解從抽象的道德原則向具體個體的共同福利轉變已無可避免。那么離開了道德詮釋，公共利益究竟是否“真實”存在?或者公共利益與個體福利如何有效地關聯?探討個體權利、團體利益如何經過民主的程序上升為謀求社會整體福利的公共利益就成為問題的關鍵。在公共利益幾乎被所有政治性利益團體作為其訴求正當化工具的今天，對利益集團扮演角色的研究有著重要的意義。

《布萊克維爾政治學百科全書》認為“利益集團是致力于影響國家政策方向的組織，它們自身并不圖謀組織政府。”^〔3〕一般而言，利益集團具備以下基本要素：首先，成員具有共同的利益與價值認同；其次，成員有組織地進行活動；最后，成員為共同的利益介入政治過程。現代社會的復雜性、多元性、動態性使得政府已無法單獨治理，政府與社會的許多組織形成了互動、依賴的政策網絡。自上世紀70年代學術界對“國家”角色的研究日益重視，對利益團體的認定有越來越廣泛的趨勢，利益團體的理論也發展出不少新的研究路徑，例如鐵三角理論、地下政府及網絡分析模型等。但較傳統的多元主義與法團主義理論，這些理論模型多傾向于做靜態的描述，缺乏對權力如何分配、動態的權力如何互動的有力分析，對于國家機關在決策情境中扮演的角色也缺乏明確的解釋。因此本文仍沿襲傳統的多元主義與法團主義理論對利益集團進行分析，探討它們持何種個人的私利與公共利益相互關聯、轉換的觀點。

二、多元主義

多元主義可以追溯到《聯邦黨人文集》，麥迪遜指出：“所有的文明社會都分成不同的利益集團和派別”。^〔4〕其后包括本特利、杜魯門、沃爾達夫斯基等人在政府過程和政策過程的研究中，作了更加深入的研究。多元主義的代表性人物羅伯特·達爾以美國為典型揭示了現代民主制度下利益集團政治運作的特征。多元主義主要包括如下特征：(1)各利益集團地位平等，在相互“討價還價”的過程中實現競爭，并與政府的“討價還價”影響政治決策；(2)市民社會是利益集團化的市民社會；(3)人們可自由地選擇和結成利益集團，并可成為多個利益集團的成員；(4)沒有一個團體可以壟斷不同型態的資源危及民主政治的運作；(5)政府在利益集團之間保持中立。可見，多元主義本質是一種利益集團與政府的作用模式，各種利益集團相互競爭以影響公共政策的產生。政府僅扮演消極的社會資源權威分配角色，公共政策是利益團體之間利益均衡的結果。

按照多元主義學派的說法，團體代表各種不同的狹小利益，政府被動響應團體的需求，公共政策的本質就是多數人的妥協機制，公共利益在此形成。但在解釋私利如何與公共利益結合時忽略以下事實：首先，奧爾森的關于集體行動的論述打破了多元主義學派的思考，即使利益相近的人也不會自動組成團體。無組織或缺乏充足組織資源的人們，其利益可能因缺乏訴求的管道而被忽視，無法整合進公共利益中。其次任何團體總會刻意表達對自己有利的意見。團體掌握了某種程度的信息壟斷，傳達給社會大眾的是不完整的、甚至是扭曲的。公共利益與少數團體的公開意見之間會無法分辨。再次，團體外在行為是否是成員集體理性的表征也是存在疑問的。成員在大規模的組織中對內部決策機制往往存在著無力感，團體成員對自身利益的知覺有相當部分來自組織內部的社會化，即某種理論的灌輸。最后，政府本身不見得是社會公益的代表或仲裁者，政府內各部門也充斥不同利益的競爭，這或可解釋政府為何做出對整體社會有害的政策。^〔5〕

三、法團主義

多元主義主要是以美國的社會實踐為基礎發展起來的。而在歐洲，人們并不會因具有共同的身分、價值與信仰而結成團體，甚至國家機器對人們設立團體給予了相當多的限制，這為私利與公益的聯結提供了另一個解釋途徑。

與多元主義相較，法團主義則以“國家中心”為出發點，團體在社會上的代表性由政府控制。法團主義比較權威的論述是史密特給出的，他認為兩種主義都是“以社團形式組織起來的民間社會的利益同國家的決策結構聯系起來的制度安排”。法團主義具有6大特征：(1)在某一社會類別中社團組織的數量有限；(2)社團組織形成非競爭性的格局；(3)社團一般以等級方式組織起來；(4)社團機構具有功能分化的特征；(5)社團要么由國家直接組建，要么獲得國家認可而具有代表地位的壟斷性；(6)國家在利益表達、領袖選擇、組織支持等方面對這些社團組織行使一定的控制。史密特進一步區分了“社會法團主義”和“國家法團主義”。^〔6〕前者指由政府機關主導，直接涉入團體的形成，并予其特殊的地位，而競爭性的社團則根本不給予合法地位。后者則是指社會已自行整合成若干政策影響的勢力，并組成聯盟，政府只是順勢將其納入政府的治理體系。法團主義看到的是國家權力對社會團體與民眾生活的滲透，而社會組織的發展與運作是緊密鑲嵌于國家機構內的。

在法團主義主導的社會中，不負責任、要求不合理的團體將難以影響決策者，而得到政府承認甚至支持的團體可以通過社會運動、政策咨詢或參與政策執行等渠道來介入到社會治理過程中。這是否意味法團主義中團體私利較易轉化為公眾利益呢?但國家機器也不是一貫的超然公正的中立裁決與行動者。國家機器通過主導多數的政策議題范圍與議程安排，及何種利益應得到優先考慮，政府自利性的膨脹即是明證。其次，傳統的以階級面貌出現的代表性利益集團(特別是工會)發展出中央集權式的決策模式，以凝聚龐大成員的共識。然而隨著利益結構進一步分化，以階級為號召所形成的團體并不能充分反映成員的利益。由于決策權掌握在極少數精英手中，所謂的“公共利益”已不復存在。第三，按照法團主義的假設，國家機器具有相當的自主性和自我決斷能力，居于不容質疑的統治地位，社會部門無法與之相抗衡。但上世紀后半葉，人們發現國家機器已不堪利益團體的負荷，政府超載問題日益嚴重。少數優勢團體在長期發展過程中累積的專業能力與信息優勢也使社會資源分配更加不均，公共利益變成少數人操弄的工具。

四、我國利益集團的發展及理論解釋

改革開放以來，我國的社會利益結構不斷分化重組，社會利益群體也日益多樣化。有學者對我國社會利益集團政治化的趨勢進行了研究，提出利益集團在公共政策中的角色主要體現在：(1)通過主管部門(領導)或人大(政協)提案；(2)通過行政訴訟或參加聽證會增加利益表達的渠道；(3)通過利益代言人的特殊身份(政協委員或人大代表等)發表利益集團的意見，或通過書信、電話電報、遞交研究報告乃至直接造訪等直接游說的方式，試圖對制定公共政策主體的政府施加影響；(4)通過直接給黨政機關及其工作人員物質利益的方式，如官員行賄，向政府機關捐贈交通、通訊工具等；(5)通過新聞媒體或施壓性的集體行動，力圖使政策問題重新進入政策議程。^〔7〕通過上述途徑，利益集團在地方黨政干部人事任免、地方公共投資與財政資金分配、地方政策法規的制定等領域都在發揮一定的影響力。

以上描述只是勾勒出利益集團在我國發展的一幅靜態圖境，但缺乏對國家機關與利益集團關系如何互動的理論性說明。眾所周知，上世紀八十年代以來，我國實行的政治改革是在不根本改變現有政治制度的前提下，對具體政治運行體制進行的改革。“摸著石頭過河”的漸進式改革重視改革的穩妥性和可控性，政府通過抑制激進政治勢力的政治參與，并通過對民間政治參與的嚴格制度限制，實現了政治的基本穩定，并創造出有利于市場經濟發展的宏觀環境。^〔8〕于是，一方面，中國經濟、社會與文化生活領域已經在市場經濟資源配置的影響下，各利益主體開始通過競爭、談判、妥協、交易，乃至組團結社等方式，參與利益博弈，表達利益訴求，在政府從事社會價值的權威性分配中過程中開始閃現利益集團的身影。另一方面也由于對改革可控性的追求和對大規模政治參與負面影響的恐懼，現行的政治體制仍然繼承了原先體制下的組織資源，如執政黨的一黨領導，黨組織對社會生活領域的參與與組織滲透，國家政權對傳媒、國家機器、社團組織，對作為國家命脈的大中企業的有效控制等。因此中國現有社會利益集團，大多沒有完備的組織形態，也沒有固定的組織架構，只是松散地、自發地、臨時性地“結伙”，以協同行動，表達其特定的利益訴求。合法社團性利益集團多數由政府主導產生，官辦色彩較濃，自主性較弱，而各種社團間在組織資源、財力資源、信息資源、文化資源、社會關系資源方面都極不平衡。^〔9〕

那么應該如何理解我國利益集團發展的這種獨特景觀呢?在這種缺乏利益集團充分競爭的環境中，多元主義解釋顯然是不通的。法團主義，尤其是國家法團主義呢?國家法團主義強調的國家主導相關利益團體的形成的觀點雖符合我國社團的現狀，但強調的“單一性”、“非競爭性”、“等級秩序”、“功能區分的”等特性卻又不盡然。法團主義強調國家機關的整體性，與今天出現的眾多公共利益部門化的現象又是不相符合的。合法社團性利益集團一方面自身發育不足，在許多領域中功能區分不明顯，另一方面也存在著競爭，缺乏在相關領域的絕對代表性。

如公共選擇理論揭示的，在現實世界中政府并非始終以公共利益為依歸。就我國的情形而言，首先，條塊管理體制下，部門利益彰顯。對口管理的需要及無所不在的部門規制，加上監督制約上的缺失，塑造出強勢的部門利益，突出表現為權力部門化、部門利益化。這一點即可以從行業協會與商會的復雜糾葛關系，也可以從一些淪為吸納政府部門“體制外”收入的小金庫和冗員的“蓄水池”的社團處境上鮮明地體現出來。其次在長期政府主導經濟發展的過程中，塑造出一批壟斷排它性為特征的“分利集團”。^〔10〕學者孫立平認為我國社會精英的成長模式是一種“政治依附型積累”，經濟行為與政治權力的依附連帶十分緊密，產生了政治精英和經濟精英之間權力與資本的置換模式，造就了一個“總體性資本”。在產權、稅收、審批管理等制度還不夠完善的情況下，“互惠型”的官商交易可能帶來彌散性腐敗和壟斷性的分利集團，形成了一批特殊利益集團，這使得公共利益被拋置一邊。^〔11〕極端情況下，地方政府部門甚至被某些利益集團“俘獲”，如廈門遠華走私事件。最后弱勢群體缺乏資源、能力和制度化渠道來發展自己的正式利益集團。今天國家對社會各個群體的權利保護仍均處于一種相對較低的水平上，在遭遇某種需要解決的問題或情況的時候，依靠的是一次次的具體博弈。^〔12〕在弱勢群體表達自己利益的制度化方式——結社、游行、請愿、罷工還不夠暢通的情況下，博弈的結果也是不容樂觀的。例如當前在我國，基本的、面向困難群體、弱勢人群的社會政策還很不完備，社會政策呈現一種相對邊緣、無力的弱勢狀態。^〔13〕因此，相較于多元主義與法團主義，自利性的官僚競爭模型及獨特的政企間的“恩蔭-庇護”關系可能是一條較好地解釋我國利益集團狀況的途徑。

結論：

面對團體在社會治理過程中開始扮演至關重要的角色時，民主政治是否已被利益團體取代目前尚無定論。而我們國家的情況則更為復雜，多元主義學派描繪的多重利益集團間公平競爭、權力共享的境界遠未達到，利益分配向部分強勢群體傾斜嚴重。分化自利的部分官僚集團和代表性不足的分利集團使得社團主義者強調的有效平衡各社會階級、階層的利益、共享經濟成果的目的無法達到。利益團體的研究成果不僅讓我們反思：在公共利益的大旗下，是否已有人掌握了對“公共利益”的解釋權?一方面發展一個限權法治的政府，努力壓縮政府的惡性自利空間，另一方面切實保障人們基本的政治、經濟、和社會權利，理性的引導各利益集團的形成與政治參與，在鼓勵集團之間進行有序競爭的同時需扮演好社會利益有效平衡的公正性角色，或許是我國政府應當努力改進的方向。和諧社會是一個得到有效整合的公平正義的社會，利益集團視野下私利如何有效轉化為公益，對公共利益究竟代表了“誰的利益”的詰問與反思，或許能夠給人們以有益的啟迪。

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〔責任編輯：王 柏〕