我國農村合作金融發展存在的問題、原因及對策

摘 要：我國正式制度安排下的農村合作金融的主要代表是農村信用合作社，作為農村金融的主力軍，在支持和促進農村經濟發展方面有著不可替代的作用。然而，其在產權、法人治理、支農力度、金融立法等方面存在的問題嚴重的制約著其健康發展。民間合作金融作為正式制度合作金融的補充，也同樣有問題存在，本文對此提出對策建議。

關鍵詞：合作金融；農村信用合作社；民間金融

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031(2008)03－0073－04

以信用合作社為代表的合作金融，在國外已有150多年的發展歷史，其在經濟發展中的作用已經得到驗證，逐漸成為一國金融體系中必不可少的重要組成部分。農村合作金融在我國經過80多年的歷史，主要分為體制內合作金融和體制外合作金融。前者在我國的主體形式是農村信用合作社(農村合作銀行)，后者即民間合作金融，主要有合會、農村合作基金會等。正式制度安排下的農村信用合作社已經成為農村金融體系的主體力量，民間合作金融也蓬勃發展，為農村經濟的發展做出了巨大貢獻。

2003年8月，國務院圍繞產權制度和管理體制拉開了新一輪農村信用社改革的序幕。2006年，我國商業銀行大規模從農村撤并基層支行，農村合作金融的重要性更突出。但由于我國農村信用社已出現異化，實際運行中的合作金融原則也遭到了破壞。同時，民間合作金融作為正式金融的補充，也依然存在諸多問題。

一、體制內合作金融發展存在的問題及原因

(一)作為體制內合作金融——農村信用合作社發展存在的問題

作為我國農村合作金融主體形式的農村信用社的發展主要經歷了四個階段：新中國成立至1958年的試辦推廣階段；1958—1978年的曲折倒退階段；1978—1996年的改革發展階段和1996年以來的深化改革階段。1996年，國務院頒發了《國務院關于農村金融體制改革的決定》，農村信用社脫離農業銀行，次年將其的領導管理歸于縣聯社，金融管理直接由人民銀行承擔，總體上按照合作制重新進行規范。自2003年8月在全國8個省市試點改革以來，農村信用社的改革取得了巨大成效。1994年至2003年，全國農村信用社連續十年虧損，2005年上半年實現扎差盈余93.36億元，同比增盈80.7億元；2005年6月末，全國農村信用社資產凈額1037.18億元，資本充足率達5.98%。經過近些年的改革發展，農村信用社已經初步改變了以往資產質量低、金融風險大、經營效益低的局面，進入一個良性的發展階段，但許多方面仍存在著諸多制約其發展的問題。[1]

1.產權虛置。社員作為出資人無法履行真正的民主管理和監督的權力，無法實現出資人對農村信用社的風險負責。現有的股權過于分散和缺乏法人股、投資股股東，資格股股本比重較大而投資股股本比重較輕、自然股股本比重較大而法人股股本比重較輕現象嚴重。資格股金名義上是股金而實質上是“存款化股金”，這難以提高社員股東對信用社資產的關切度，難以形成股東對信用社有效的監督約束力。同時，農村信用社長期形成的集體積累部分的產權主體虛置，到底由誰來行使這部分產權在理論與實踐中都未解決。產權虛置直接導致了治理結構有效性的降低。[2]

2.治理結構效率低。社員代表大會沒有行使最高權力機構的職責，規范的合作金融要求的“一人一票、民主管理”在我國沒有真正實現。實現農村信用社所有權、經營權、監督權的“三權分離”，在所有者、經營者、監督者之間形成制衡機制是治理結構有效的關鍵，而目前我國在理事會、監事會和社主任之間的關系上，事實上是層層隸屬而非彼此制約。信用社主任由理事會提名和聘任，而理事長可以兼任信用社主任，這就把理事長和主任都置于一人控制之下。據調查，有80.39%的信用社主任和理事長由一人兼任，72.55%的農村信用社持有理事長兼任社主任的意愿，這反映了基層農村信用社民主管理意識的落后和缺乏對“三會”制衡機制的必要認識。

3.經營狀況不理想。長期以來農村信用社虧損比例較大，整體經營狀況不理想。1987年，我國農村信用社經營虧損個數達6870個，占總社數的11.27%，有的年份甚至已經超過了50%(如1996年虧損社比例為52.91%)。但隨著我國農村經濟體制改革和農村信用社體制改革的逐步深入，情況有所好轉。2000年末全國農村信用社比上年減少虧損51億元，遏制了連續三年虧損的勢頭，2003年底虧損社所占比重又比上年減少4.76%。但是，從全國范圍上看，總體狀況仍不容樂觀，扭虧轉盈工作及農村信用社體制改革仍需不斷加強和深化。

4.支農力度弱。農業和農村在整個社會經濟中處于弱勢地位，由于農業固有的弱質性，商業金融機構對農村的貸款收益相對較低，影響了商業金融機構對農村貸款的積極性。農村信用社是農村金融的主力軍，作為一種合作制的經濟組織，要保證為社員服務，為農民、農村服務，在社會主義新農村的建設中應該對農村經濟發展提供有力的金融支持，尤其是在一些經濟落后的地區，更需要合作金融的支持。但在我國現階段，農村信用社并沒有發揮金融支農主力軍的作用，主要表現在負債業務上，高息攬儲造成資金成本上升；在資產業務上，將資金投入非農產業，使農村信用社的存貸差連年增加，并形成了大量的不良資產。

表1 全國農村信用社渠道的農村資金凈流出分析

資料來源：《中國統計年鑒》、《中國金融年鑒》1996年-2005年整理。

由表1可以看出，農村信用社存款余額較大幅度增長，但農業貸款增長幅度較小，農民沒有得到應有的貸款。2005年上半年信用社資金凈流出占農村資金凈流的75%，這實際上表明其已經拋棄了合作制原則，放棄了為社員服務的宗旨，將資金大量投向非農領域，以追求利潤最大化為目標。

5.缺乏專門的法律法規。我國現有的農村信用社法律法規都采用商業銀行法律法規，忽略了農村信用社在性質、經營體系、經營范圍、特點等方面與商業銀行的差異。而在合作金融發展比較好的國家，都有完善的農村合作金融法律。作為合作社起源地的德國，有《合作社法》保障農村信用社的經營和性質，其他國家如美國、法國等也都有完善的法律法規來規范合作金融的發展，我國農村信用社迫切需要合作金融法律來規范。

(二)作為體制內合作金融——農村信用合作社的異化原因

我國的農村信用社經過50多年的發展，產生了一定程度的異化，這與我國的經濟、政治和文化背景有著特定關系。

1.我國金融政策設計的缺陷。農村信用社的發展主要經歷了地方政府、農業銀行、人民銀行管理三種模式，始終處于被管理、被控制的地位。多年來，中央政府在農村信用社改革的一系列文件中始終強調要恢復農村信用社的“三性”，力求將其辦成社員自愿入股、民主管理和為社員服務的“民辦”合作金融組織，但事實上，農業銀行的代管使農村信用社變成了農行的基層機構，中央銀行在政策框架內的監管增加了農村信用社對人民銀行的依賴，進一步加重了農村信用社的“官辦色彩”[3]

2.政府供給主導下的強制性制度變遷。我國長期實行計劃經濟體制，在金融管理體制上實行高度集權管理。從農村合作金融制度變遷的過程來看，無論是改革目標的設定還是合作金融組織模式的設計，無論是合作金融制度的性質定位還是農村信用社的管理體制調整，都無一例外地表現出強烈的政府推動和強制性變遷的特征。由于農村合作金融機構設置的行政色彩，農村信用社的資金來源和運用被限制在行政區域的經濟格局內，地方政府為了局部利益可能會干預農村信用社的貸款活動。政府供給主導下的強制性制度變遷容易使我國農村合作金融變為國家金融機構的附屬物。[4]

3.合作金融曲折的發展歷程使農民對合作制產生懷疑。在傳統的計劃經濟體制下，我國廣大農村地區實行生產合作，實行生產資料集體所有，農村信用社表面上是按合作制原則建立和運作的，但合作制原則并未能真正實施。20世紀90年代成立的農村合作基金會是一種農村資金互助組織，由于發展的不規范性和相關體制建設的落后，最終也以失敗告終。在這種背景下，盡管農民和鄉村企業為了發展生產，存在著巨大的資金需求，也有信用合作的愿望，但是對現有的農村信用社缺乏應有的信心，難以將其當成它們自己的合作金融組織。

二、體制外合作金融發展存在的問題及原因

在我國農村，除了農村信用合作社之外，還存在著大量多種形式的民間金融組織，它們的發展為緩和農村資金短缺做出了一定貢獻，規范和引導其健康發展具有重要意義。

(一)體制外合作金融發展中存在的主要問題

1.利率失控。民間合作金融市場的利率一般都高于正式金融部門的利率，甚至是金融市場利率的十幾倍。民間合作金融的融資活動尚未得到官方的認可，得不到法律的保護，其貸款缺少擔保和抵押，因而在借貸活動中，存在被官方取締和借款人一旦違約貸款人就無法進行強制實施的風險。基于對風險的補償，并且依存于現實資金供不應求的關系，利率實際上維持在較高的水平。

2.金融風險巨大，容易滋生個人非法金融問題。制度外合作金融沒有合法地位，只能在體制外畸形生長，且信用沒有法律保障，粗陋的形式與較高的利率，既制約了資金需求，也容易被不法分子利用，成為犯罪的工具。

3.不利于政府宏觀調控。民間合作金融一般都因隱蔽、分散和形式不規范等原因使政府至今無法出臺相關的管理辦法。同時，民間合作金融的活躍對央行的貨幣政策也會帶來一定的沖擊，央行的控制難度加大。

4.內部組織不穩定。農村民間合作金融制度安排依靠具有區域性的社會關系網絡，跨區域參與必然導致信息不對稱，在內在制度不能約束道德風險的情況下，信息短缺者便對上一層次的金融制度供給者施加壓力，要求通過正式的制度環境消除來自信息提供者的損害。

5.法律保護缺失。建國以來，民間合作金融經歷了由禁止、打擊到默認但不提倡的過程。改革開放以來，作為一種地下經濟而以灰色狀態生存。目前雖已引起重視，但因缺乏法律保障，仍處于半地下狀態。

(二)體制外合作金融發展不善的原因

1.金融制度的約束壓縮了民間合作金融發展的空間。壟斷金融制度的安排源于政府行為，政府對宏觀經濟的調控受自身行為目標的制約。民間合作金融的產生，必然會使貨幣資源產生分流，與政府的目標相左。因此，政府主體較傾向于從穩定出發，維護信用壟斷制度，壓縮了民間金融發展的制度空間。

2.產權制度的約束導致制度外合作金融經營風險加大。民間金融缺乏產權保護，許多民間金融形式至今還被視為非法，沒有穩定的產權，民間合作金融參與者一般無法形成良好的經濟預期，且沒有國家的法律保護，機會主義盛行，這些都會嚴重擾亂金融秩序，致使整個民間合作金融市場動蕩不安。

3.信用制度安排的約束導致民間合作金融的抗風險能力較弱。民間金融機構沒有國家信用作為擔保，連基本的法律保證都沒有，游離于金融監管之外，自身的風險控制能力相對較低，隨著民間合作金融規模和范圍的不斷擴大、參與人數的增加，民間金融組織的血緣、地緣關系不斷被突破，風險不斷累積。

4.融資制度的約束導致民間合作金融規模難于擴大。由于沒有廣泛的市場準入制度，缺少健全的市場和法律等融資制度，使得民間信用無法連成一個大的信用系統，其只能局限于血緣和地緣的狹小圈子里，單個信用系統里的資金融通量對整個農村資金需求微不足道，收益額不足以進行制度的創新，使民間合作金融作為一種制度供給不斷發展壯大。

三、我國農村合作金融發展的對策建議

(一)基于制度創新的農村信用合作社再造

1.制度創新。主要內容包含：(1)金融業務創新。一是貸款品種創新以及為賦予資金找出路的資產業務創新；二是代理業務要創新；三是貸款對象的創新。(2)金融監管制度創新。一是合法合規性監管要與風險監管相結合，并逐步由合法合規性監管為主轉變到以風險審慎監管為主；二是行業監管要與法人監管相結合，并逐步由行業監管為主轉變到以法人監管為主；三是業務監管要與內控制度監管相結合，并逐步由業務監管為主過渡到以內控制度監管為主；四是對高管人員的資格監管與行為監管相結合，并逐步由資格監管為主轉變到以行為監管為主；五是專項檢查與序時性全面檢查相結合，并逐步由專項檢查為主轉變到以序時性全面檢查為主；六是事后處置與事前、事中預警防范相結合，并逐步由事后處置為主轉變到以事前、事中預警防范為主。(3)產權制度創新。在堅持合作制為農村合作金融組織基本產權形式的原則下，重新界定其產權，并根據各地區經濟、金融發展及其實際情況，分別建成合作銀行、以及多層次產權形式。政府對農村信用社給予政策和稅收方面的扶持，但不直接干預人事、財務和經營等。(4)組織營運機制創新。在對現有的農村信用社按合作制原則進行整頓規范的基礎上，加快股份合作制改造步伐，建立科學的金融企業內部激勵和約束機制，推進組織制度創新；調整利益分配機制，維護入股者的權益，適當提取一定比例公積金用于擴大積累，真正體現虧損自負、風險共擔的制度約束。[5]

2.組織體系的構建。(1)堅持股份合作制。一是縣級合作銀行的股權結構分為國家股、集體股、法人股和個人股；二是地區級農村合作銀行，其股本由縣級農村合作銀行入股構成；三是中央農村合作銀行，其資本金由地區級農業合作銀行入股構成；(2)堅持因地制宜。對基礎較好、資金吞吐量較大的地區的農村信用社進行重組，取消兩級法人制度，將若干經濟、金融發展水平相近的信用社合并組建，轉變為地域性農村商業銀行。對廣大經濟發展水平一般的農村地區而言，如果農村信用社實力較強，可參考發達地區的做法，對貧困地區的信用社進行重組，轉變成股份合作制信用社或互助式信用社。[6]

(二)規范和發展農村民間合作金融

1.明確民間合作金融的地位。民間合作金融的市場空間實際上取決于正式合作金融的市場空間，正式合作金融無法滿足的需求，必然轉向民間合作金融。民間合作金融不等于非法金融，在法律禁止和正式合作金融已經占據市場的條件下，其仍然有廣闊的空間。要放棄用正規金融一統農村金融的思想，正確認識正式金融與民間金融對農村經濟發展的互補作用。要有條件地允許民間金融的合法化，為發展農民自主參與的各種民間金融提供良好的條件。

2.規范民間合作金融，將其納入金融監管范圍。在逐步放開農村民間金融的同時，要加大監管力度，嚴把市場準入關，將優良的民間合作金融機構吸納為市場主體；同時建立市場退出機制，按照法律規定和市場原則實行破產，以保證其健康高效地運行。政府要從完善法律、制度、政策入手，在嚴格市場準入條件、提高準備金率和資金充足率及實行風險責任自負的情況下，引導和鼓勵多種形式的民間合作金融健康發展，并納入到農村金融體系中加以監管，以增加農村金融的服務供給。

3.建立存款保險制度，防范金融風險。在金融市場逐步開放、所有制和產權制度日益多元化的背景下，再由國家承擔隱性擔保已不合時宜了，建立存款保險制度已迫在眉睫。

(三)營造良好的農村合作金融發展的外部環境

1.實行積極穩健的宏觀調控與農村發展政策，加大政府扶持力度和對農村合作金融的風險監測。保證家庭經營制度的穩定，才能保證農村合作金融成員的穩定，保證其服務對象的穩定。根據我國國情，對合作金融實行如下的保護措施：對貧困地區的農村信用社免繳3—7年的營業稅和所得稅；對過去農村信用社代理人行、農行發放的貸款和地方政府讓農村信用社發放的貸款，現在由農村信用社背上包袱的，應分清承擔責任；轉變地方政府職能，處理好政府與企業、企業與農村信用社的關系，維護農村信用社的合法權益；中央銀行應該對貧困地區的農村信用社予以低息的資金支持，允許發達地區的農村信用社辦理更多種類型業務；實施有別于商業銀行的管理等。風險監測方面，制訂經營風險性指標，加強金融風險監測，包括資本充足性資產質量、資產流動性、盈利狀況、經營管理水平等；制訂經營合規性指標，加強金融經營管理的監測。制訂健全的農村合作金融風險預警監測制度，形成完整的內部監督機制。

2.完善農村合作金融法律制度和行業自律組織。加快制定高層次的農村合作金融法律法規，完善農村合作金融經營主體的營業制度、管理機構的管理權限和監管機構的監管職責。在時機成熟的情況下制定《農村合作金融法》或《農村合作銀行法》等法律，從法律上規定農村合作金融組織的性質、法律地位、組織體制、股東權利與義務、業務范圍、經營原則、管理制度等，為完善農村合作金融組織建設、推進農村合作金融發展提供法律保障。盡快建立行業自律管理組織，是保障農村合作金融組織健康發展的重要措施。在充分發揮合作金融機構自主經營靈活性的前提下建立自律管理組織，通過開展服務，才能指導、協調農村合作金融組織發展，才能為其爭取相關利益，形成一個有序運作的系統，提高整體競爭優勢。[7]

參考文獻：

[1] 李各海.合作制—中國農村信用社改革的方向[J].山東經濟，2005，(9).

[2] 范靜.農村合作金融產權制度研究——以農村信用社為例[M].北京：中國農業出版社，2006.

[3] 謝梅英.農村合作金融應有更快發展[J].經濟沙龍，2006，(11).

[4][5] 洪影秋.基于制度創新的農村合作金融體制改革分析[J].武漢理工大學學報，2006，(3).

[6] 付兆剛.論發展農村合作金融組織[J].邊疆經濟與文化，2006，(5).

[7] 臧景范.關于農村合作金融的改革、監管與發展問題[J].中國金融，2006，(20).