環保：賦權勢在必行

在“大環保”的架構中引入“依法賦權”理念，同時須借助媒體等公民社會的力量

“警鐘為水而鳴”？

在剛剛過去的2007年，“環境日歷”充滿了水的酸澀和憂傷——太湖、巢湖兩大淡水湖藍藻爆發，大大小小多起水污染導致水源中斷。

決策層不可謂不關注。新的飲用水衛生標準出臺，《中華人民共和國水污染防治法》修訂加速，總理溫家寶更是在國務院常務會議以及多個場合，反復強調保障飲用水供應對于整個民生的重要性。對于中國這個十幾億人口的大國，獲得潔凈的水將是良好生存權的最重要保障之一。

這都是實實在在的進步。但僅有決心和姿態，并不足以消解造成中國環境危機的深層次障礙。要應對中國環境長期性、全局性的挑戰，在合理統籌和制衡的同時，對環保監管部門充分賦權已勢在必行。

告別“獨角戲”

由于在職能方面存在交叉和重疊，除了國家環境保護總局這一法定環境監管機構，國家發展和改革委員會、水利部、農業部、林業總局以及國家海洋局等機構，也在特定的領域發揮著相關的環境職能。

在實踐中，這種架構并未很好地形成合力。原因并不復雜：發改委天然處于強勢，傳統上卻以發展為先，本身就隱藏著內在角色沖突；其余部門又過于關注微觀且具體的領域，難以構成有力的支撐。

于是，在過去數年中，環保部門在唱事實上的“獨角戲”。從環保風暴到區域限批，莫不如此。但從整體的實際效果來看，這些運動式的行政執法行動在很大程度上，總不乏有些西西弗斯式的悲壯。

在剛剛過去的2007年，這樣的場景卻已悄然生變。那些傳統上并不相關的部門，開始現身于這個“綠色舞臺”上。

在這中間，金融監管機構的介入尤其令人關注。

2007年7月，國家環保總局、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會聯合下發了《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》。通過這一“綠色信貸”機制，存在高污染風險的企業將在融資方面受到限制。

之后，中國銀監會又發布了《關于印發〈節能減排授信工作指導意見〉的通知》(銀監發［2007］83號)，進一步重申嚴格控制高耗能、高污染行業的信貸投放，積極支持循環經濟、環境保護和節能減排技術改造項目。

值得關注的是，這份指導意見積極借鑒了《赤道原則》（the Equator Principles，簡稱EPs）。所謂“赤道原則”，是在2002年10月，由國際金融公司（IFC）和荷蘭銀行正式提出的。它要求金融機構在項目融資的時候，必須對其可能帶來的環境和社會風險加以控制。之所以以“赤道”命名，象征兼顧發達國家和不發達國家的利益。

遺憾的是，迄今為止，中國尚無銀行承諾采用這一原則，雖然這些機構在資本市場上一直以國際性自居。此次發布的指導意見，僅僅是吸納了《赤道原則》的部分理念，很多約束性條件都被弱化。但對于中國銀行業而言，終究也是一種進步。

此外，國家環保總局與中國證監會聯合對上市公司進行環境審查，禁止具有環境不良行為的公司進入資本市場。2007年8月，國家環保總局發出了《關于進一步規范重污染行業生產經營公司申請上市或再融資環境保護核查工作的通知》，以進一步規范跨省從事重污染行業申請上市或再融資公司的環保核查工作。

除了金融機構，2007年10月，商務部也與國家環保總局聯合下發通知，通過建立兩部門信息共享機制，切實加強對出口企業的環境監管，堅決制止以犧牲環境為代價的出口行為。

之前，衛生部門在環境污染造成的健康損害方面，一直被公眾和非政府組織批評為無所作為。2007年11月，由衛生部牽頭、十多個中央部委共同參與的《國家環境與健康行動計劃（2007-2015年）》也正式啟動。在并不遙遠的未來，我們將有可能對環境污染造成的健康損失有一個更加整體和科學的評判。

遠眺“環境部”

在全球變暖的國際大背景以及中國資源和環境的現實約束下，如果不能把環境保護真正放到全局上來考慮，可持續發展只能是一句空話。2007年之所以出現多部門的“綠色化”傾向，與整個決策層傳遞出來的國家意志不無關系。

2007年，《國家環境保護“十一五”規劃》首次以國務院的名義正式印發，或許可為一個注腳。國務院已經明確，節能減排的具體指標將成為各省市領導政績考核的重要指標之一。但是，要在各種復雜的約束條件下，實現既定的環保目標，進而奠定整個國家可持續發展的新路，在體制上進行大的調整已經無法回避。

中國的環保事業發軔于1973年。在這一年8月，國務院組織召開了第一次全國環境保護會議；次年10月，國務院環境保護領導小組正式成立。1982年，其大部分職能被合并進城鄉建設環境保護部；到了1987年，國家環境保護局才正式單列出來。

在過去20多年中，雖然在1998年，國家環保局升格為國家環保總局，但沒有從根本上改變這個部門的弱勢狀態。總局直屬機關僅有兩三百人的編制，與美國環保局（EPA）實在無法同日而語。

目前，中國省、市以及縣都建立了相應級別的環保部門。但由于中國環保系統采取的是分散式（decentralized）而非垂直式的管理機制，政策的執行力往往大打折扣。如果說在早期，這種分散式、屬地化的管理模式可以更好地適應當地具體實際，并減輕中央財政的負擔，那么隨著整個環境挑戰的全局化，其弊端已經越來越明顯：地方環保部門在資金約束和權力、利益“捕獲”下，往往很難做出及時而準確的決策，并采取有效的行動。

當然，通過技術手段，比如通過污染數據在線監控的方式，可以部分解決信息在層層傳遞中的失真問題。但這顯然并非治本之策。

一個最簡單的道理是，哪怕有各個經濟和公共部門乃至地方決策者的護航，如果環保監管機構這艘“旗艦”本身不夠強大，就注定無法真正凝聚成一個強有力的、足以面對驚濤駭浪的“聯合艦隊”。

這也是在過去的數年間，不少有識之士都在倡導“大環保”理念，并呼吁盡快組建環境保護部的原因所在。

當然，一些擔心是，環保部門在做大之后，能否真正做強？是否會患上“大機關病”？如何防止其權力被濫用？的確，現有環保法規政策執行不力，除了沒有充分賦權，同環保系統內部存在的官僚主義也不無關系。如果沒有良好的制約機制，就很難避免這種扭曲現象的蔓延。

因此，在“大環保”的架構中，最重要的是必須適時引入“依法賦權”的理念，以遏制權力的自我復制和隨意性擴張。同時，通過信息披露和決策透明化，并借助媒體等公民社會的力量，來動態平衡。

正如任何體制性的轉變都是一系列事件一樣，“大環保”的理念也很難一蹴而就。但是如不在必要的時候適時作出決斷，一旦等中國的環境危機蓄積到難以挽回的程度，我們所付出的代價將難以想象。