財政：關注民生待做實

財政支出既得利益格局難以撼動，以“存量不動、增量調節”方式進行的調整導致改革進展緩慢

中國財政支出將大力向民生傾斜，這已不是一個新的承諾。盡管如此，2008年公眾對此充滿更大的期待。

低基數下的高增幅

過去的一年，中國財政入賬前所未有的豐盈。匯總稅務部門、海關總署和財政部門征收的各種稅收、關稅、耕地占用稅和其他非稅收入，2007年全國財政收入有望達6萬億元左右，是1993年5088多億元財政收入的近12倍。

殷實的國庫給了政府足夠信心，為公眾勾勒了一系列美好的愿景。政府承諾，2008年，將推動深化醫藥衛生體制改革試點，較大提高“新農合”財政補助標準，將城鎮非從業居民逐步納入基本醫療覆蓋范圍，全面實施城鄉免費義務教育，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，加強廉租住房建設使居者有其屋，財政支農投入的增量要明顯高于上年等。

盤點2007年的財政支出，政府兌現“關注民生”的承諾也可圈可點。2007年前11個月，全國財政支出同比增長25.2％。同期農林水事務支出同比增長31.4％，教育支出同比增長32.7％，醫療衛生支出同比增長40.6％，社會保障和就業支出同比增長28.6％，科學技術支出同比增長33％。涉及民生的各項支出的同比增幅，均高出同期財政支出平均增幅。

然而，2007年政府民生支出的增加，并未明顯緩解居民的實際支出壓力。細察各項民生支出所占全部財政支出的比重，便可發現在高增長背后，是此類支出的比重仍屬偏低水平。

2007年前11個月，在全國財政支出中，農林水事務支出占6.4％，教育支出占15％，醫療衛生支出占3.8％，社會保障和就業支出占11％，科學技術支出占3.2％。匯總以上所有支出，所占比重也僅為同期全部財政支出的39.4％。

究其原因，是過去政府在教育、醫療衛生、社會保障和就業等領域的支出水平過低；這種低基數下的高增幅，僅表明政府支出在向關注民生漸進，其結構并沒有發生實質性改變。

不僅如此，政府的民生支出占總支出的比重，多年呈下降趨勢。中國政府于1998年啟動建立公共財政體制的改革。但與此相悖的是，從1998年到2005年的七年間，全國財政在教育、科學和醫療衛生領域的支出比重不升反降，分別下降了1.4個、0.4個和0.8個百分點，三項合計下降2.6個百分點。

在財政收入大幅增長、政府民生支出比重下降的同時，居民的工資收入在GDP中所占的比重也在持續下降，從1998年的53％下降到了2005年的41.1％。受多重因素擠壓，中國居民消費率從1998年的45.3％下降到2006年的36％，導致居民消費對經濟增長的貢獻同步下降。

財政政策要走上前臺

政府收入猛增、民生支出比重下降的另一個結果，是各級政府可動用更多財政資源用于經濟發展，這是此輪投資和經濟增長過快的重要原因。

居民消費率下降，企業更多只能尋找國際市場消化產能。貿易順差帶來央行過量的貨幣發行，由此導致的流動性過剩又催漲國內資產價格。

2008年，受能源、資源價格上漲和環境惡化的制約，投資增長對經濟發展的高貢獻不可能持續。新年伊始，次貸危機進一步惡化，美國經濟衰退的幾率增加，加上美國政府換屆的政治因素，2008年中國的出口前景也不容樂觀。

因此，2008年，政府繼續加大對民生領域的支出，不僅是回應民意的政治姿態，更是未雨綢繆，以防經濟增長意外回落。

中央確定的目標是防止經濟走向過熱，但鑒于國際經濟形勢的不確定性，中國經濟增長很可能放緩。為此，專家建議需居安思危，要考慮經濟增速放慢拐點來臨時的應對預案。

2008年伊始，美國經濟形勢亮起黃燈。自2007年開始，為應對次貸危機，美聯儲連續五次降息225個基點，11月底，布什政府宣布凍結浮動利率按揭的利率重置。

然而，以上措施并未阻止危機的惡化。

今年1月18日，美國政府提出，將實施財政刺激計劃，其核心是向消費者和企業提供退稅，以刺激消費和投資，提振美國經濟。美國應對次貸危機的手段，從主要以貨幣政策為主，轉向通過財政政策控制危機的蔓延。

無獨有偶，為緊縮貨幣供應和控制信貸投放，2007年以來，中國政府11次提高存款準備金率，六次提高利率，使用貨幣政策的頻率之高前所未有，但流動性過剩依然存在。因國際利差收窄，中國繼續加息的空間已經有限，財政政策走上前臺已刻不容緩。

在2007年底舉行的全國財政工作會議上，財政部長謝旭人表示，2008年將進一步完善和落實穩健的財政政策，合理把握財政支出規模，著力促進結構調整和協調發展，優化支出結構，較大幅度增加對社會保障、衛生、教育、住房保障等方面的支出。

謝旭人還表示，財稅政策將在穩定物價方面進一步發揮作用。運用財稅杠桿，大力支持糧油肉等農產品生產，保障基本生活必需品供應，抑制物價過快上漲。做好必需商品進口以及儲備物資投放等相關財政工作，促進市場供求平衡和物價基本穩定。要密切關注價格上漲對民生的影響，及時落實各項財政補貼政策，保障困難群體基本生活。

增加民生投入，顯示2007年政府調整支出結構的政策得以繼續。但民生支出的增加，若僅是超過平均水平幾個百分點的增幅，其占政府支出的比重沒有大的提高，這一政策短期內僅有象征性意義，其作用也不過是逐步彌補政府既往對民生支出的歷史欠賬。

從量變到質變

雖然政府明確了態度，但2008年對民生支出增加的力度是否有所突破，相關細節尚待3月舉行的全國“兩會”后才會明朗。

歷年政府向人大提交的財政預算報告中，涉及民生的支出，報告一貫強調增長幅度的高低，而并不說明教育、醫療衛生和社會保障等支出比重的變化。

中國公共財政體制的建立，始終以“存量不動，增量調節”的方式進行。這表現在財政資金的分配，一直以“基數加增長”的模式進行分配。即部門及地方政府每年分割的財政“蛋糕”，必須在原有基礎上有所增加，如此方能維持既得利益格局不變。因此，財政支出結構的調整，不得不通過部分“增量資金調節”來實現。

因既得利益難以撼動，依賴增量資源進行調整導致改革進展緩慢。不難理解公共財政體制建設已近十年，民生支出比重不升反降的現實。

中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍認為，其中更深層次的原因，是中國還沒有建立公共財政、法治財政、民主財政和透明的財政。財政資金實質上由政府決定，在一個花錢不受民主程序、民眾監督和法律有效約束的情況下，政府有了錢一定會自肥。其邏輯一定是首先把政府官員自己的待遇提高；其次是蓋好辦公樓、購置好車、出國旅游等；然后，再去搞城市建設、道路和環境等；最后才考慮普通老百姓的事，如教育、醫療和社會保障等。

2008年，社會公眾對政府充滿期待，降低居民在醫療、教育、住房、社會保障和就業方面的壓力，政府已鄭重做出了承諾。

同時，2008年投資高增長難以為繼，出口受阻征兆日顯，拉動國內消費增長成必然選擇。貨幣政策手段捉襟見肘之時，宏觀調控的重任，財政政策已難推其責。

然而，中國財政分配的既得利益格局依舊，政府支出決定仍在既有軌道上運行。要承擔起改善民生和宏觀調控的重任，財政支出結構調整亟需一次“由量變到質變”的飛躍。