我國失地農民的補償安置政策中現存問題探析

[摘 要]我國已進入了城市化加速發展的時期，而通過土地征用來實現城市擴張發展的模式已成為城市化進程的主要方式。城鄉一體化戰略順利實施的一個重要保證是妥善解決集中出現的失地農民問題。既要保證社會的穩定，城市化的順利推進，又要保證失地農民中的勞動力 “失地不失業”，有進一步發展的空間和可能性。

[關鍵詞]失地農民；城市化；補償安置政策；社會保障

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)01-0088-03

農民失地是城市化進程的必然結果。隨著我國的工業化和城市化發展迅速，農用地被征用，導致大量的失地農民產生。據專家估計，1990—2003 年的13 年間失地農民的數量至少達6500 萬人。按照《全國土地利用總體規劃提要》，2000—2030 年的30年間，我國占用的耕地將超過5450 萬畝，失地或部分失地的農民將超過7800萬，這就意味著我國失地農民的規模將會進一步擴大。

由于失地農民大多無文化、無資金、無技能，往往被排擠在現代工業大門之外，是社會階層中最貧困的人群，成為城市與農村之間的“邊緣人”，其生活和生存面臨嚴峻的挑戰。他們大多為大中城市近郊農民，對國家法律、政策，以及對社會的認識和思想的活躍程度都不同于一般的農民，易釀成大規模的群體上訪和群眾事件。現在農民上訪中有60%與土地有關，其中30%又跟征地有關。圍繞土地征用問題，各利益主體間矛盾重重，糾紛不斷，失地農民上訪頻繁，某些地區甚至還引發了暴力沖突。征地問題已經不僅僅是個經濟問題，更是個影響國家長治久安的社會政治問題。

一、我國土地征用安置的相關政策及其特點

建國以來我國的土地征用政策大致經歷了計劃經濟時代重安置輕補償的征地補償政策、20 世紀80 年代安置和貨幣補償并重的安置補償政策以及90 年代后單一的貨幣補償政策三個政策變遷階段。^〔1〕

我國現行的比較通用的征地補償安置政策，是由1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》和2004 年國土資源部出臺了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》及其它政策法規組成的，綜合起來，其主要內容可概括總結如下：

1.征用土地補償費用包括以下三項：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。補償費按征用前三年土地平均產值的6-10倍計算，安置補助費按土地征用前三年平均產值的4-6倍計算，地上附著物和青苗按成本或市場價格補償。同時規定，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過征用前三年土地平均產值的15倍，土地補償費和安置補助費之和，不得超過土地被征用前三年平均產值的30倍。簡言之，土地補償費和安置補助費之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超過30倍。

2.農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的情況除外。同時規定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。

3.地補償安置原則是使被征地農民生活水平不因征地而降低，同時創新安置方式，在法律規定原有安置方式的基礎上增加了土地入股等安置方式。

對現行的政策進行分析，我們會發現上述政策有如下特點：

1. 實行相當補償

我國對失地農民的補償主要實行相當補償原則。1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》年補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30 倍的補償，均實行相當補償原則。這種原則的施行，考慮到了政府的交易成本和交易費用，但卻可能導致補償成本與市場價格的背離。

2.土地流轉的政府壟斷權

“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的情況除外。”并且“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。集體土地所有權不得轉讓，集體所有的土地不得出讓，農村集體公共組織沒有批準權，國家卻可以根據公共利益對集體所有的土地進行強行征用，使集體的土地成為國有，所以國家征用成為集體農業用地轉為非農用地的唯一途徑。并將征地的范圍從公共利益用地擴展到國家建設用地，所以只要符合國家建設要求的，不論是否符合公共目的，都可以采用征用的方式將集體用地轉為非農用地。

3.強調土地征用的強制性

由于強調國家利益和民眾對國家利益的服從，強制征地長期以來具有一定的思想基礎。而1998年以來由于征地補償價格偏低和征用范圍的廣泛性以及安置政策的失效等原因，引起農民對土地征用的抵制。目前在全國的土地上訪案件中，很大一部分是因征地而引發的，幾乎百分之百的地區都因為征地補償價格問題引發過矛盾，甚至在某些地區還出現了由于農民抵制強制征地而引發的武裝械斗事件，導致當地政府和群眾關系惡化。

4.強調政府安置責任

1998 年修訂的《土地管理法》并沒有充分考慮到我國經濟體制已經實現從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變這一根本性變遷，在征用補償安置機制已明顯失效的同時，仍延續了計劃經濟體制下的補償安置體制，法律嚴重滯后于現實實踐，導致失地農民問題產生。直到2004 年出臺的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中，又重新提出土地入股安置、農業就業安置、社會保障安置和移民安置等安置辦法，才使由征地引發的緊張的社會矛盾有所緩解。

二、征地農民利益補償政策現存問題

1.補償費偏低，損害了農民利益。

土地征用補償費偏低，嚴重地侵犯了被征地農民的切身利益。《中華人民共和國土地管理法》第27 條規定，“國家建設征用土地，由用地單位支付土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的3 —6 倍。”這個標準是值得探討的。 “ 前三年”就存在著很大的不確定性。如果前三年風調雨順，農作物豐收，年均產值就高；如果前三年自然災害頻繁發生，農作物欠收，年均產值就低。所以不問具體情況一律按照前三年年均產值的3 —6 倍的補償標準進行補償有失公平性。

土地補償費有法律依據，但由于現行細則關于集體所有權的法律界定不清，土地補償費的利益歸屬存在著不少問題，造成土地利益歸屬的不公平。按照法律規定，土地補償費歸村經濟合作社所有，農民個人得到地上附著物及青苗的補償費，安置補償費用與被征用土地的農業人口安置，扣除征地進程中政府部門以及村集體征收的各種費用及留取部分，余下分給失地農民，這樣算下來，農民實際拿到的很少。

2. 土地補償政策的范圍不夠全面。

在一些發達國家，土地征用補償的客體包括所有權以及土地所有權附屬的一切民事權利。例如：日本土地征用的賠償主要包括以下五種：(1)征用損失賠償。即按被征用財產經濟價值的正常市價計算賠償額，一般參考較近地區的交易價格確定；(2)通損賠償。即對權利者因土地征收而受到的附帶性損失進行賠償；(3)少數殘存者補償。水庫等大型公共事業建設，使建設地區的社會本身遭受破壞，多數人要搬遷，但少數人殘存下來，對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失，而給予的適當賠償；(4)離職者賠償。土地權利者的雇傭人員因土地被征用而失業，而對失業者給予的適當補償；(5)事業損失賠償。即對公共事業開發后造成的噪音、廢氣、水質污染等損失進行適當賠償。總之，日本的土地征用，無論從征地程序還是補償標準上，都做到了有法可依，并且充分照顧到了土地所有人的利益。^〔2〕

而在我國，《土地管理法》對征用時土地所有權之外的其它權利如何補償無明文規定，單行法律法規的相關規定各異，標準不一，造成了實際意義上的農民利益受損。

3.土地征用的價格與巨大的土地出賣價格和潛在收益形成了很大的反差。

現實中，國家按農業生產的最低標準一次性支付征地補償費，但在出賣時按照土地市場價格，增值達到數十倍、數百倍。失地補償費與土地市場價格形成了很大的反差，使農民利益受到了損失，也使農民產生了不滿情緒。從目前來看，征用后，由于土地利用方式的改變，其收益水平遠遠高于農地的收益，而農民作為個體無力購買土地，因此，土地利用方式變更后的超額收益，農民是無權享受的。

例如：南京市政府2002 年向農民征用土地的最低價為每畝8 萬元人民幣(包含土地補償費、安置補助費和地上附屬物及青苗補償費)，最高價每畝20 萬元人民幣，而政府轉手拍賣最高價每畝達980 萬元人民幣，最低價每畝120 萬元人民幣。2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35167 萬元人民幣，而對征地農民的補償通常只有每畝115～315 萬元人民幣^〔3〕。按照保守的數字(官方統計)，僅1987～2001 年，全國非農建設占用耕地3300 多萬畝。如果每畝地的最終平均使用價格為10 萬元，總地價應當在30000 億元以上。因此，有權威人士估計，改革開放以來有20000 多億元的土地級差收益從農民那里流向了其它社會集團^〔4〕。

4.土地征用政策的強制性與農民自愿轉讓土地的之間存在矛盾。

《土地管理法》第23 條第二款規定，“建設征用土地，被征地單位應當服從國家需要，不得阻撓。”當然，這條法律也適用于國家征用農民承包的土地。《中華人民共和國農村土地承包法》第10 條規定，“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地經營權轉讓。”黨的十五屆三中全會作出的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中再次肯定了土地使用權可以合理流轉，但要堅持自愿、有償原則依法進行，不得以任何理由強制農民轉讓。由此可以看出上面法律存在著矛盾的地方。在實踐中，農民賣不賣地、轉不轉讓，農民根本沒有發言權，一切由政府說了算。

5.安置方法單一，失地農民就業率低，生活無保障。

由于失地農民本身綜合素質較低，絕大多數為初中文化程度，長期從事的簡單農業勞動又使得他們缺乏一技之長，農民自身交往與視野的局限，使得失地農民的社會關系網絡較簡單。因此，失地農民在向非農就業轉移過程中，除少數人能利用發展機遇自謀職業外，大多數失地農民在土地以外的其它工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業機會，目前相當一部分處于失業和半失業狀態。城市、交通等基礎設施建設項目也不可能為他們提供大量的就業崗位。一些農民失去了土地這個賴以生存的生產資料和勞動對象，就成為城鎮新的失業者，這個群體的規模正隨著經濟發展的加快而不斷擴大。

對失地農民的安置方法多數是采取一次性貨幣補償安置的辦法。雖然能暫時解決失地農民的眼前問題，一些農民分到土地征用補償款后，很快就花光，他們中一部分人成為沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的“流民”。多數失地農民成為城鎮居民后，沒有被納入“三條保障線”范疇，就業、社保等方面未與城鎮居民一視同仁。部分失地農民成了“三無”農民：種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市邊緣，成為新的弱勢群體，特別是處于退休年齡階段的失地農民，基本沒有勞動能力和收入來源，成為家庭的負擔，生活最為堪憂。失地農民生活保障成了很大的問題。^〔5〕

現階段，我國農村本來就存在大量的剩余勞動力，農村剩余勞動力轉移已經成為巨大的社會壓力。隨著土地被征用，又會產生出大量的閑置勞動力，進一步加大了這一壓力。

以上這些問題，關系到社會穩定，關系到人民的安居樂業，關系到最底層農民的切身利益。正確處理好以上這些問題，不僅有利于我國城市化水平的提高，有利于\"三農問題\"的解決，還有利于城市經濟乃至整個國民經濟的可持續發展。

三、征地農民利益補償政策現存問題的解決建議

要解決征地農民利益補償及安置問題，可以從以下幾個方面著手：

1.提高補償標準

第一，逐步核準，提高用地補標準。土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，更應該參考城市最低生活保障標準，將現行補償標準提高。

第二，引入市場機制，從而促進土地價格的合理定價，這是提高土地補償的科學依據，也時建立完善土地補償機制和社會保障機制，從根本上解決失地農民利益補償問題的重要前提。土地的價值有了很大的提高。但是，作為原來集體土地所有者的村集體組織卻未能分享到相應的收益，這對農村集體組織來說是不公平的，應當使農民分享到城市化過程中土地增值的部分收益。^〔6〕

2. 完善土地征用的法律體系

市場經濟是法制經濟，所以對土地這種重要的生產要素進行經營也必須依法進行。當前，有關征地補償、拆遷安置的法律法規，除規定的補償費偏低外，法律法規之間存在著明顯矛盾的地方，實際操作性不強。所以，要想化解城市化與征地農民利益之間的矛盾，推進城市化步伐，必須盡快調整現行法律法規，使經營城市過程中的土地征用行為有法可依。著手修訂現有法律有關征地方面的條款，將土地征用權嚴格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內；在城市規劃控制下，允許集體土地直接進入土地市場；通過土地發展權和土地用途管制對城市規劃控制區以外的農地用途轉換加以限制等等。

3.完善的失地農民社會保障政策

廣開渠道促進失地農民就業。一是建立健全失地農民教育培訓機制。二是建立留地安置制度，由村民組織自主開發和經營。對土地征用面積超過一定數量的村，可在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。

增加征地安置補償內容，建立失地農民社會保障專項基金。目前實行的貨幣一次性安置方式只能保一時，不能兼顧長遠，失地農民一旦將有限的補償費用完，生活失去來源，馬上就陷入困境。^〔7〕針對征地補償的短期性，為防止農民將土地補償費耗費后失去依靠，建議政府將土地補償增加的部分，用于設立失地農民社會保障專項基金，該基金不僅用于現在和以后被征用土地的農民，對以前的失地農民也要惠及，使失地農民獲得長遠的保障。同時必須盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。

[參考文獻]

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〔責任編輯：佳 忠〕