試議新農村建設中的公共財政困境

[摘 要]公共財政是新農村建設的重要支撐力量。當前新農村建設中還存有一系列公共財政困境，主要表現為財政支農資金投入分散、監管乏力、使用效益低等。為了保障新農村建設的順利進行，必須建立和健全公共財政支持新農村建設的長效機制，形成投入合理、監督到位、使用效益較高的公共財政支農資金運行機制，管好、用好新農村建設專項資金。

[關鍵詞]新農村建設；財政困境；支農體系

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)01-0093-02

一、公共財政是新農村建設的重要支撐力量

建設社會主義新農村，構建和諧社會，是我國現代化進程中的重大歷史任務，同時也是解決三農問題的現實需要。社會主義新農村建設是一個綜合性、系統化的目標體系，是一個龐大的復雜的系統工程。在這個系統工程中，公共財政無疑發揮著至關重要的作用。這是由于，一方面，公共財政具有提供公共產品和公共服務、調節社會收入分配、規范經濟秩序、穩定社會經濟等職能，因而支持新農村建設應是公共財政的職責所在；另一方面，新農村建設是要從根本上解決三農問題，需要大量資金的投入和支持，顯然，實施新農村建設，必須依靠國家公共財政的大力支持。因此，無論是從公共財政的職責來看，還是從新農村建設的實際需要來看，公共財政都是新農村建設系統工程的重要支撐力量。具體而言，這種支撐作用主要表現在：

1.公共財政是農村公用事業建設的主要資金來源。改善農村基本生產生活條件，推進農村公用事業的發展，徹底改變農村落后的面貌，是新農村建設的重要內容。因此，公共財政向農村公用事業建設的傾斜是實施新農村建設的重要保障。這主要體現在三個方面：第一，農村基礎設施建設，包括道路、水利、通訊、電力等設施，讓農村共享現代信息文明；第二，農村教育投入方面，包括免費義務教育、農村教師工資、農村中小學校舍建設等等；第三，農村公共衛生事業方面，進一步落實新型農村合作醫療，使農民享受基本的公共衛生服務。

2.公共財政是建立現代農業、促進農業產業化經營的重要推動力。促進農業發展，從根本上說，就是要調整農業產業結構，要通過高產高效、優質特色、規模經營等產業化手段，提高農業生產效益，建立現代化的新型農業。實現這一目標，需要公共財政的大力支持，即提供資金支持，引導農業發展；增加農業科技投入，建立現代化的高效農業；提供稅收優惠，鼓勵涉農企業與農村結合，推進農業產業化。

3.農民素質的提高有待于公共財政的大力投入。新農村建設不僅需要建設新農村、發展新農業，還需要提高農民素質，塑造符合時代要求新型農民。因此，一方面，國家應加大對農民的科技知識的教育和宣傳，加強勞動技能培訓的力度和深度，使農民具備現代化的素質；另一方面，加強農村的精神文明建設，發展農村文化設施，積極開展文化下鄉，豐富農民文化生活，倡導健康文明的社會風尚。

二、當前新農村建設面臨的公共財政困境

新農村建設的資金主要來源于中央政府，各地地方政府中省、市縣也都有數量不同的資金支持，這些資金的絕大部分都要經過鄉鎮政府，同時，財政狀況較好的鄉鎮也為新農村建設投入部分資金，這構成了我國公共財政支持新農村建設的基本框架體系。自黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村建設以來，我國政府陸續加大財政支農力度，2006年，中央財政用于“三農”的資金高達3397億元，比去年增加了14.2%，2003-2007年，中央政府對“三農”資金投入達15060億元，相當于前10年的總和。^〔1〕P7但是，按照農業法的規定，中央和縣級以上地方財政每年對農業的總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度，實踐中這一點還沒有做到，財政支農資金總量仍然偏少。同時，公共財政支持新農村建設的運行機制還不健全，支農資金使用效益不高，成為制約新農村建設的重要因素。總的來說，新農村建設面臨的公共財政困境主要表現在以下四個方面：

1.在財政支農資金的投入方面，多頭管理，投入分散，難以形成合力。長期以來，我國農業項目資金一直實行部門管理的行政管理體制，各個行政管理部門基本上是各自為政。中央政府部門如發改委、科技部、財政部、農業部等各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在使用上還沒有形成一個有效的協調機制，資金使用分散和交叉重復現象比較嚴重。地方政府也存有類似的情況，基本上所有涉農部門都掌握一塊資金，從省到縣也都設立相應的機構，財政支農無法形成合力。

2.在財政支農資金的管理上重審批輕監督，損耗浪費嚴重。一方面，財政支農項目不僅需要層層審批，脫離農村實際，而且往往重視大項目，忽視小項目，支農資金對農村急需的水利和道路等中小型基礎設施建設的支持力度遠遠不夠，造成農村中小型基礎設施進程非常緩慢；另一方面，支農項目缺乏過程監督和結果評估，資金擠占挪用現象嚴重。2004年和2005年，我國審計機關共開展涉農審計項目784個，查處滯留資金、挪用侵占轉移資金等違規資金192億元，損失浪費8.9億元。^〔2〕P30

3.鄉鎮政府作為財政支農資金具體使用的關鍵環節，其不良的財政狀況成為新農村建設的重要阻礙。在我國公共財政支持新農村建設的框架體系中，鄉鎮政府是關鍵環節，絕大部分財政支農資金的使用和管理都要經過鄉鎮政府，因此，其自身財政狀況的好壞直接影響著新農村建設。近幾年來，鄉鎮財政陷入困境已經成為明顯的事實，究其原因，一方面在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，保證財政支出的需要，不得不采取層層下壓的辦法，盡可能多地從下級財政抽取資金，從而造成鄉鎮財政可支配收入的減少。另一方面，財政轉移支付制度存在問題，其縱向和橫向的平衡作用不明顯，轉移支付資金向發達地區集中，致使中西部地區鄉鎮財政能力日益弱化。據相關資料顯示，按一般性支付、稅收返還和體制補助合計計算，東部獲得的財政補助大于中部，中部獲得的財政補助大于西部。廣東超過350億元，上海、江蘇、浙江超過200億元，山東和遼寧也超過150億元，東部只有兩個省市的補助低于100億元；而中西部22個省市補助超過100億元的只有6個，補助最多的云南也只有140多億元。^〔3〕不良鄉鎮財政狀況嚴重影響到新農村建設，財政支農資金被鄉鎮政府擠占、挪用的現象日益嚴重。目前，全國財政支農資金擠占、挪用的現象90%以上發生在縣鄉兩級。^{〔4〕P18-22}同時，一些貧困地區的鄉鎮政府由于財力不足，無法支付新農村建設的資金缺口，在農村基礎設施的建設過程中，或層層攤派，或借債建設，加重農民的負擔。

三、建立完善的公共財政支農體系，推進新農村建設

公共財政是新農村建設的重要支撐力量，財政支農資金是新農村建設的重要資金來源，是農業、農村經濟發展的關鍵。因此，建立和健全公共財政支持新農村建設的長效機制，形成投入合理、監督到位、使用效益較高的公共財政支農資金運行機制，管好、用好新農村建設專項資金，是新農村建設得以順利進行的重要保障，同時，也是社會主義新農村建設中值得關注的一個重要課題。針對目前新農村建設面臨的公共財政困境，筆者認為，可以采取以下措施予以解決：

1.繼續增加財政支農資金。按照“工業反哺農業，城市支持農村”的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，建立財政支農的穩定增長機制，確保財政每年對農業總投入的增長幅度高于財政經常性收入的增長幅度，逐步提高支農支出占財政總支出的比重。同時，調整財政支出結構，實現從以支持城市為主向支持城鄉統籌發展轉變，從支持農業生產為主向支持農村公共事業并重轉變。

2.加大財政支農資金的整合力度，逐步改變財政支農資金渠道眾多、分類不合理的狀況，形成投入合理的財政支農資金運行機制。結合新農村建設的實際，按照“減少交叉，強化協調，適應市場，增加服務”的原則，明確各部門的職能，減少交叉重復，加強部門協調，統籌安排來自各種渠道的支農資金，突出重點，集中使用。

3.加強財政支農資金的監管，提高支農資金使用效益。對財政支農資金實行統一監督撥付，統籌管理，確保專款專用，建立支農項目過程監督機制和結果評估機制，使支農資金更好地發揮整體功能，提高資金使用效益。同時，加大對涉弄資金的審計力度，對于農業資金的籌集、分配、管理、使用中違反財經法規造成資金流失或私分貪污的，要嚴肅追究有關領導和當事人的責任；對擠占挪用涉農資金平衡預算、發放工資、建房購車等行為，要依法嚴肅處理。

4.緩解鄉鎮財政壓力，嚴格監督鄉鎮財權。中央政府和省級政府應該在農村公共服務、公共物品方面承擔更多的責任，如農村基礎教育、衛生醫療、社會保障等，從而減輕鄉鎮財政壓力。同時，調整并規范財政轉移支付制度，發揮財政轉移支付制度的平衡功能，加大對中西部省份的財政轉移支付，改變以前財政轉移支付流入發達地區的偏向，重點支持農村基礎教育、基礎設施、衛生醫療、社會保障等方面的建設。一些東歐轉型國家，轉移支付平均占地方財政收入的1/4，而在幾個所謂“成熟的市場經濟國家”，這個比重約高達45%。如果中國轉移支付的力度達到東歐轉型國家的水平，不發達地區地方政府的財政危機應能大幅度緩解；如果轉移支付的力度達到成熟市場經濟國家的水平，情況當然會更好。^〔5〕另外，為了保證財政支農資金合理投放、高效使用，必須嚴格監督鄉鎮政府的財權，即對鄉鎮財政的支出進行嚴格的監督和管理。筆者認為，發展鄉鎮民主政治是監督鄉鎮財政支出的有效途徑，因此應該著重發揮鄉鎮人大和基層群眾的管理監督功能，把基層民主落到實處。

[參考文獻]

〔1〕顏彥.透過數字見民生〔J〕.半月談，2007，(16).

〔2〕鄭社奎.勿讓新農村建設巨資打水漂.〔J〕.半月談內部版，2007，(4).

〔3〕李昌平.當前影響新農村建設的五個問題〔N〕.學習時報，2006-03-10.

〔4〕馬寶成.鄉鎮財政改革與新農村建設.〔J〕.北京行政學院學報，2006，(6).

〔5〕王紹光.中國基層財政之困——專訪王紹光博士.〔J〕.南風窗，2006，(5).

〔責任編輯：佳 忠〕