地方政府建設公共服務型政府的基本問題分析

[摘 要]建設公共服務型政府已成為各級地方政府職能轉變的目標和方向，也是地方政府解決當前社會問題的必然選擇。從日前我國地方政府在建設公共服務型政府方面的現狀看，應把改革地方公共財政支出結構提升服務水平、積極支持民間組織發展等方面作為建設地方政府建設公共服務型政府的基本思路。

[關鍵詞]地方政府；公共服務

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)01-0070-02

地方政府是與中央政府相對應的術語，代表中央政府對地方實施管理。地方政府是一個國家結構形式的重要組成部分，每一個國家只有一個中央政府，卻有多個地方政府，當今世界絕大部分國家都在國內設有不同層級和不同類型的地方政府。^〔1〕地方政府能否提供有效的公共服務與公共產品，不僅直接關系到人民群眾的切身利益，而且直接關系到國家公共行政的效能。

一、地方政府建設公共服務型政府的現狀分析

近來，我國理論界與學術界對服務型政府的建設問題展開了積極的探討與爭鳴，形成許多共識與創新。與此同時，各級地方政府也紛紛順應時代潮流和政府轉型的浪潮，開始積極投身于服務型政府的建設實踐中。我國地方政府建設服務型政府的改革實踐，大體上從20世紀90年代中期開始，入世之后廣泛興起，在2003年提出新的發展觀后全面鋪開。^〔2〕在中央政府的宏觀指導、各級地方政府的積極推動以及學術界的大力支持倡導下，我國地方政府構建服務型政府從理論到實踐都具備了一定的基礎，這為構建公共服務型地方政府創造了有利條件。

(一)地方政府的改革實踐為服務型政府的構建奠定了基礎

我國地方政府探索服務型政府是伴隨經濟體制改革過程而進行的，這既是出于對環境的刺激回應，也是地方政府自主發展的需要，更是地方政府為滿足公眾日益增長的公共需求的自覺過程。正是在上述動因下，地方政府從20世紀90年代中期開始提出了“服務行政”和建設“服務型政府”概念。入世后，地方政府為迎接入世挑戰，開始自覺推進服務型政府建設。這一階段服務政府建設主要是圍繞行政審批制度改革、嚴格實行國民待遇、完善投資軟環境等展開。十六屆三中全會后，我國公共服務型地方政府建設進入新的發展階段，各級地方政府特別是省政府紛紛提出建設服務型政府的施政目標。這一階段服務型政府建設的重心是強調經濟與社會的協調發展，完善政府公共服務職能。^〔3〕正是我國各級地方政府對服務型政府的積極探索，使得我國地方政府建設服務型政府表現出了清晰的發展軌跡，這為我國地方政府進一步建設服務型政府奠定了堅實的基礎。

(二)地方政府公共服務的職能和水平有所提高

政府是公共物品和公共服務的主要提供者，相對于中央政府而言，地方政府更了解和掌握本地方民眾的實際需求和具體偏好，從這個意義上講，地方政府比中央政府能更有效、更直接地為本地公眾提供公共服務，服務質量和水平以及服務效率也要比中央政府高。改革開放以來，各級地方政府從本地實踐出發，努力提供適合本地方公眾客觀需求的公共產品和公共服務，增加了公共產品的數量，提高了公共服務的水平，初步形成了文化、教育、科技、衛生、社會保障、農村公共服務等全方位公共服務體系，公共服務總量有較大的增長，地方政府的公共服務職能不斷得到加強。同時，地方政府公共服務的水平也不斷提升，反映公共服務水平的各種指標都有所提升，許多重要指標超過了發展中國家的平均水平和世界平均水平，達到了中等收入國家水平。

(三)地方政府構建了比較完善的公共服務體制

公共服務體制是指以政府為主導、企業和社會組織以及公民積極參與、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排。公共服務體制的建設主體是地方政府，這與地方政府公共職能的定位高度相關。地方政府如果不能充分體現民意，順利進行職能轉變，則公共服務體制很難建立和完善，為公眾服務的積極性很可能為地方政府的自利性所左右。因此，各級地方政府一項很重要的職能就是根據誰受益誰負擔的原則，依照受益范圍的區別提供地方公共產品。從發展的角度來看，我國的生產力發展水平和經濟基礎已經有了很大提高，各級地方政府的財力都大大加強，就地方性公共產品而言，應該說具備了為廣大群眾提供比以前更多、更好的公共產品的能力。但是，地方政府在實際運行中，公共服務的供給發生了缺位和一定程度的扭曲。就公共服務體制建設而言，迫切需要政府轉型，從經濟建設型政府轉變為公共服務型政府，使政府在提供公共服務方面形成良好的壓力和動力機制。

二、地方政府建設公共服務型政府的基本思路

在我國完善社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會的進程中，為社會提供公共產品和公共服務是地方各級政府的核心職能。目前我國建設公共服務型地方政府，要形成政府、市場與民間組織的三維共治結構，建立地方政府與公眾的雙向互動機制。

(一)改革地方公共財政支出結構，建立地方公共財政體制

地方公共財政體制是地方政府構建服務型政府的關鍵。地方公共財政是國家財政的組成部分，是地方政府為了滿足本轄區內的社會公共需要所從事的經濟活動或經濟行為，其具體內容主要包括生產和提供地方性公共產品和公共服務，以及為生產和提供地方性公共產品和公共服務而籌集地方公共財政收入兩個方面。^〔4〕從財政角度來講，地方財政收入不是目的，支出才是目的，地方財政支出最能體現財政的職能。所以衡量一個政府是不是服務型政府，不僅要看取得收入的來源和途徑，更要看這些錢用到什么地方去了，是否以滿足社會公共需要為目的，如果還像過去那樣，把有限資金的大部分花在干預企業經濟活動和投入一般競爭性經濟建設項目，就根本談不上政府職能轉變的問題。^〔5〕

當前我國地方財政體制存在的問題同中央財政一樣，都是將財政資金過多地運用在投資國有企業或國有資產上，過多地投資于基礎領域和競爭性行業，而忽視了就業、社會保障、義務教育、醫療衛生等公共事業方面的投入。^〔6〕導致地方政府在公共產品和公共服務的供應方面還存在很大缺口，公共產品和服務方面所需要的財政資金沒有配置到位。這就要求地方公共財政在保證經濟持續穩定增長的前提下，將盡可能多的資源投入到提高社會整體福利水平上來，把更多的公共資源用于社會公共需要的領域。加快調整和優化政府公共服務結構，增加政府公共服務支出，重點是不斷增加社會性公共服務支出；建立公共收入制度，逐步提高財政收入占國內生產總值的比重。^〔7〕同時調整地方財政支出結構，大力壓縮非公共性的財政支出，堅決杜絕與本地經濟社會發展關系不大的項目支出，從那些不屬于社會公共需要的領域抽身，加大在社會公共需要的領域的投入，將地方財政支出的重點轉向公共安全、公共衛生、公共教育、社會保障和基礎設施建設方面，逐步把經濟建設型財政轉變為公共服務型財政。

(二)提升服務水平，建設高素質、專業化的公共服務人才隊伍

強化地方政府公共服務職能，切實提高公共服務的質量和水平，體制改革是關鍵，隊伍建設是保障。沒有一支高素質專業化的公共服務人才隊伍，地方政府就很難較好地履行公共服務職能。目前，我國各級政府公共服務人才隊伍的素質能力建設取得了明顯的成效。但公共服務職業意識不強、公共服務的專業能力不高、應對公共危機事件的能力薄弱等方面仍不盡如人意。為提高公共服務人員的素質能力，必須要按照公共部門人力資源開發的基本理論和方法，深入調查了解公共服務領域人力資源的基本狀況，研究制定公共服務領域人才隊伍建設的中長期規劃，將公共服務領域人才隊伍建設納入到人才強國戰略的總體規劃當中，不斷改進教育培訓的體制、機制和方式方法，進行分類、分級培訓，切實提高教育培訓的針對性和實效性。只有建設一支高素質專業化的公共服務人才隊伍，才能為各級政府更好地履行公共服務職能提供強有力的智力資源和人才支撐。^〔8〕

(三)積極支持民間組織發展，充分調動公民積極參與，形成政府與社會、政府與公民的互動機制

無論什么形態的政府，履行其內在職能是保證政府存續的合法性和有效性的根本。公共服務型政府的職能主要圍繞提供公共產品和公共服務展開。但公共服務并不代表就是政府服務，要區分服務的政府屬性與非政府屬性，公共服務主體應當是多元的，要遵循先市場——社會組織——政府的邏輯原則。地方政府的服務功能主要是提供核心公共產品、提供市場服務和社會服務的制度平臺與公平競爭的發展空間。即使應當由地方政府直接提供的服務，也應把公共服務的供給者與具體的生產、經營、管理者分開，實現服務產品不同環節由不同主體承擔。從這個意義上講，地方政府政府構建公共服務型政府不僅取決于政府提供了什么性質的服務，而且還取決于這種服務是否真正惠及了服務對象，同時也決定了地方政府不是公共服務提供的唯一者或直接的供給人，這就要求各級地方政府積極規劃、組織和引導公共服務的供給，且在多樣性、靈活性以及數量、質量和機會上都能夠使服務對象得到相當水準的滿足。因此，公共服務的關鍵不是誰提供了服務，而是誰以何種方式能夠確保服務供給的有效和有益。在這一邏輯前提下，政府可以借助于市場和社會的力量，聯合供給服務，滿足社會需求。

現代社會是參與型社會，必須努力培養公民的主人翁意識和參與意識。只有通過公民的積極參與才能真正形成政府與公民的雙向互動。同時，公民積極參與的過程也是一個公民自我教育、自我成長的過程。這將有助于改變公民的精神面貌，養成良好習慣。建設公共服務型政府不僅要求政府對公民提供更高品質的服務，也要求公民對社會盡其義務。最終形成政府與社會、政府與公民雙向互動機制，共同促進公共服務型地方政府的構建。

[參考文獻]

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〔責任編輯：王 柏〕