普惠制金融理論的述評及在我國貧困地區的應用

摘要：在貧困地區，鑒于小農經濟明顯的生存特征和貧困農戶面臨巨大的資金缺口，以高利率、有限的小額信用貸款只能維持農村經濟簡單的生產再循環，并不能完全解決貧困人口脫貧的問題。本文認為，一個完善的普惠制金融體系框架應該是集法律體系、服務組織體系和政策扶持體系三位一體的。只有在這樣一種普惠制金融體系下，金融支持貧困地區貧困人口脫貧政策體系才是有效的。

關鍵詞：貧困；普惠制；金融體系

中圖分類號：F127

文獻標識碼：Ａ

文章編號：1003-9031(2008)01-0021-06

一、問題的提出

發展中國家由于存在普遍的金融抑制（麥金農和肖，1973），使得金融成為制約我國農村地區尤其是貧困地區經濟發展的主要因素，這是理論界已達成的共識。金融抑制理論認為，在貧困地區，由于體制和政策等各種人為因素的影響，阻礙了金融體系的正常健康發展，進而使得經濟和金融之間陷入一種惡性循環狀況。按照麥金農的理論，為消除金融抑制，必須采取放松金融管制為主要內容的金融深化手段。

針對我國農村地區尤其是經濟落后地區金融抑制現象的存在，近年來不少學者從農村微觀金融需求的視角出發，分析了解決農村金融困境的出路。王芳（2005）認為，與典型中國的小農家族的需求相適應的，只能是人情借貸、互助信用、民間借貸和國家農貸等傳統金融安排。只有當公共保障機制取代家族保險功能，農民收入水平提高到一定程度，現代商業性金融才可能引入農村。現階段中國需要的是一個多層次、梯度化的農村金融制度。[1]王醒男（2006）將我國農村金融需求概括為農村發展需求、農業生產需求和農民生活需求三個層次，認為農村金融市場化的改革方向是滿足農村金融需求的現實選擇。[2]謝麗霜（2007）將西部欠發達地區農戶融資需求總結為具有融資規模小、融資的非生產性目的突出、偏好內源融資和熟人借貸等特征，進一步驗證了張杰、王芳等人關于農戶小農經濟背景下的金融需求特征。[3]周立（2007）進一步將農村金融金融市場歸納為嚴重的信息不對稱、缺乏可抵押物、特質性成本與風險、非生產性借貸等四大基本問題，并提出了正式—非正式金融部門的垂直合作改革思路，即正式部門對非正式放貸人放貸，非正式放貸人再向農村的信貸需求者或其他的中間人放貸，由此形成一種兩部門垂直合作的金融體系。[4]王元（2006）曾經提出過同樣的農村金融改革思路。[5]

應該承認，從農村金融需求的角度提出按照市場化的思路來解決農村金融尤其是貧困地區農村金融問題，這是一個途徑。但這些農村金融發展的思路存在一個共同的難題，那就是貧困地區貧困的農戶依靠自身的條件可能仍然無法達到商業性金融供給的條件。貧困地區的農戶屬于經濟弱勢群體，大多數人還掙扎在貧困線上，商品市場意識極為淡薄，基本不具有作為市場經濟參與者的資格，這些因素有可能導致這些農村金融改革的思路在實踐中缺乏可操作性。如何構建貧困地區所有的中低收入經濟主體都受惠的農村金融體系，需要進行深入地探討。

二、國內外關于普惠制金融理論研究的文獻綜述及在我國的實踐

為消除貧困地區嚴重的金融抑制，使被排斥于金融服務之外大量的窮人等中低收入經濟群體能享受平等的金融服務，以幫助窮人和低收入群體為服務宗旨的普惠制金融理論被廣為接受并在國內得到大面積的實踐，為我國在貧困地區建立普惠制金融體系積累了一定的經驗。

（一）國外關于普惠制金融的研究

普惠制金融概念的產生源于二十多年前發展中國家傳統的農村金融政策普遍失敗的背景下，以服務于貧困或低收入群體的小額信貸運動的興起和發展。小額信貸是指專向貧困或低收入階層提供小額度的持續的信貸服務活動，小額信貸以信貸服務幫助貧困或低收入群體擺脫貧窮為基本宗旨，這與普惠制金融所倡導的理念是一致的。

隨著實踐的不斷發展，小額信貸理論逐漸形成了制度主義和福利主義兩大學派。制度主義小額信貸既強調社會發展目標，也注重機構財務的可持續性，福利主義小額信貸強調小額信貸的扶貧目標和宗旨。最新的實踐主要是討論如何提高小額信貸運作機制的效率，如何提高信貸資金的窮人到達率，同時提高機構的財務可持續性。目前，以強調機構財務的可持續性為主要內容的制度主義小額信貸理論占據主流趨勢。[6]

制度主義小額信貸的代表——世界銀行扶貧小組將小額信貸原則歸納為十一點：（1）窮人需要貸款、保險和匯兌等全方位的金融服務；（2）小額信貸是與貧困斗爭的有力工具；（3）小額信貸是為窮人服務的金融體系；（4）小額信貸的目標在于建立持久的地方金融機構；（5）對于那些沒有收入或還貸手段的赤貧者，其它扶貧形勢更為有效；（6）小額信貸機構的目標如果是服務大規模的窮人，那么必須做到收入覆蓋所有成本，能夠實現自負盈虧；（7）低利率不利于對窮人提供貸款；（8）政府自己很難良好運作貸款業務，政府的職責應是使金融服務有效；（9）捐助者的資金與私營成本應是互補而不是競爭關系；（10）小額信貸發展的主要瓶頸是缺少強有力的機構和經營管理團隊，捐助者的支持應集中在能力的培訓和提升上；（11）小額信貸的成長有賴于財務的改善和提升。

（二）國內關于普惠制金融的研究

焦瑾璞2005年在國內率先提出了普惠制金融的概念，并構建了普惠制金融理論的框架。普惠制金融是指能以商業可持續的方式，為包括弱勢經濟群體在內的全體社會成員，提供全功能的金融服務。普惠制金融包括三個方面的內容：第一，服務對象的特定性。普惠制金融體系以價格相對合理的產品為中小企業、微型企業、農戶等低收入群體對象提供服務。第二，金融服務產品和功能的全面性。普惠制金融不僅為客戶提供貸款服務，還為其提供存款和保險、匯款、養老金等全方位的金融服務。第三，金融機構的多樣性，體系的多層次性和保持適度競爭。普惠制強調放松金融管制，允許社會各種性質的資本在貧困地區設立為中低收入經濟群體服務的多種類型的金融機構，使普惠制金融體系包括從專門的小額信貸機構到銀行金融機構等各類金融機構組成。各個機構堅持商業性經營原則，整個體系具有可持續發展的制度基礎。[7]

一個功能較為完善的普惠制金融體系除了強調微觀金融機構治理機制的健全外，還要求為微觀金融服務提供者降低交易成本。在中觀層面上，普惠制金融體系需建立包括審計、征信、轉賬支付系統、信息技術以及培訓項目等各種必要的金融基礎設施，并有效地區分政策性業務和商業性業務。在宏觀層面上，普惠制金融體系要求建立適宜的法規和政策框架。中央銀行（金融監管當局）、財政部和其他相關政府機構是主要的宏觀層面的參與者（杜曉山，2006）。

（三）普惠制金融在我國的實踐

近10年來，針對貧困地區貧困和低收入群體的信貸服務發展較為迅速，較好地緩解了落后地區的貧困狀況。歸結來看，支持貧困地區低收入群體的信貸服務形式可分為四類。

1.政府借助小額信貸作為扶貧的方式。政府借助小額信貸服務這一金融工具，以農業銀行為主要運作機構的政策性小額信貸扶貧項目。與利用無償的財政資金進行救濟和補貼的扶貧方式相比，管理良好的信貸扶貧方式的最大好處是有利于培育貧困家庭在市場經濟環境下從事經營活動和自我發展能力，同時有利于扶貧工作的可持續性（2006，文秋良）。從20世紀80年代中期開始，中國的農村扶貧由救濟式向開發式扶貧轉變。農業銀行承擔了貧困地區信貸扶貧的主要任務，扶貧信貸資金管理經歷了從人民銀行籌措資金到自主籌集資金的轉變，信貸資金支持重點經歷了從支持農戶和實體經濟向支持產業化龍頭企業轉變。隨著貼息貸款資金的逐步增加，以工代賑和財政扶貧資金在總扶貧資金中的比例逐漸退居次要的地位。1999－2004年期間，信貸扶貧資金在總扶貧資金中的比例基本都在55%以上。[8]

2.農村信用社運用小額信貸作為信貸支持“三農”發展的主要方式。從1999年開始，農村信用社以存款和央行再貸款為資金來源，在地方政府的支持配合下，按照“一次核定，隨用隨貸，余額控制，周轉使用”的政策，對農村地區無法滿足抵（質）押條件的農戶發放小額信用貸款和聯保貸款。2001年1月開始，農村信用社借鑒此前非政府組織、半政府組織開展的小額信貸試驗的制度安排，提出小組聯保、強制儲蓄、小組基金、分期還款、連續貸款等政策。2001年12月開始，在各個地區農村信用社開始全面推行農戶小額信用貸款。

3.國際機構把小額信貸作為資金援助的形式。從90年貸初期開始，為探索我國小額信貸服務和小額信貸扶貧的可行性、操作模式及政策建議為宗旨，在部分貧困地區，實施以國際機構捐助或軟貸款為資金來源、民間或半官半民組織形式為運作機構的小額信貸試驗項目。在這些試驗項目中，開展時間較早、規模較大、規范較好的項目主要有中國社會科學院“扶貧社”項目、陜西商洛地區政府“扶貧社”等項目。

4.民間資本把小額信貸作為商業性投資的形式。由私人或國際資本投資的商業性小額信貸的試點，目前在我國中西部地區正逐步展開。2005年，在山西平遙兩家完全由民間資本投資組建而成的小額信貸公司成立，拉開了發展商業性小額信貸的序幕。

在貧困地區以援助組織資助和社會慈善性組織捐助資金建立的非政府小額信貸組織（NGO）實施的小額信貸運作，由于法律依據上的缺乏和后續資金銜接不上，其可持續性得不到保障。正規金融機構農業銀行的扶貧信貸和農村信用社發放的小額信用貸款，由于缺乏相應的風險管理機制和技術，大部分貸款資金發生沉淀，使放貸機構的財務狀況陷入了困難的境地。

三、貧困地區經濟特征和融資模式分析

在貧困地區建立和發展小額信貸服務金融機構，是能在一定程度上滿足貧苦或低收入群體的金融需求。但貧困農村地區以小農經濟為主，農戶自給自足的經濟特征非常明顯。在資金需求的滿足方式上，貧困農戶有其特殊的滿足渠道。小額信貸額度小，利率高，只可能強化既有的生產方式，并且有可能給貧困農戶帶來較重的利息負擔，使貧困農戶在貧困和脫貧的邊界線上徘徊。因此，有必要從貧困地區現實的經濟條件和小農經濟生產方式出發，重新審視現有的以小額信貸為主要內容的普惠制金融體系框架。

（一）貧困地區農戶生存性經濟特征明顯

貧困地區農戶行為，既不符合農場經濟、強調小農理性動機的舒爾茨－波普金命題，也不適應道義理性經濟主張的堅持小農生存邏輯命題。而黃宗智，溫鐵軍等人對農村農戶經濟行為的分析具有代表性。

小農家族制度的逐漸解體。我國大部分的貧困地區分布在我國的西部地區和中部山區，以種植業、畜牧業為主的農業依然是經濟的基礎。因為農業要依靠土地才有產出，因此，從某種意義上來說，土地對于農戶來說是一種生存保險（費孝通，1985）。在市場經濟的影響下，費孝通所認為的以個人為中心、向血緣基礎上的家族擴展、再按人際交往的遠近親疏繼續向外延伸的“圈層結構”逐漸松散，人際關系、社區共同體出現明顯的衰退（2006，黃宗智）。[9]

自我國1978年實施家庭聯產承包責任制政策以后，家庭成為基本的生產單位。土地“均分”制度使貧困地區分散的土地更加狹小化和細碎化（2005，張永麗）。據統計，2005年，甘肅戶均耕地面積為0.92公頃，寧夏為1.37公頃，陜西為0.74公頃，貴州為0.64公頃。雖然西部這些省區的戶均耕地面積高于全國0.53公頃的全國平均水平，但總體上看仍是十分狹小的。在原本十分狹小的土地上，農戶一方面為追求自給自足經濟，另一方面為規避自然風險和市場風險，進行多樣化種植，從而使農業生產經營更加狹小、更加細碎。如此狹小、細碎的土地資源配置制約了農村分工和專業化水平的提高，制約了農業的社會化、組織化產業化經營。[10]

按照當前貧困地區每人年均683元的貧困標準，貧困地區農村從業人員的務農收入是非常低的。為維持生計，農戶從非農渠道賺取收入的兼業化行為非常普遍。由于貧困地區農村長期閉塞、信息不靈、教育落后，存在很強的低素質屏障效應，農民的農外就業分散無序而又極不穩定，種地為主成為大部分農戶的首要選擇。在兼業化無法徹底轉移勞動力的情況下，兼業化又在一定程度上鞏固了小農經體系，這就是黃宗智定義的“拐杖邏輯”，非農收入只能是補充是“拐杖”，貧困地區小農經濟本質依舊。

貧困地區生產條件極為惡劣，交通、通訊網絡等公共基礎設施稀缺，農戶與外界社會基本上處于隔離狀態，并長期處于封閉狀態，農戶缺乏商品經濟意識。更為嚴重的是，交通和通訊不便使農戶生產與市場完全隔離開來，生產與市場需求脫節，使小農經濟生產處于一種“自我循環”的狀態下。

（二）貧困地區農戶的金融需求特征

以當前的市場物價水平來衡量，無論是按照國內每人年均683元的貧困標準，還是按照世界銀行每人日均1美元的最低標準，貧困地區農戶生存性資金需求和生產資金需求并列占首要位置，而有線電視網絡、鄉村公路等農村基礎設施建設的農村發展性資金需求則居于從屬地位。根據陳傳波對貧困地區湖北恩施土家苗族自治洲共3個縣108戶的調查結果，108個農戶在1996－2000年的5年中，共發生各類困難453次，每戶4.2次（見表1），反映家庭成員遭遇疾病與農業生產資料投入困難的戶次數是最多的，許多農戶家庭成員生病耗光了家庭的儲蓄，在春耕時節沒有錢化肥，由于沒有化肥，作物歉收，收入更少，更沒有錢來獲得治療，形成了一種惡性循環。

繳納學費與上交各種稅費攤派(注：2005年以后政府取消農業稅使貧困地區農戶基本上免于稅費攤派的負擔。)是僅次于疾病與農業投入的第二大類困難。農戶的家庭生命周期困難，建房婚嫁生育死亡等要相隔一些年份才會發生，而一旦遇到這樣的事件，幾乎都成為一種經濟困難；任何現代化的進程，安裝電話、鄉村公路建設和高壓線改造都會給農戶增加沉重的負擔，比如修路，許多農戶只能借錢買單。[11]

貧困地區農戶生活生產性資金缺口的雙重困難決定了農戶的金融需求僅表現為較少的貨幣需求和有限的信用需求，而對基于以上兩者基礎上發展而來的對金融服務的需求更是非常之少。受低收入水平的限制，農戶的儲蓄意愿和能力相對較低，而出于交易動機和和預防性動機而手持的現金資產占其全部金融資產比例較高。農戶對信用的需求主要取決于經濟個體當期可支配貨幣收入根據跨時預算結束在當期消費和儲蓄間分配的結果。一般意義上，農業是弱質產業，土地的細分使農戶零散化經營必然面臨較大的自然風險和市場風險；特定的經營周期和生物屬性限制了勞動生產率的提高。于是，因生產性資金缺口而提出的信用需求就必然體現出季節性、長期性、風險大和零散性等特點（2005，王芳）。

（三）貧困地區農戶融資方式和融資次序

在農業收入不足和兼業收入不足以維持家庭支出時，農戶為平滑跨期的生活生產性資金缺口，只能求助于其它資金來源。盡管中國小農一向有“輕不言債”的傳統，但在建房、醫療、婚嫁喪娶求學等大額支出的情況下，農戶首先會選擇以血緣、人緣、地緣關系展開的熟人借貸。人情庇佑下的無息或低息借貸，是不可避免地帶有饋贈性質，因此，這種以感情來維系的信用關系，受到融資規模、融資范圍的限制，只有少數人能夠享受到這種好處，這也是為什么貧困地區貧困的農家孩子上不起大學以及民間高利貸現象長期存在的原因所在。

當農戶自我積累和親友互助不能滿足其資金需求時，農戶優先選擇商業信用而不是銀行（含農信社）信用。根據謝麗霜2006年在廣西羅城的調查結果，在商業信用與銀行信用這兩種生息融資方式中，農戶更偏好前者。如羅城縣立新村蔗農甘蔗種植所需的化肥，全都是從鳳糖集團所屬的生態肥有限責任公司賒來的。由于賒銷的化肥每袋要高出市場價若干，高出部分相當于農戶支付給化肥廠預付化肥（款）的報酬，其實質也是一種融資方式。這種融資方式由于授信方提供的賒銷商品——化肥為蔗農所需，就免去了農戶在爭取和獲得銀行信用之后，再去市場搜索和購買化肥所需支付的交易費用，也消除了其中的諸多風險，如買到假化肥的風險等。因此，盡管農信社非常愿意向蔗農提供貸款，但仍有相當一部分融資需求被商業信用所瓜分。類似情況在其他調查點也同樣存在，只不過商業信用的提供者不像立新村那樣是產業化龍頭企業，而是當地小規模的私營經銷商而已（2007，謝麗霜）。

銀行信用是貧困地區農戶在政府或專門組織特別制度安排下的被動的最后的選擇，包括農業銀行和一些非政府組織（NGO）在貧困地區針對貧困人群發放的扶貧貸款以及央行再貸款資金支持的農村信用社小額信用貸款和農戶聯保貸款。這些政策措施實施以來，貧困人口的受益面還是非常有限。

（四）貧困地區農戶信貸資金運用存在的問題

貧困地區廣泛存在的人情借貸、部分商業信用和專門針對農戶的信用貸款，都具有金額小、期限較短的共性，這恰好與貧困地區小農經濟的生產方式相匹配，可以較好地維持貧困地區小農經濟的簡單再生產，符合小農生存性需求和安全目標的基本追求，但很難使貧窮的農戶走上富裕的道路。在小額資金的支持下，限于土地的狹小化，農戶繼續滿足于維持口糧的生產，通過兼業化途徑獲得必要的收入，而缺乏引進新的技術、改良品種提高農業生產效率的動力。若發生自然災害，則可能造成農業生產完全失敗使農業生產收益存在極大的不確定性，甚至還有可能使農戶返貧，并背上較重的債務。小額信貸的資金供給方式無法改變目前的貧困地區“半工半耕”的農業生產現狀，農戶積累很難增加，擴大再生產的資金缺口無法彌補，小農經濟得以繼續維持，無法擺脫“低效率－低投入－低效益－低產出－低收入”的惡性循環。

四、完善貧困地區普惠制金融體系的框架思路

發展貧困地區經濟，支持貧困地區的人群脫貧是一項復雜巨大的系統工程，而金融支持貧困地區改變小農經濟的生產方式實現工業化和城鎮化將是解決問題的有效途徑。從國際經驗看，對貧困地區的金融扶持方式，一般有政府直接參與型和政策引導型兩種。其中，政府直接參與型主要是政府設立政策性金融機構，直接向貧困地區注入信貸資金；政策引導型則是政府通過制定優惠政策，引導市場力量加大對這些領域的投入。政策性支持是貧困地區金融的一個重要特征，但貧困地區金融并不僅僅局限于政策性金融行為，還包括商業性、合作性與慈善性的金融行為，是一個相對完整的金融體系。根據國際經驗并結合我國實際，可以考慮從金融法律制度體系、機構組織體系和政策扶持體系等三個方面完善我國貧困地區普惠制金融體系框架。[12]

（一）建立支持貧困地區經濟發展的金融法律體系

許多國家為支持落后地區的經濟開發，制定了專項的法律。例如，美國的《聯邦農業貸款法案》，日本的《日本開發銀行法》、《日本育英會法》，德國的《德國復興信貸銀行法》，韓國的《韓國產業銀行法》、《韓國長期信用銀行法》，印度的《農業中間信貸和開發公司法案》，等等。這些法律在發展過程中不斷完善，為促進支持弱勢地區、弱勢產業和弱勢群體的金融機構發展起到了保障作用。鑒于我國貧困地區金融體系的一般運行規律和經營特征，又承擔了某種政策性和開發性任務。因此，發展貧困地區金融必須遵循一定的特殊規則，這就需要加強貧困地區金融法律法規體系建設。一是加強對支持貧困地區開發等政策性金融的立法，使我國政策性銀行運營有必要法律保障。在立法步驟上，可以采取先制定行政法規，再逐步過渡到一般法律的形式。二是加強對民間金融的規范和引導。通過完善法律規定，在依法打擊和取締“高利貸”、“地下錢莊”、非法集資等金融活動的同時，對正當的民間金融行為以適當的保護。

（二）建立健全貧困地區金融服務組織體系

在支持落后地區發展方面，各國普遍采取政策性金融、開發性金融等支持方式，目前全世界專門為開發落后地區而設立的金融機構數量已達到750多家，其中40%在拉丁美洲；非洲幾乎每個國家都成立了專門扶持區域開發的銀行。在支持貧困地區弱勢群體發展方面，有150多個國家建立了養老保險機構，有半數以上的國家建立了政策性醫療保險機構，還有很多國家建立了多種形式的助學貸款資助體系，在促進經濟發展和社會穩定等方面發揮了重要作用。參照各國的做法，建立我國貧困地區的普惠制金融組織體系，除了要設立包括政策性金融、開發性金融、商業性金融和合作性金融等傳統金融組織形式，也應包括風險投資、擔保、保險、租賃、小額信貸等創新金融組織形式，并形成不同金融組織形式相互并存、定位明確、合理分工、功能互補、有序競爭、協調發展的格局，以滿足貧困地區弱勢產業、弱勢群體和落后地區多元化、全方位的金融需求。

（三）建立健全貧困地區金融政策扶持體系

由于對貧困地區、弱勢產業和弱勢群體的投入存在效益衰減、投資回報率低、風險率高的特征，因此，如果完全采取市場化運作方式，資本自主投入的可能性很小。為此，世界各國通過財政為相關金融機構注資、提供擔保、減免稅收、利息補貼等政策扶持，來提高投資的補償率。例如，德國政府對德國復興信貸銀行扶持弱勢產業和地區發展的所有債務進行擔保，并給予其全部免稅和不給股東分紅的特殊政策，利潤全部用于補充資本金。美國聯邦政府對向落后地區投資提供信貸的私人金融機構給予信貸保證，在西部開發的鐵路網建設中，聯邦政府通過給予鐵路公司以種種優惠金融政策來提高其籌資能力。

政府的政策引導和扶持是貧困地區金融發展的一個共同特征。具體到建立貧困地區普惠制金融體系而言，一是政府要為特定金融機構的資金來源提供可靠渠道，為其政策性的信貸投放提供擔保，以確保其運作的可持續性；二是財政對有關金融機構和金融業務的稅收優惠和財政補貼，在業務活動中，財政與金融部門緊密配合、相互協作；三是以農業保險、失業保險、社會最低生活保障等形式加大對貧困地區及人口的轉移支付，增強其抗風險能力和償付能力，為金融的有效償付提供必要的政策支持。

參考文獻：

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[12] 項俊波.重視弱勢金融體系的構建 著力推動社會主義和諧社會建設[Z].2006年中國金融論壇，2006年12月26日.