海南省下崗失業人員小額擔保貸款模式的探討

摘 要：海南省自2002年開展小額擔保貸款以來，業務發展舉步維艱。其主要原因在于業務運行模式不夠科學，存在各參與方的責權利不明確、激勵機制不到位的問題，同時缺乏有針對性的地方模式。本文通過對現有小額擔保貸款業務開展模式的分析，找出其中存在的缺陷，同時借鑒國外的成功經驗，提出發展海南省小額擔保貸款的有效渠道。

關鍵詞：小額擔保貸款；失業人員；運行模式

中圖分類號：F127

文獻標識碼：Ａ

文章編號：1003-9031(2008)01-0094-04

一、問題的提出

從目前海南省的實際情況看，城市下崗失業人員尤其是“4050”人員，在年齡、知識結構、技能等方面缺乏競爭力，在爭取社會提供的就業機會時處于劣勢，尤其是近年來海南省進入勞動力市場的高校畢業生逐年增長，擠壓了城市下崗失業人員的就業、再就業空間。為緩解現實矛盾，自2002年以來，海南省政府配合國家出臺了以“財政貼息、政府擔保”為特色的下崗失業人員小額擔保貸款（以下簡稱小額擔保貸款），目的是為城市下崗失業人員自主創業提供政策扶持。[1]

該項業務開展以來，在一些地方取得很好的效果，但實踐也表明其在運行機制的設計上存在缺陷，制約了業務的進一步拓展，影響了政策意圖的有效體現。[2]從海南省的情況看，通過5年的推廣，業務覆蓋面僅由原來的海口三亞擴大到11個縣市，業務發展舉步維艱。[3]筆者認為，出現這種局面的主要原因在于業務運行模式還不夠科學，存在各參與方的責權利不明確、激勵機制不到位的問題，同時缺乏針對性的地方模式，制約了海南省下崗失業人員小額擔保貸款工作的開展。如何合理地優化政策運行機制，成為目前需要解決的主要問題。

二、當前海南省下崗失業人員小額擔保貸款運作模式

在現行模式中，海南省小額擔保貸款的參與方包括下崗失業人員、人事勞動保障部門、擔保公司、經辦銀行、地方財政等五方。其中，下崗失業人員作為借款人，經辦銀行作為貸款人，人事勞動部門負責對下崗失業人員進行勞動技能培訓并審核其從業資格，擔保公司負責對信貸項目進行評估并提供擔保，地方財政向經辦銀行提供貼息資金和委托擔保公司代為管理擔保基金。

具體運作流程是，下崗失業人員首先必須通過人事勞動保障部門的培訓獲得再就業資格，然后憑再就業優惠證和項目可行性分析報告，由人事勞動保障部門資格審核評定并出具評定結果后，再由擔保公司繼續審核項目盈利性和穩定性，并根據情況要求申請人提供可用于彌補風險的反擔保或抵押物，在取得足額反擔保或抵押物后簽發擔保函。下崗失業人員憑擔保函向經辦銀行申請貸款，經辦銀行通過對申請人經營狀況、經營能力及項目的風險性進行考察后，憑擔保公司提供的擔保函發放小額擔保貸款，同時履行貸后管理及到期催收工作，如貸款到期不能收回，擔保公司將履行擔保責任，運用擔保基金償還銀行貸款，然后繼續催收貸款，直至代償的擔保基金能夠安全收回。

三、海南省小額擔保貸款運作模式存在的缺陷

（一）政府擔保的政策意義形同虛設

為了防止擔保基金不會發生大規模的損失，擔保公司要求下崗失業人員提供可彌補貸款損失的反擔保物或愿意代替償還的反擔保人，導致出現了目前申請貸款要求必須以公務員工資或第二套房產作為反擔保物方可申請貸款的情況，提高了申請門檻，弱化了小額擔保貸款的政策意義。

（二）審批環節泛而不精，業務成本和社會成本虛高

借款人需要向三個部門依次提出申請并等待批準，時間和精力耗費很大，而且最終結果不確定，容易挫傷其申請小額抵押貸款的積極性，還會產生不必要的業務成本。一是對申請人的資格審查形同虛設，人事勞動保障部門對于下崗失業人員的再就業培訓為普及性教育，缺乏專業性，并不足以認定借款人是否具備從事某項再就業項目的資格，只能以是否參加過再就業培訓、是否獲取再就業優惠證為標準進行評級。二是由于擔保公司的能力所限，無力對大量的微利項目作出恰如其分的盈利分析和前景判斷，只能依靠要求反擔保來保障擔保基金的安全，在人為提高門檻的同時，并未能切實解決小額擔保貸款自身的安全運營問題。三是經辦銀行從自身營業成本考慮，依賴擔保公司出具的擔保函，只對借款人和項目進行形式上的審核，有名無實。

（三）缺乏針對多元化項目的風險評估和控制手段，貸款風險度高

小額擔保貸款通過向下崗職工提供資金扶持，鼓勵下崗失業人員尋找適合的再就業項目，通過自主創業優化社會就業氛圍，解決下崗失業人員生活問題。目前政策體系設計以單獨的下崗失業人員為貸款主體，因為資金限制，多數下崗失業人員選擇微利項目，在經營過程中缺乏按市場行情及時調整經營策略的敏感性，造成多數投資都以失敗告終。而擔保公司、金融機構缺乏風險評估與控制的措施和能力，審批和監督過程中均存在盲目性。結果由于沒有專業的就業指導和風險提示，貸款資金不但沒有帶來盈利，反而使下崗失業人員再次背負債務，不但挫敗了下崗失業人員再就業的積極性，而且使得貸款不良率居高不下，難以繼續推動業務發展，無法使更多的失業人員獲得資金支持。

（四）貸款風險完全由公共資金承擔，加大道德風險

下崗失業人員小額擔保貸款業務風險主要是貸款本金或有損失風險，擔保公司作為第一順序擔保人對此進行擔保。而擔保公司用于償還貸款本金的資金來源于財政全額出資的擔保基金，實質上將小額擔保貸款風險轉嫁給公共資金。

在目前的代償模式下，一是擔保基金與擔保公司本身的利益無關，擔保公司在審批貸款過程中缺乏謹慎意識，而機制設計過程中又缺乏對擔保公司有效的監督措施，加大了擔保公司操作過程中的道德風險；二是申請人提供符合條件的證明材料，即可獲得貸款資金，不需要承擔違約成本，很多下崗失業人員認為小額擔保貸款就是變相發放的財政補貼就業基金，容易滋生申請人的道德風險，出現利用下崗身份獲取資金而并非用于生產經營或代替他人申請資金獲取酬勞的現象；三是經辦金融機構也不承擔貸款風險帶來的損失，無法調動其積極性發揮作為專業化風險管理機構的管理職責。

（五）欠缺對等權責及激勵機制，業務拓展缺乏動力

目前由于小額擔保貸款業務尚未走上正軌，發展模式等都在探索中，貸款不良率較高，金融機構為了控制風險，選擇了最為安全的模式，按照1：1的比例發放貸款，即貸款發放的最高限額不超過預存擔保基金限額。顯然，金融機構對擴大小額擔保貸款發放規模缺乏積極性，這種情況的出現是在金融機構責權利及激勵機制均出現功能缺位情況下做出的被動選擇。在權利方面，金融機構事實上對貸款申請人沒有審核權；在責任方面，金融機構并不承擔風險貸款損失風險；在收益方面，貸款利息是由財政補貼，執行基準利率，加之該業務金額小，貸后管理成本較高，制約了金融機構擴大業務規模的積極性；在正向激勵方面，貸款回收率目前仍未作為小額擔保貸款考核的指標，在貸款發放過程中，金融機構僅以保證自身不承擔風險為目標，無法激勵金融機構履行貸后管理的職責，確保業務更好的發展。

四、小額信貸的國際經驗借鑒

從我國下崗失業人員小額擔保貸款的貸款對象、貸款額度以及貸款目的等方面看，都與國際通行的小額信貸基本一致。但不同的是，國外的小額信貸借款人不需要提供抵押擔保。[4]

（一）國外小額信貸的典型模式

1．日本模式。目前日本的小額信貸模式分為兩種：一是政府直接信貸模式，即財政注資形成基金，金融機構對滿足條件的貸款人審核并發放貸款，風險由利率調節，并由財政最終承擔。這種模式有利于減少中間環節，更快地實現政策目標。二是政府信用保證模式，信用保證模式是日本政府推行的扶持中小企業信貸模式。由信用保證協會的信用保證制度和政府全額出資的中小企業信用保險公庫的信用保險制度組成。信用保證協會在中小企業從金融機構籌措資金時，對其提供擔保。此后，中小企業信用保險公庫對信用保證協會所擔保的債務進行保險。

2．孟加拉國模式。孟加拉的代表模式為“聯保”模式，在這一模式下，貸款人組成若干小組，小組成員以小組為平臺進行自我管理和相互監督，在取得貸款時，小組成員為借款人提供聯保，能有效減輕借款人的資金壓力，避免因為抵押和擔保而抬高信貸門檻。同時，小組的方式也有助于降低銀行的管理運營成本。

3.菲律賓模式。非律賓的代表模式為合作社模式，經過政府批準注冊的合作社通過吸收存款、收取會費等方式招募成員，并在成員中選舉產生貸款發放和管理機構，為成員提供資金信貸等系列服務。由于貸款機構產生于成員之中，使得貸款業務更加方便和有效，管理成本也得到有效降低。

（二）國外小額信貸的經驗借鑒

1．清晰規范配套機制，明確業務意圖定位。在市場經濟條件下，窮人和失業者的資金需求無法從正規金融機構得到滿足，因此，小額信貸業務也不能比照正規金融機構的做法。[5]從上述典型情況看，在日本，政府直接主導小額信貸業務，其實質就是依靠強大的財政實力幫助小企業進入良性發展的軌道；在其他國家，民間組織成為小額信貸的主導者，政府并不直接參與，民間組織依靠成員互助來實現降低風險和成本，實現共同脫貧的目的，效果顯著。

2．通過多種資金配套支持，保持可持續發展。由于認識到小額信貸并非解決貧困和失業問題的萬能良藥，國外小額信貸組織通常都會有針對性地向窮人或失業人員提供更多的配套支持，如免費教育、醫療服務、創業咨詢等，通過改善其生活質量來提高其創業能力，推進新創企業的持續發展。

五、探索建立符合海南特色的小額擔保貸款最優模式的建議

（一）摸索創建特色信用社區模式，降低小額貸款的管理成本

海南省下崗企業分散且城市就業接納程度較低，下崗失業人員在城市重新就業或創業的機會較少，自主創業人員多數都選擇利用海南特有的天然資源從事種植、養殖等行業，這就進一步形成了項目分散、人員分散的局面，使得基本社區組織——居委會無法發揮作用。因此，目前在海南省無法套用其他地區建立信用社區的經驗，必須研究建立具有海南特色的社區模式。

筆者建議，一是要深入研究海南省下崗失業人員再就業項目的特點，以行政縣市為單位，取消下崗失業人員戶籍所在地限制，以所從事項目所在地為依據，調動各級政府的力量，積極發揮縣市政府貼近下崗失業人員再就業項目的優勢，跟蹤了解情況。各縣市共享收集的信息，在全省建立信用社區。二是按照各縣市下崗失業人員從事行業的特點進行分類管理，按照地區行業特色，定期組織基層工作人員有針對性地開展再就業特色行業、金融知識培訓，建立順暢的信息反饋制度，降低小額擔保貸款的經營成本。三是對下崗失業人員創辦的優質小型項目，生產經營較好的項目可以建議擴大投資。同時地方政府應該給予稅收、技術的支持，帶動更多的下崗失業人員就業，再將該小企業作為信用建設的主體單位，作為信用負責人，對其他下崗失業人員進行信用約束。四是政府設立專項獎勵資金，前期對于基層優秀信用社區管理工作落實到位，貸款回收率高的項目給予支持性獎勵，在項目逐步發展形成單個的規模小企業后，對信用良好并積極帶動區域信用建設的企業給予獎勵。通過以點帶面的信用社區建立模式，逐步以全省各縣市為單位，建立信用社區，在鼓勵下崗失業人員平穩再就業，實現和諧就業環境的前提下，加大海南省中小優質企業的發展步伐。

從海南省的實際情況看，城市下崗失業人員普遍屬于低收入群體，家庭財富基本維持在最低生活保障水平，對這類人員提供小額信貸，本身就是典型的政策性業務，有關部門應該逐步轉變業務定位思想，把側重點從控制風險轉移到擴大政策覆蓋面上來，隨著具有海南特色的信用社區逐步完善和成熟，適時取消反擔保措施，把小額信貸業務建設成可持續發展的扶貧助困的有力武器。

（二）創造合理的再就業模式，提高貸款的使用效率

下崗失業人員合理利用小額擔保貸款實現再就業，提高生活質量，要從優化就業模式入手。建議以吸收下崗失業人員就業為前提條件，逐步將小額擔保貸款的運作模式從下崗失業人員單一經營模式轉變為對具有生產加工、銷售渠道的小企業、小項目的短期流動資金貸款，通過提供快捷、低息的小額擔保貸款達到擴大小企業規模的目的，使更多的貸款資金用于生產領域周轉，獲取收益，從而有效增加社會就業崗位。再通過政策引導，使得這些受益于小額擔保貸款而增加的崗位定向吸收下崗職工再就業，由此形成資金支持——產業發展——人員就業——資金有效回收的良性循環，進而推進小額擔保貸款的健康發展。

（三）優化參與主體的權責關系，有效防范道德風險

要有效解決小額擔保貸款的權利和責任之間存在脫節的問題，就要確保擔保機構與經辦金融機構雙方對貸款的審核形成“雙向制約”。對于經辦金融機構而言，有權對擔保公司擔保行為中明顯存在風險與貸款安全性原則相悖的情況提出異議，并在一定條件下可以行使項目否決權；對于擔保公司而言，如果認為經辦金融機構未能盡職履行審核擔保函、貸后跟蹤、追收等職責，有權要求經辦金融機構承擔貸款損失責任。通過建立制約機制，明確貸前審核和貸后跟蹤的責任方，避免擔保公司使用職權騙貸、違規出具擔保函的行為，同時約束銀行改變以往由于有擔保基金作為代償、貸款風險為零，對于貸款或有不良未引起足夠重視的情況，有效防范道德風險問題，確保小額擔保貸款發揮應有的政策作用。

（四）完善合理的小額擔保貸款考核方法，健全正向獎勵機制

將小額擔保貸款有效推進作為工作的核心，要改變目前單一追求發放量的考核模式，建立合理的正向獎勵機制，調動多方參與主體的熱情。一是改變過去單純從發放量進行考核的方式，在注重新增貸款量的同時，將貸款回收率作為另一項重要的考核指標。政府從實處抓起，明確獎勵規定，將當年貸款回收率作為人事勞動保障部門、就業部門及擔保公司的考核依據，對小額擔保貸款回收率達到一定標準的，按照收回貸款金額的一定比率給予相應補貼和獎勵。二是對于小額擔保貸款經辦金融機構，以當年小額擔保貸款的不良率作為考核依據，對于零不良率的經辦金融機構，可按照當年實際發放貸款金額的一定比例給予補貼和獎勵。三是對于申請小額擔保貸款的下崗失業人員，建立與信用相關的獎懲機制，對于信用意識、還款情況良好的下崗人員，除給予一定的資金獎勵外，還可優先獲取再就業崗位，自主創業的適當給予稅收等方面的優惠待遇，再次申請小額擔保貸款時享受無反擔保、延長期限、增加額度等優惠政策。而對于惡意騙取貸款的下崗失業人員，要通過媒體公開，同時在低保補助等方面給予一定的懲罰。

參考文獻：

[1] 羅延楓.關于下崗失業人員小額擔保貸款工作的若干思考[J].中國金融，2005，（11）.

[2] 王可為.西部欠發達地區下崗失業人員小額擔保貸款為何緩慢推進[J].中國金融，2005，（12）.

[3] 邢貞樂.淺談如何發揮小額擔保貸款對創業和再就業的作用[J].海南金融，2007，（2）.

[4] 張瑩.不需要抵押擔保 亞太四國小額信貸的典型模式[J].數字財富，2004，（12）.

[5] 胡國暉.國外小額信貸理論與實踐評析[J].經濟學動態，2006，（8）.