試論區域公共管理視野下的地方政府競爭

[摘 要]改革開放以來，隨著市場經濟的發展，對中國政府公共管理的傳統治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。在中部崛起的大背景下，以區域公共管理的視野審視中部地方政府之間的關系，構建良好的競爭秩序，符合中國社會和經濟發展潮流，具有很大的積極意義和實踐價值。

[關鍵詞]區域公共管理；地方政府競爭；中部崛起

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)01-0074-02

一、區域一體化浪潮催生區域公共管理

20 世紀90 年代中期以來，為了適應國內外公共管理環境的權變需求，也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色，國內學者在國內公共行政學界開始對“區域行政”和“區域公共管理”進行了探索性研究。^〔1〕伴隨全球化和區域一體化浪潮滾滾而至，我國市場化、工業化、城市化和現代化進程的不斷加速，傳統社會公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯，一種有別于全球治理(國際公共管理) 、國家公共管理、地方公共管理的區域公共管理，正在迅速凸顯和逐步成形。區域公共管理面對和要解決的是區域性公共問題，因而它區別于傳統的“行政區行政”^〔2〕對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。

改革開放以前，中國長期實行高度集權的計劃經濟體制，政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制，缺少市場機制和社會機制。因此，社會公共問題往往被禁錮于行政區劃內部，通過內向型行政方式予以解決。由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后，加之尚未順利實施行政性分權的配套改革，我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題，比如地方政府的GDP 崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭等。我國市場化進程中催生的這些問題，不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛，擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域，而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限，衍生為區域性公共問題。

另外，中國還是一個后發趕超型現代化國家，因而與西方發達現代化諸強相比，我國的綜合現代化水平也還很低，仍基本處于“ 經典現代化”發展階段；與發達國家的“再現代化”甚至超現代化水平相比，更有天壤之別。尤為突出的是，中國是一個嚴重非均衡發展的國家，內部的現代化程度和發展水平在空間區域上表現出巨大的落差，伴隨著地區經濟的發展，以及中央對地方的權力下放和市場化取向改革的推進，地方政府逐漸成為相對獨立的利益主體，從集權與分權的政治邏輯來看，市場經濟下中央政府實行經濟性分權政策是好事，它能夠誘發哈耶克所謂的自發秩序的慢慢形成，有利于調動地方行動主體(包括地方政府) 發展經濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而，由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后，加之尚未順利實施行政性分權的配套改革，我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題。我國市場化進程中催生的這些問題，不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛，擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域，而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限，衍生為區域性公共問題。在這種情況下，傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心，迫切呼喚區域為特征的公共管理新機制。

因此，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域協調發展的挑戰。在這種情況下，傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心，區域公共管理這種治理新機制應運而生。

二、地方政府間競爭呼喚良好的競爭機制

在區域公共管理勢在必行的大背景下，隨著中央對地方的權力下放和市場化取向改革的推進，地方政府逐漸成為相對獨立的利益主體。在市場化和工業化的雙重壓力下，地方政府在經濟利益的驅使下，儼然成為流域內利益獨立的博弈主體。地方政府間的關系也變得由傳統的兄弟合作關系，逐漸演變為競爭關系。

以中部為例：中部六省包括河南、安徽、山西、湖南、湖北和江西。相對于改革開放以來東部地區的快速發展，中部六省經濟發展速度明顯偏低，自1999年國家實施西部大開發戰略以來，西部地區的經濟增長速度也一直高于中部。2004年以來，中部崛起作為地區協調發展的關鍵逐漸受到中央重視，特別是中部崛起發展戰略的提出，更彰顯出中部崛起的重要性。然而，從目前的情況看中部六省對于自身的發展卻各自有著不同的打算。山西明顯有著“北上”跟隨“京津圈”的傾向；湖南則很早就明確“湖南向南”，并加入了“9+2”俱樂部，大有加快融入“大珠三角城市群”之勢；安徽顯然在地理位置上，更傾向于“大長三角城市帶”；江西很早就宣稱是上海經濟區的成員，后又提出成為廣東“后花園”的想法。而河南與湖北作為傳統的中部大省也在為中部龍頭之爭各出絕招。由于在我國各省地方政府顯然是傳統行政區內社會發展的核心推動力，對本地區的發展起著舉足輕重的作用。因此，如何協調好中部各省地方政府間的關系，建立一套良性的地方政府間競爭新機制，避免“囚徒困境”的出現，也就成為了中部崛起過程中的關鍵所在。

事實上，政府競爭一直是地方政府間關系的一個主要內容，只不過是在以往被其他因素所遮蔽而已。而當前在中國社會表現出非常明顯的轉型特征的條件下，地方政府作為一個獨立的利益主體的趨勢越來越突出。按照馮興元的觀點：所謂政府間競爭，是指政府之間圍繞有形和無形資源的競爭，包括直接競爭和間接競爭、橫向競爭和縱向競爭。政府間競爭在很大程度上表現為制度競爭或體制競爭。該定義實際上是廣義的政府競爭概念，包括國別政府間、地方政府間以及中央政府與地方政府間的競爭，外延可以引申到政府和企業間的競爭。本文主要探討的是地方政府間的競爭。

張維迎、栗樹和認為，“80 年代初的地方分權政策導致了地區間競爭”。 對此，馮興元的進一步評論認為，“需要特別指出的是，雖然中國屬于單一制國家，但中國的政府體系是競爭性的，即符合布雷頓所強調的‘競爭性政府’(Competitive governments) 概念……無論在歐美國家還是在我國當代，政府間的競爭是現實存在的..在地方化格局的基礎上，中國的政府體系實際上表現出競爭性”。 如錢穎一等人就認為“中國的轉型就是在分權和地方政府競爭的基礎上，創造了來自與地方政府對于中央政府的改革支持機制，并且使得地方政府對中央政府形成經濟上的制約，這個過程就是一個具有自己特點的、財政聯邦主義推動的市場經濟轉型過程。”即在經濟發展的過程中，地方政府具有公司的許多特征，官員完全像一個董事會成員那樣行動，這種政府與經濟結合的新制度形式，稱為地方法團主義.. 地方法團主義是指一個地方政府協調其轄區內的各個經濟事業單位，似乎是一個從事多種經營的實業公司。”^〔3〕為了使當地經濟得到發展，地方政府除了繼續充當提供公共產品的行政組織，并提高供應公共產品的效率的同時，也會在改善投資環境方面做出更大的努力，以便取得更大的競爭優勢。隨著區域經濟一體化的迅速發展，利益驅使各個地方的競爭日益激烈起來。在有效的推動當地經濟的發展前提下，地方政府競爭“有利于助長政府結構的政治行政和司法性企業家精神，從而創造地，預先主動地加速生產力的增長，增強著競爭力。”^〔4〕同時中央政府采取各地不同情況，采取不同的政策造成不同區域間增長反差明顯，導致不同區域經濟發展水平不平衡的同時，也對地方政府之間的競爭產生了誘導作用。“在中央政府的“不同政策供給”的誘導下，各級地方政府產生了強烈的產值意識、速度攀比情緒和旺盛的投資沖動。”^〔5〕中國地方政府的不良競爭導致的消極后果一定程度的地方政府競爭可以促進當地經濟的發展。但是由于我國目前處在經濟轉型時期，地方政府的競爭行為“如市場中公司之間的競爭一樣，也許可能通過引致自我調整傾向產生實際利益，結果對于整個體制中運行有效率的解決方法產生壓力。”^〔6〕

“地方政府是連接中央治國者的制度供給意愿和微觀主體制度需求的重要中介”^〔7〕中部六省分頭突圍，各自投靠東部的三大增長極雖然不失為一種不錯的選擇，但中部區域內部缺乏分工，加劇了區域內部的無序競爭，抵消了各自的努力。長此以往，本地區就會失去區域特色，無法形成區域合力，無法建立起屬于本地區的次級增長中心和增長極。要實現中部崛起，并使之成為我國又一個增長極，就必須樹立加強合作，實現“雙贏”的理念，強化本地區區域力量的整合，構建良性的地方政府競爭機制，增強和放大國民經濟的整體功能，提高區域整體競爭力，贏得區域競爭的主動權，實現區域的整體起飛。

綜述

在中國的政治體系中，省與省之間的水平競爭對于經濟社會的轉型與發展具有更為重要的現實影響。就中國的政體而言，地方政府間的橫向競爭才是我國現階段推動轉型進程的主要機制之一。地方政府的利益、權限或政策空間越大，其在與同級政府的橫向競爭中就越有可能取得優勢地位。

值得注意的是，雖然改革后在行政性分權和經濟性分權的基礎上，中國的政府體系確實可以納入政府競爭的分析框架，但相對于完全市場經濟下政府作為明確的公共物品供給者的理想假設來說，中國政府的職能顯然遠非如此單一。尤其是轉型期，政府職能正處于艱難的轉變過程中，政府的公共職能與自利意識同時增強，政府行為的多目標特征更為明顯。在產品市場上相互割裂，形成所謂的“有多少個地區就有多少個市場的“諸侯經濟局面；在要素市場上限制勞動力(主要是人才) 和資本的跨區流動，形成區域要素壁壘；在政治市場上以計劃形成的地區發展不平衡和不公平為背景，進行自利色彩極濃的制度競爭，從而形成一方面因強化舊有制度中的有利因素而產生制度剛性，另一方面為獲得先發優勢而積極進行制度創新的雙軌做法與趨勢。

總而言之，從經濟轉軌尤其是分權化改革以來，中國地方政府間競爭是我國轉型期一個對經濟社會發展有著重要影響的事實和現象。如何以區域公共管理的整體視角來考量中部六省地方政府之間的競爭實質及其發展趨向，以合縱連橫的雙贏思維來指導和推動中部崛起過程中的實踐創新，這也許能為破解當前中部崛起的困局提出一個良好的思路與平臺。

[參考文獻]

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〔責任編輯：王 柏〕