“大部制”真義

2008年的全國“兩會”期間，有兩大懸念：一是國務院機構改革方案；二是部門人事安排。

3月11日下午，十一屆全國人大一次會議舉行第四次全體會議。隨著國務委員兼國務院秘書長華建敏向會議作關于《國務院機構改革方案》（下稱方案）的說明，第一大懸念揭開。

不出所料，此次國務院機構改革方案中最鮮明的特點，正是此前各界熱議的“大部制”。所謂“大部制”，是指把政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，其他相關部門協調配合，形成“寬職能，大部門”的政府組織結構和體制機制。

方案載明，國務院將新組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。改革后，除國務院辦公廳，國務院組成部門設置27個。總體上看，這次國務院機構改革，涉及15個機構調整變動，正部級機構減少四個。

自1978年改革開放以來，中國已經進行過五次大的政府機構改革，其成敗得失見仁見智。而以機構調整推動行政管理體制完善，一直是歷次改革的核心。此次以“大部制”為特點的第六次機構改革，同樣遵循如此路徑。

30年來六次機構改革，逐步從簡單的機構裁撤、人員精簡，邁向行政體制轉軌、政府職能轉變，目標漸次清晰。而中共十七大報告把政府職能轉變方向明確為“建設服務型政府”，提出政府要從發展經濟的主體，轉變為維持社會正義、提供公共服務、保障社會和諧的主體。因此，如果能以“大部制”重構政府權力，弱化部門利益，減少部門掣肘，避免政出多門、職能交叉等弊病，就有望切實提高行政效率，降低行政成本。

藍圖已就，具體推進的過程更當考究策略和方法?；仡櫄v史，歷次機構調整在一定程度上成為權力重新分配的盛宴，此次“大部制”改革亦難例外，改革的最大阻力仍然是多年來屢屢被強化的部門利益；同時，“大部制”又會把分散的小部門利益積聚為集中的大部門利益，故而遏制部門利益擴張、建立有效的權力約束機制、重構政府權力制衡機制以及確立規范的權力運行機制，至關重要，否則改革極有可能背離初衷。

政府機構改革作為行政管理體制改革的核心，還直接指向政治體制改革，因為一個真正的“服務型”政府，只能植根于法治與民主的環境中。故此，中共十七屆二中全會在通過《國務院機構改革方案》的同時，還通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，并在公報中首次提出“更高地舉起人民民主的旗幟”，并強調其“重要性和緊迫性”。這正意味著把行政體制改革視為政治體制改革內涵，并將以推進“大部制”來逐步鋪開，最終走向公眾期盼已久的民主政治建設目標。

我們切盼，以2008之春啟動的“大部制”改革為先機，中國真正揚起政治體制改革的風帆，載著國人更高遠的期待和更深刻的期求，駛向政治文明的彼岸。

——編者

上篇

輪廓初現

□ 本刊記者 羅昌平 楊彬彬 趙劍飛 歐陽長征 張娜 王以超 張映光 任波 常紅曉／文

方案揭盅

“大部制”先行一小步

3月4日，經國務院總理溫家寶簽署的《國務院機構改革方案》，以議案之名遞交全國人大。這份在民間簡稱為“大部制”改革的方案，行字千言，墨紙兩張，至3月11日揭盅時，牽引了無數殷切和期待的目光。

原定當日14時在人民大會堂向“兩會”記者發放方案。13時許，就有記者趕來，長龍從人民大會堂入口一直排到天安門廣場西側路。獲得方案文本的記者，爭分奪秒地向全球發布消息。

15時整 ，十一屆全國人大一次會議召開第四次全體會議。國務委員兼國務院秘書長華建敏，就改革方案向2918名人大代表和2000余名政協委員作說明。

方案載明八條改革意見，提出這次國務院機構改革的主要任務是，“圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門”。

加強宏調與改善民生，是此次改革的關鍵詞。針對發改委、財政部、央行這三大宏調部門，提出“要建立健全協調機制，形成更加完善的宏觀調控體系”。經此改革，國務院原有28個組成部門（除辦公廳）減至27個，涉及調整變動部門15個，其中正部級機構減少四個。

方案破中有立，新設的五個“大部委”中，原國家環保總局升格為環境保護部；建設部擴充為住房和城鄉建設部；組建工業和信息化部，合并信息產業部、國防科學技術工業委員會（核電管理除外）、國務院信息化工作辦公室（下稱國務院信息辦），整合煙草專賣局；組建交通運輸部，合并交通部和民航總局，同時整合國家郵政局以及建設部指導城市客運的職責；組建人力資源和社會保障部，合并人事部以及勞動和社會保障部的職責。

此外，國家食品藥品監督管理局并入衛生部；同時新成立副部級的國家能源局、國防科技工業局和國家公務員局，分別歸發改委、工業和信息化部、人力資源和社會保障部管理。

國家行政學院教授王偉告訴《財經》記者，此次“大部制”改革，醞釀始于2005年12月，當時中央政治局開會研究深化行政體制改革的問題。2006年2月，國務院召開深化行政體制改革的聯席會議，發改委、財政部、中編辦等數個綜合部門參與討論，召集人即為國務委員兼國務院秘書長華建敏。2006年9月，改革意見初稿出臺；2008年2月27日召開的中共十七屆二中全會，通過《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，同意把方案提請十一屆全國人大一次會議審議。

兩種方案醞釀或是反反復復。乃至此次方案出臺，外界多有議論的“大農業”、“大文化”、“大金融”等均不在列，加之部門總體增減幅度不大，代表、委員普遍評價為“大部制”的一小步，亦顯現中國政府穩中求進的姿態。

3月12日上午，35個代表團分組審議方案。與會前秘而不宣的方案保密相吻合，各代表團僅獲得半天的審議時間；期間，數千條建議經全國人大匯集至國務院。有代表建議改革步伐應加大，或就具體操作獻策，或稱審議時間太短。當日下午，大會主席團會議表決通過“大部制”決定草案，再提請各代表團審議。

3月15日上午，在十一屆全國人大一次會議第五次全體大會上，“大部制”草案毫無懸念地獲得表決通過。

發改委：手術方案保守

改革對“部中之部”局部動刀，術后其“微觀管理事項和具體審批事項均得到進一步減少”

在八條改革方案中，最受關注的兩條是“合理配置宏觀調控部門職能”及“加強能源管理機構”，其指向均涉及國家發改委。

多年來，有“部中之部”之稱的發改委不僅執掌宏觀調控權，還擁有微觀項目審批權；既負責經濟社會發展職能，又肩負體制改革重任。據不完全統計，國務院28個組成部門及相關直屬議事機構，與發改委存在上百項職能交叉。

回顧歷史，在歷屆機構改革中，發改委這個國務院綜合協調部門向來就是改革重點。如1988年的機構改革，原國家計委和原國家經委合并為新的國家計劃委員會；從1993年至1998年，這個機構由“一個綜合經濟部門改造成一個宏觀調控部門”，后更有“小國務院”氣象；至2003年成立國家發改委，諸多新職能并入，實際上是把短期調控、中長期調控、體制改革、總量控制等目標一致和彼此關聯的宏觀調控職能歸為一體。

在過去五年的新一輪宏觀調控中，發改委雖偶有大手筆，但權力過于集中、不能進行有效監督等問題頗受爭議。有識者亦稱，發改委模式并非“大部制”，其權力需要分解，不能永遠以“小國務院”身份行使職能。

“把改革機構放在發改委是不合適的，需要改革的首先應該是它，現在它去搞機構改革，這怎么可能呢？”在3月12日的小組討論中，即將卸任的國家審計署審計長李金華做此批評。64歲的李金華在此次“兩會”當選全國政協副主席。

“大部制”方案理當對發改委的職權行削減調整之實。將發改委工業行業管理有關職責劃入新成立的工業和信息化部。與此相關的發改委相關司局，包括產業政策司、工業司等部分職責將剝離至工業和信息化部，正屬此列。此外，縮小其投資審核范圍，下放審核權限，以及改進規劃和產業政策管理，明確中央與地方、地方與行業之間的職責，亦可視為削權歸位之舉。這正是國務院秘書長華建敏的報告中所說：“發改委的微觀管理事項和具體審批事項均得到進一步減少”。

能源管理機構的設置，顯示出發改委改革手術保守或稱“穩健”之處。方案出臺前，擔負能源管理職能的機構主要有四個：一是國家能源領導小組（下稱領導小組），由國務院總理溫家寶領銜，包括主管副總理、國務委員和相關部門“一把手”；二是單設在發改委的國家能源領導小組辦公室，為副部級機構，作為國家能源領導小組的辦事機構；第三個是國家發改委下屬的能源局；第四個則2003年方組建成立的電力監管委員會。國家能源領導小組盡管規格很高，因為是高層非定期議事協調機構，管理力度受到影響。從公開媒體報道看，領導小組自成立后，僅在2005年6月2日、2006年4月20日召集過兩次會議；而發改委下面的能源局只是局級單位，要監管中石油、中石化、國家電網公司這樣副部級以上的機構，其效能自然大打折扣。

此次方案提出，設立高層次議事協調機構國家能源委員會；同時組建國家能源局，仍設在發改委之下，不再保留國家能源領導小組及其辦事機構。發改委與能源行業管理有關的職責及機構，國家能源領導小組辦公室職責、國家科工委的核電管理職責都將進行整合，劃入國家能源局。

改革之后，國家能源局級別確定為副部級，地位高于原來的發改委能源局?？煽肯@示，發改委副主任張國寶有望出任國家能源局首任局長。張現在發改委11名副主任中排名第一，負責能源、工業、國民經濟動員方面的工作。

國家能源領導小組辦公室能源法起草專家組常駐專家吳鐘瑚對《財經》記者表示，能源局作為“國家局”，其獨立性大大增強，“做事情肯定比部委局要好得多?！?/p>

原發改委能源研究所所長周大地也認為，國家能源局比過去發改委能源局規模大，功能更完整，“人員和管理的事情肯定比過去要更加龐大?！彼J為，發改委里與能源有關的主要職能，應逐漸向國家能源局歸攏。

根據國務委員兼國務院秘書長華建敏對方案所作的說明，國家能源局主要負責擬訂并組織實施能源行業規劃、產業政策和標準，發展新能源，促進能源節約等。

然而，長期以來，發改委進行宏觀經濟和產業調控的最主要途徑，就是項目審批和價格調控。倘若這些權力依然保留在發改委，則未來國家能源局對能源產業管理能力必然有限。吳鐘瑚認為，這些具體職能劃分，還要等“三定”方案來確定。

與交通、工業等領域的政府機構改革相比，此次能源領域政府機構改革可謂“動作不大”，更與此前成立“能源部”的推測相去甚遠。各界原本希望，能源領域通過“大部制”，能夠統一和強化原本分散的職能，加強對于石油、天然氣和電力這幾大壟斷行業的監管。全國人大代表、廣東科學院院長陳勇就曾連續三次在全國人代會上提出關于成立能源部的建議。

“這次改革之后，管理體制上仍有不足之處?！标愑抡f，作為議事協調機構的能源委行政權力偏弱，如果它只是領導能源工作，而發改委又領導能源局，體制上還是不順?？磥?，成立一個統一的能源部的設想，仍有待未來耐心推進。

此次改革方案，亦對負責宏觀調控的發改委、財政部、央行職責進行了明確的定位，要求發改委負責綜合平衡，財政部側重財政政策，央行掌控貨幣政策。

“大工業”“大交通”有多大？

廣電總局、鐵道部成為“局外者”，是此次大工業、大交通整合留下的遺憾

在首輪“大部制”改革中，“大工業”體制可稱步伐最猛。

根據方案，將發改委工業行業管理有關職責、國防科工委除核電管理以外的職責、信息產業部和國務院信息辦的職責，整合劃入新成立的工業和信息化部。同時，將國家煙草專賣局和新組建的國防科技工業局歸于該部管理。對應于此，國防科工委、信產部和國務院信息辦不再保留。

這項調整，終結了信產部的十年歷史，將信息產業重新納入“大工業”體系之內，對于未來電信行業的監管將形成何種影響，尚難準確衡量。但部分專家認為，這有可能為中國電信業辟開發展空間，從而帶動整個行業的轉型。

信產部和國務院信息辦的整合，亦減少了兩者之前“職能重復，多頭治水”的局面。尚存遺憾的是，業界呼吁多年的電信與廣電監管融合與重組在方案中無跡可尋，凸顯中國電信及互聯網行業未來的不確定性。

《財經》記者獲悉，預期中的廣電系統并未包含在新組建的工業和信息化部中，原因除推動“三網融合”的《電信法》尚未出臺，也與廣電系統尚未完全實現政企分開、臺網分離有很大關聯。

國防科工委的撤銷與國防科技工業局的組建，則為未來繼續“推動軍轉民”提供了足夠的想象空間。按照中共十七大的部署，未來五年，中國將“建立和完善軍民結合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系、軍隊人才培養體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發展路子”。

據悉，工業與信息化部獲得約600人的編制，這與被整合的各部委現有編制相當。業界傳聞，現任國家安監總局局長李毅中將改任工業與信息化部部長，現任信產部長王旭東則任新部門的黨組書記。

與“大工業”體制接近“一步到位”相比，“大交通”體制步履頗大，但仍留下巨大缺口。根據方案，將組建交通運輸部，整合原交通部、民航總局、國家郵政局以及建設部指導城市客運的職責，旨在打通多個交通領域，統籌管理，發展綜合運輸。業界遺憾者，在于鐵道部予以保留，未納入其中。

62歲的李盛霖于2005年12月任交通部黨組書記兼部長，58歲的李家祥于今年1月履新民航總局黨委書記、代局長。這兩人將是未來交通運輸部部長和黨組書記的有力人選?！敦斀洝酚浾攉@悉，未來的交通運輸部將下設國家民航局、國家郵政局，同時另設數個子局，分管公路、水運等，局長均由副部級人員兼任。

“與交通部合并，級別不重要，關鍵是怎么發揮自己的功能。”李家祥告訴《財經》記者，經過五年運轉，現在民航系統在機場改革、空管改革方面還不到位。他認為“大部制”改革可能要到北京奧運之后才會正式實施。

鐵道部的意外“保留”，被業界普遍認為是此次“大交通部”組建的最大遺憾。

北京交通大學教授榮朝和告訴《財經》記者，此次大部門體制研究過程中，業界專家學者廣泛參與討論，對于運輸部設計形成“快、中、慢”三套方案。從最終機構改革方案看，交通運輸部的組建選擇了成立運輸部的“快方案”，而沒有選擇成立由國務院副總理領銜的交通委員會或維持現狀的“中慢方案”。這表明了政府對于大力發展綜合運輸體系和加強對交通運輸實行統一規范監管的重視，但針對鐵道部的改革態度仍偏保守。

更令人遺憾的是，文件中涉及鐵道部的內容為“保留鐵道部，繼續推進改革”；既沒有提及鐵道部未來如何改革，也未對其未來是否并入交通運輸部，以及何時并入、如何并入作出具體說明。

廣東代表團代表、湛江港務集團董事長鄭日強批評稱，綜合運輸體系應該包括航空、水運、鐵路、公路、管道五種運輸方式，未將鐵路和管道納入其中，可見這一體系尚不完整。

“有必要讓百姓知道，為什么鐵道部不并入交通部？”3月12日，全國人大代表、溫州市人大副主任王小同說。

全國人大代表、鐵道部副部長陸東福表示擁護改革方案，稱這是基于國防建設、維護國家民族統一、服從國家戰略的需要。陸東福強調，合并鐵道部沒有時間表，應該取決于鐵路自身建設的完善。

“鐵道部拖了大交通運輸體制的后腿，”國家行政學院一位專家對《財經》記者表示，這給未來綜合運輸體系的發展和監管留下了很多難題。

實際上，一些地方政府已經意識到交通運輸“諸侯割據”的弊端，紛紛組建綜合交通管理部門。2005年6月起，江蘇交通廳逐步將港口、鐵路和航空產業的建設和管理職能納入，初步形成“大交通”管理體制。王偉告訴《財經》記者，江蘇省此舉的目的即在于降低運輸成本，讓交通更好地為經濟發展服務。

不僅僅是回歸

從衛生到住房，政府機構變革牽動了多少民生期望

京城西直門立交橋西南角，衛生部和國家食品藥品監督管理局（下稱藥監局）的行政大樓前后毗鄰。十年前，藥監局從衛生部獨立出來；如今兩者重歸一體，十年輪回間，夾雜著以鄭筱萸為代表的藥監系統窩案。

方案稱，藥監局整體并入衛生部，是因為“食品藥品直接關系人民群眾的身體健康和生命安全”。方案明確衛生部將承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。一個細微變化是，藥品法典、食品安全標準的制訂移交衛生部，而藥監局將與衛生部下屬的衛生監督局合并，集醫政、藥政監管于一體。

早在上世紀80年代，藥品監管便在衛生部轄下。至1994年，國務院授予國家醫藥管理局（下稱藥管局）頒發《藥品生產企業合格證》和《藥品經營企業合格證》的權力，衛生部藥政局則繼續負責藥品審批，藥企必須獲得兩個部門審批方可生產。藥品監管陷入藥管與藥政的爭斗中。

1998年機構改革中，新成立的藥監局合并藥管局和衛生部藥政局，時任藥管局局長鄭筱萸任藥監局局長，衛生部藥政局局長邵明立（現任藥監局局長）任副局長。此時矛盾依舊存在，藥監局擁有藥品、醫療器械的審批、注冊權，負責醫藥企業的監管，衛生部則負責醫療機構的監管。

故此，早在鄭筱萸主政藥監局時期，基于藥政、醫政在監管中長期存在齟齬；一部分主要來自衛生系統的專家便曾呼吁，將藥監局并入衛生部。鄭筱萸事件后，兩者合并、統一監管的方案漸居主導。

重新“回歸”的藥監局局長邵明立告訴《財經》記者：醫藥合并的“大衛生部”制改革，有利于藥品在產銷環節的安全保障，有利于醫療衛生改革。

不過，來自廣東代表團的鐘南山院士告訴《財經》記者，“大衛生部”必須統一對公共衛生、醫療服務、醫療保險、藥品供應和安全監督負責，“否則現在的醫改仍不能徹底解決問題，必須將防與治、醫與藥以及社會保障體系作為整體來考慮?！?/p>

如果說藥監局是機構性回歸，那么住房和城鄉建設部可稱名稱和職能的部分回歸，現建設部指導城市客運職責整合劃入新組建的交通運輸部后，又重啟當年城鄉建設部的名稱，并前冠“住房”，意在顯示城鄉統籌的發展要義，且突出了對民眾住房的關切。

中國房地產與住宅研究會副會長顧云昌告訴《財經》記者，建設部改組為住房和城鄉建設部，這是中國第一次在國家機構中出現“住房”字樣，可以看成是政府保障職能的一次“歸位”。

“住房的概念遠比房地產更為豐富，它不僅包括屬于市場范疇的商品房，也包括屬于公共服務范疇的保障性住房。由此看來，此次建設部機構調整當屬順理成章?！鳖櫾撇硎?，如同聯合國提出的“人人享有住房”，對全體國民住房負責，讓弱勢群體也能住有所居，是政府的本職。在美國、德國、日本、澳大利亞等發達國家，內閣中均有專門負責解決國民住房問題的部門。

新中國成立以來，建設部先后經歷過建筑工程部、城市建設部、國家建設委員會、城鄉建設環境保護部等多次機構調整。1998年國務院機構改革后，房地產管理取代最初的建筑工程、城市規劃建設，成為建設部最重要的職責之一。

建設部政策研究中心主任陳淮也向《財經》記者表示，建設部機構整合有跡可循。2003年中央即將統籌城鄉發展列入“五個統籌”之一，其實質則是通過城鄉產業融合，打破城鄉二元結構，推動城鄉一體化。

中共十七大之后，中央對保障性住房問題日益重視。2007年8月，國務院發布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號文）；2007年12月，建設部將原有住宅與房地產業司功能進行拆分，專門設置了住房保障與公積金監督管理司（住房制度改革辦公室）。2008年3月5日，國務院總理溫家寶亦在政府工作報告中表示，要抓緊建立住房保障體系，加快廉租住房建設。2008年僅此一項的中央財政預算即達68億元，比去年增加17億元。

不過，也有業內人士指出，住房問題涉及財政、稅收、金融、土地等諸多方面，此前歷次房地產宏觀調控均效果不彰，一定程度上與上述各個部門的動機不一、訴求不一有關。今后，如何協調好上述各方的關系，完善住房保障體系，將是新組建的住房和城鄉建設部所面臨的一項挑戰。

環保無懸念“入閣”

比升格更需要的是獨立執法權

幾乎沒有任何懸念，環境保護部作為新組建的五個部之一正式浮出水面。改革方案交代環保入閣的動因：“環境保護是我國的基本國策，關系中華民族的生存發展。在相當長一段時間內，我國將面臨嚴峻的環境壓力。”

這一刻，對于已經78歲的中華環境保護基金會理事長曲格平，意義非凡。曲格平曾經擔任國家環保局局長、素有“中國環保之父”之稱。他告訴《財經》記者，早在1982年的機構改革中就提出了建立環境部的設想，可惜當時并未重視。

26年間，環境保護機構歷經了國務院環境保護領導小組、建設部環境保護局、國家環保局、環?？偩值淖冞w。盡管這次升格仍然保持原來的正部級，但躋身為國務院組成部門的環保部，將獲得更大的政策制定和執行權力。

在以往的中央政府序列中，屬于國務院組成部門的機構共有28個，這些組成部門可以參加國務院重大會議或常務會議，參與國務院重大決策。但國家環?？偩謩澣?8個直屬機構，一般不能參加國務院重大會議或常務會議；只是在涉及其負責的專業性行政事務列席國務院會議，但沒有發言權和決策權。

近年來，隨著公共環境管理已非一個簡單的專業性、事務性的行政行為，而對國家經濟社會發展規劃越來越具有全局性的重要影響，將環?？偩钟蓢鴦赵褐睂贆C構升格為直接參與政府決策的組成部門，就非常必要。

“這不是簡單的機構升格?！眹噎h?？偩指本珠L王玉慶告訴記者，中編辦將就環保部制訂“三定方案”，等到下半年確定下來，環保部在國家環保規劃、政策、執法等重大問題將有更大的話語權。

國家環?？偩终叻ㄒ幩舅鹃L楊朝飛對《財經》記者表示，對于“大環?！倍裕m然這很可能只是未來改革的第一步；但環保部的成立仍然非常積極，因為這將在很大程度上提升環保部門參與決策的能力。

不少民間環保組織亦將此視為令人鼓舞的信號，不過，他們認為這還遠遠不夠。種種跡象顯示，最起碼就目前而言，將地方環保部門從當地政府和上級環保機關“雙重管理”的體制下解脫出來，仍然沒有進入具體的議事日程。北京地球村環境教育中心主任廖曉義認為，除了行政上的升格，最重要的是必須加強環保部門的垂直管理，只有環保部門具有了獨立執法者的身份，才能對地方政府形成強有力的“硬約束”。

北京公眾與環境研究中心主任馬軍也對《財經》記者坦言，如果不在資源、人力以及執法權限等方面加強，僅僅提高行政級別只能是“換湯不換藥”。

畢竟，正如曲格平所指出的那樣，國家環?？偩旨由舷聦俚氖聵I單位，也只有2600多人，其中總局機關更是只有200多人。相比之下，美國環保局擁有1.8萬多人和每年上百億美元的預算。

在曲格平看來，環?？偩窒聦俚谋O察局僅二三十人的編制，“即使都配專機，也不夠到處救火?！?/p>

在美國和歐洲國家，法律賦予環境監管者強大的獨立執法能力，這也是中國的環保部門目前難以企及的。而這，或許也是中國真正走向“大環?！钡淖畲笳系K之一。

國家環?？偩脂F任局長周生賢年屆59歲，在2005年12月由國家林業局長改任此職。周繼任環保部部長并無懸念。

公平與效率

朝向建立統一勞動力市場邁進一步，新的大部應超越原來兩部職能的簡單合并

北京和平里中街，有兩棟行政大樓。人事部在北，勞動和社會保障部居南，兩個部門遙相呼應。

3月11日下午，這兩棟大樓的工作人員緊守在電腦或電視旁，傾聽從人民大會堂傳出的消息。按照方案，人事部、勞動和社會保障部將合并組建人力資源和社會保障部，其下單設國家公務員局。

過去20年來，勞動與人事兩個部門分分合合，見證了國務院機構改革的歷史。

人事部與勞動部——現勞動和社會保障部的前身，是在1988年的機構改革當中被拆分的，此前在政府部門序列中稱為勞動人事部。拆分后，兩個部門的職能雖都與勞動人事密切相關，但工作重點集中于不同的群體。其中，人事部的主要職責是管理國家機關和事業單位工作人員，勞動部的職責則側重于對城鎮職工的管理，包括起草勞動和社會保險法律法規，城鄉就業與職業培訓工作管理，同時還負責以城鎮企業和農村人群為主的養老、醫療、失業、工傷保險工作。

雖然各有側重，但由于工作內容相近，拆分后，兩個部門的職能屢有重疊和交叉。例如，勞動部主管以企業職工為主的勞動力市場，而以“干部”為主的人才市場則由人事部分管。

隨著國內人力市場的開放，勞動力和人才的概念區別十分模糊，管理上也很難區分。隨著人力流動政策障礙逐步消解，兩個市場并存，客觀上反而阻礙了人力的自由流動，也增加了管理難度。近期，事業單位綜合改革試點即將啟動，兩個市場的兩套管理辦法的整合已經迫在眉睫。

國家行政學院公共管理教研部教授宋世明指出，這既是中國政府探索實行職能有機統一的“大部門體制”的具體部署，也是實現機關事業單位人員和企業人員統一管理的重大進展。宋世明認為，此舉意在“打破現有機關事業單位人員和企業人員管理的部門分割”。

按照1998年人事部和勞動保障部“三定”的文件，目前人事部共有11個職能司局、四名副部長，勞動和社會保障部擁有12個職能司局、四名副部長，兩個部門的在編公務員總數超過500名。據悉，副部長和司局總數肯定會減少，但是并未聽說削減公務員編制。

設立獨立的“國家公務員局”，負責政府人力資源的管理，亦為此次改革之亮點。

“中國公務員制度只有15年的短暫發展歷史，目前實施《公務員法》的任務還非常繁重，公務員能力建設還任重道遠，國家還需要有專門的機構負責《公務員法》的實施。”國家行政學院公共管理教研部教授宋世明說。

宋世明分析指出，一方面，公務員管理與企業等人力資源管理不同，應當獨立、區別管理；另一方面，公務員管理非公共行政，鮮有國家專門設置內閣一級部門主管。

北京大學社會學教授李強在接受《財經》記者專訪時，對于人事部與勞動保障部合并給予很高的評價，“這一改革所具有的深遠意義恐怕是難以估量的。”他對記者分析說，中國由于計劃經濟時代城鄉二元結構的影響，勞動力市場被人為地割裂為兩部分。現在設立國家公務員局，負責公務員管理；其余的勞動力將實現統一規劃，統一管理，將大大促進統一的勞動力市場的形成，促進統一的社會保障制度，也促進事業單位的改革。

不過，他認為，要實現建立統一勞動力市場的目標，新的大部不應該是將原來兩部的職能簡單合并，而應該根據新的目標重新劃分內部機構與職能。

勞動和社會保障部部長田成平現年63歲，他在2005年7月出任該職；人事部部長尹蔚民履新僅半年，年滿54歲。兩個部門如何整合，未來人力資源和社會保障部的人事安排，也是下一步的焦點。

*** *** *** ***

到目前為止，“大部制”改革只是邁出了第一步。沒有時間表，也沒有實施細則，下一步的任務無疑更為繁重。中共十六大提出到2010年“完善基本經濟制度”；十七屆二中全會公報確定“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”，據此可知時間表相當緊迫，但實施中仍有彈性。

全國人大常委會法工委主任李適時證實，這次改革不是“孤軍”和“單項”，而是綜合配套的改革。國務委員兼國務院秘書長華建敏在改革說明中也指出，由于存在“諸多困難和潛在風險”，不能“畢其功于一役”。

“與其單純盯住機構的數量，不如看重本次改革的內核——政府轉型，政改推進。”全國政協委員、中共中央政策研究室副主任鄭新立告訴《財經》記者。

這位中共十七大報告起草者之一表示，行政體制改革本身就是政改的一部分，而政改的核心命題是需要擴大社會主義民主。他告訴記者，溫家寶總理曾提過，這次改革方案的細則不僅要人民代表審議，還要在社會上征求意見?！?/p>

本刊記者溫秀、實習記者張瑞丹對此文亦有貢獻

下篇

“大部制”路徑

□ 本刊記者 段宏慶 常紅曉／文

分合輪回

幾乎每次裁減之后，政府機構都會經歷一個再膨脹的過程

3月4日，《國務院機構改革方案》公布當天，在河北省藥監局工作的凌銳（應本人要求化名——記者注）心頭一震。盡管藥監局回歸“大衛生部”傳言已久，但這一天真的要到來，他還是有些茫然。

年近不惑的凌銳已經做了16年公務員，他個人的職業經歷幾乎是中國政府機構改革的一段縮影——

1992年7月，凌銳大學畢業后分配到河北省商業廳；未及一年，1993年3月政府機構改革，裁撤商業部，新組建國內貿易部，地方機構也隨即變更。凌銳由此換了崗位，進入河北省貿易廳。

五年之后，政府機構于1998年3月再次調整，上屆政府剛組建的國內貿易部被裁撤，相關職能并入國家經貿委。凌銳在此后隨地方機構調整，進入河北省經貿委就職。

又過五年，2003年政府機構改革，國家經貿委不再保留，其原有職能分別并入相關政府部門。凌銳第三次變動工作，進入新組建的食品藥品監督管理局。

可是穩定的狀態仍然只是五年。根據此次《國務院機構改革方案》，五年前剛從衛生系統中獨立出來的藥監局，將再次回歸衛生部管理。

“不知道這次國務院機構改革后，我們省里的調整什么時候開始?！绷桎J告訴《財經》記者，他相信全國公務員中，有他的類似經歷的人應該不少。

自1982年至今，中國已完成五次機構改革?？偟内厔菔菣C構在裁撤，人員在減少。如1982年國務院100個部門裁了39個；1988年，國務院部門、直屬機構由67個減為60個，國務院人員編制減少9700多人；1993年國務院部門、直屬機構從86個減少到59個，人員減少20％；1998年，國務院的40個組成部門，僅保留29個；2003年國務院組成部門進一步減少到28個。而此次國務院機構改革，涉及調整變動的機構15個，正部級機構減少四個，國務院組成部門減少到27個。

但是，幾乎每次裁減之后，政府機構都會經歷一個再膨脹的過程。1982年國務院部門、直屬機構裁減到61個，1988年膨脹為67個，到1993年甚至達到86個。1998年以來，盡管國務院組成部門在不斷減少，但國務院還有諸多直屬機構、辦事機構、直屬事業單位、部委管理的國家局以及議事協調機構和臨時機構，事實上國務院機構的總量并沒有實質性的減少。

如2003年改革，國務院組成部門減少了一個，但新成立了一個特設機構國務院國資委，另外還組建了一個正部級事業單位銀監會，機構數量實際上是增加了一個；2007年，又新成立國家預防腐敗局。

截至目前，中國國務院序列（相當于內閣）在辦公廳之外，有部、委、審計署和央行共28個組成部門，另有一個特設機構國資委，以及18個與部、委級別相當的直屬機構，還有14個部級直屬事業單位（其中證監會、銀監會、電監會和保監會等四個部門名為事業單位，實際上行使的都是行政管理職權）。

此外，國務院還有四個辦事機構；12個部委管理的國家局，機構數量總計高達77個。這個數字尚未包括28個正部級的國務院議事協調機構和臨時機構（參見本期“國務院機構全覽”）。

細觀此次國務院機構改革方案，國務院組成部門減少一個，正部級機構減少四個，但新成立一個正部級的議事協調機構國家能源委員會，新組建國家能源局、國家國防科技工業局、國家民用航空局、國家公務員局等四個國家局，機構總數仍無實質性減少。

“機構改革每五年一輪，翻烙餅模式很普遍。人事部分分合合，能源部三設三撤，醫藥剛分開又回去，這種循環往復的怪圈必須打破?！敝袊ù髮W副校長馬懷德對《財經》記者說。

馬懷德認為，“大部制”改革之所以需要特別強調“轉變政府職能”，就是因為如果只是作機構設置上的形式調整，只在數量上簡單裁減，無濟于事。而這個轉變就是由經濟建設型政府，逐步向服務型政府轉變。

“部門利益”憂思

如果部門利益不能解決，簡單的拆分或合并都不解決問題

此次“大部制”改革，能否開辟一條新路，走出分合輪回的怪圈？“兩會”期間，《財經》記者遍訪代表、委員和行政學專家，大都不敢過于樂觀。

據有關專家研究，目前國務院部門之間有80多項職責，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。顯然，“大部制”改革關鍵就是要解決這種部門之間的職責交叉，職權沖突，以及職能不清的問題。

顯然，目前的改革方案并不能徹底解決上述問題?！芭c大家的期望有一定距離。”十一屆全國人大代表、湖北高級法院副院長呂忠梅告訴《財經》記者。她認為，按照目前這個設計，很多職能交叉的問題并不能得到解決。不過，她認為這是可以理解的，現實國情下，每前進一步都不容易。更嚴峻的是，“大部制”改革涉及打破傳統機構設置，對行政權力進行重新配置，必然觸及諸多部門利益，自非易事。

此次公布的方案中，曾被各界廣泛期待的“大農業”、“大金融”、“大科技”等都未推出；即便是已推出的改革，也并未一步到位。比如“大交通”就因鐵道部的保留而埋下遺憾。

《財經》記者從業內獲悉，支持保留鐵道部的觀點認為，鐵路目前正在進行大規模新線建設，鐵道部維持政企合一的體制，有利于中國大規模開展鐵路新線建設。

這一觀點廣受質疑。在業內主流意見看來，鐵道部政企不分的體制缺陷，正是目前鐵路引資的最大障礙；鐵道部既當運動員又當裁判員，并不利于推進中國鐵路建設的發展。

呂忠梅認為，如果部門利益不能解決，簡單的拆分或合并都不解決問題。呂在十屆全國人大期間就是代表，曾經歷2003年的國務院機構改革方案審議過程。

她以衛生與藥監分合輪回為例解釋說，五年前兩者分家并非完全沒有道理，因為多年的“醫藥不分，以藥養醫”正是中國藥價畸高的癥結所在。分家后，衛生部與藥監局盡管存在矛盾，但也具有相互制約的功能。如今藥品監管重新納入衛生部麾下，勢必弱化藥品監管與醫政監管的制衡機制，引發對新的部門利益的擔憂。

當然，“大衛生部”統一監管權的積極因素在于，會在一定程度上提高行政效率，使得在各部門利益矛盾下步履艱難的醫療體制改革更容易推進，對藥品的監管也可統一覆蓋到藥品流通的各個環節中，不至于出現此前藥監局、衛生部各管一段的混亂與矛盾局面。但是，這些積極面要得以發揮，關鍵在于能否防止某些利益集團牟取私利。

中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心主任江涌博士為《財經》撰文指出，大部制改革的最大阻力，正是多年來被不斷強化了的部門利益。

他分析認為，所謂部門利益，就是指行政部門偏離公共利益導向，追求部門局部利益，變相實現小團體或少數領導個人的利益，其實質是“權力衙門化”與“衙門權力利益化”。

江涌認為，時下中國，部門利益膨脹嚴重，不僅有極大的廣度，還有無比的深度。權力部門化、部門利益化、利益集團化，部門利益當中有著極其復雜的集團利益、小團體利益、領導個人利益，這些利益并不會簡單因為體制的改變而自然消失。而且，如無妥善設計，“大部制”有可能把分散的部門利益積聚為集中的部門利益，減少了部門利益的廣度，但是有可能加劇部門利益的深度，因此治理起來更加困難。

分權與監督

以權力制約權力，不如用公民權利來制衡公共權力

汕頭大學法學院院長杜鋼建對部門利益問題也持類似看法。他對《財經》記者說，現有行政管理體制的弊端可以用四句話概括——政府權力部門化，部門權力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復雜化。而“大部制”改革之后，政府權力更會強化到部門。

馬懷德認為，正是因為政府部門的行政權力本來就大，權責脫節的問題又很嚴重，再加上腐敗問題也時有發生，中共中央十七屆二中全會在通過《國務院機構改革方案》同時，還通過了《深化行政管理體制改革的意見》，明確提出要在行政系統內部實行決策、執行、監督的“三分制”，實現權力的相互制約和協調。即行使決策權的機構不執行決策，負責執行的機構不得決策，負責監督的機構專司監督。這對于防止部門利益膨脹、權力過于集中當有積極作用。

杜鋼建則指出，在“三分制”之外，還要加強“審議制”。所謂“審議制”，就是根據《國務院工作規則》規定的“完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制”，成立決策咨詢委員會，重大決策出臺前聽取意見。據杜鋼建透露，目前很多部委都成立了類似的咨詢委員會。但問題是，重大決策的審議制度并沒有真正建立起來，甚至越重大的決策越不公開，咨詢委員會完全流于形式。

“問題出在什么地方？”杜鋼建設問并回答，關鍵是咨詢委員會仍然是在行政系統內部由行政首長任免的，行政首長希望這種審議機制在自己的權力下運行，“說到底還是不肯放棄權力，不愿接受制約?！?/p>

呂忠梅告訴《財經》記者，目前“大部制”方案中已經強調了建立行政部門的相互制約、協調機制，但這只是行政權力的內部制衡，是權力制約權力的設計。事實上，當下中國，最需要的是用公民權利來制衡公共權力，因此必須完善行政訴訟，即民告官制度。必須確保公民的權利受到侵犯時，能夠通過司法審查來解決的途徑。

呂忠梅認為，司法審查體現著司法權和行政權兩種公權之間的監督制約關系，但由于司法不能自行啟動，需要有公民起訴、主張權利才能進入司法程序，所以這也是用私權來制衡公權的體現。

不過，從目前中國的實際來看，司法審查能發揮的制約作用仍然是有限的。關鍵問題就是司法系統的人、財、物決定權實際上是掌握在行政部門手中。而“大部制”之后，司法進行監督的難度將更大。

“政府部門應該清醒地認識到，監督其實并不損害權威，反倒是拒絕監督將喪失權威。自信的政府才能實現公信?！眳沃颐氛f。

攻堅“事業單位”

事業單位改革“藍圖”之清晰明朗，遠超過“大部門體制”

機構改革眾所矚目，前路漫漫。而種種證據和信息表明，起步已久、步履遲緩的事業單位改革，有望借此次“大部制”改革之機加速。

不諳中國政治結構的人很難把事業單位改革與“大部門體制”聯系起來。其實，在中央高層的籌劃中，事業單位改革一直被視為政府機構改革的一部分，而政府機構改革和事業單位改革都是行政管理體制改革的重要內容。故此，“大部制”改革和事業單位改革，理應相互促進。

政府機構改革要求事業單位體制同步改革，不僅是因為中國目前一些事業單位還掌握著不少行政權力，行使著政府管理職能；同時也因為事業單位是政府提供公共服務的主體。如果說政府機構改革的核心是轉變政府職能，那么政府職能的調整，必然要求改革公共服務的提供方式和籌資模式。

中國現有事業單位120多萬個，涉及3800萬人，匯集了中國超過三分之一的專業技術人才，擁有數萬億國有資產。這些單位主要提供教育、衛生、科技、文化等公共服務，是中國最大的公共服務部門，消耗了地方財政一半以上的支出。

事業單位大多建立于計劃經濟時代，長期依附于政府部門，有的承擔政府職能，淪為“二政府”；有的則本就是企業，但作為事業單位享有諸多財稅補貼；而真正提供公共服務的教育、衛生、科技等事業單位則主要依靠財政撥款，缺乏競爭約束，普遍冗員繁多，效率低下。

要改革50多年來形成的國有事業單位體制殊非易事，其難度絕不亞于國有企業改革。事實上，自上世紀80年代中期至今，事業單位一直是改革的重要議題。迄今為止，中國的事業單位改革多集中于地方層面，集中于科技、文化、出版等個別行業，并未全國推開。在中央部委層面，整個改革既缺乏制度性突破，也缺乏可操作的規則。

正是基于此，加快推進事業單位改革，以期與政府機構改革配套協調，已成為新一輪政府體制改革的一大重點和難點。

此次事業單位改革的藍圖已相當清晰。3月11日下午，就在《國務院機構改革方案》面世不久，新華社發布了中央機構編制委員會辦公室負責人就深化行政管理體制和機構改革的答問。該負責人指出：“要抓緊研究提出……事業單位分類改革的指導意見及配套措施，確保各項改革相互銜接，協同推進。”

此前的3月4日，中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》全文公布?！兑庖姟吩诘谒牟糠?，把“事業單位改革”放在“政府機構改革”的框架下統籌考慮，并提出了事業單位改革的“路線圖”——主旨是“推進分類改革”；原則是“政事分開、事企分開和管辦分離”；具體方案是“對現有事業單位分三類進行改革”。其中，“主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構”；“主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業”；“主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管”。

很多人還注意到，就在“兩會”前夕，2月29日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進行“事業單位工作人員養老保險制度改革試點”，并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（參見本期“權衡事業單位養老保險改革”）。

有專家指出，這意味著全面的事業單位改革已啟動，一旦事業單位改革步入“快車道”，一旦上述五省市的改革取得成效，其他各省份和中央部委直屬事業單位的改革就會進入議事決策者視野。

但是，中國的事業單位改革決不樂觀，其改革必然是持久戰。按照“分類改革”的思路，除了生產經營性事業單位改制為企業、承擔行政管理職能的回歸政府，最難改的還是占目前事業單位總量70％左右、提供公共服務的事業單位。這些單位如現有的公立大學、政府所屬的科研院所、公辦中小學、公立醫院等等，如何按照新一輪改革的要求“完善法人治理結構”、“改革籌資機制”、“提高公共服務效率和公平性”，最考驗改革決策者的智慧。

事業單位改革的進展取決于政府改革的成敗。目前行政管理體制改革有待全面展開，政府間職能的劃分、政府與市場的關系、政府與公共部門的關系，都沒有真正理順。在這種情勢下，事業單位作為行政管理體制的一部分，其改革必然受到多重制約。

但無論如何，當前高層決策者已形成了相當明確的事業單位改革的“藍圖”。該藍圖之清晰明朗，遠超過“大部門體制”。采訪中，不少學者認為，2008年將成為中國事業單位改革的“元年”。

政改指向

改革要真正取得成效，關鍵在兩個問題，一是法治，二是民主

如果從更高層面上看，成功的“大部制”改革，直接牽動政治體制改革。

江涌為《財經》撰文指出，“大部制”改革涉及和涵蓋黨政、人大等權力系統，沒有政治體制改革的整體推進，建立起來的很可能是貌合神離而不是真正的“大部制”。

馬懷德指出，此次大部制改革方案確實有很多保留。很多大家期望的綜合部門不在方案之列，內在原因是需要保持改革的力度和節奏，循序漸進，不能畢其功于一役。

“改革要真正取得成效，關鍵在兩個問題，一是法治，二是民主。”杜鋼建認為，近30年來，機構改革最大的問題在于沒能“依法改革”。在一個法治社會，機構改革方案出臺之前，首先應該修訂《國務院組織法》，但事實上，中國的《國務院組織法》自1982年出臺后，至今26年沒修改過，期間這么多次改革，從法律的意義上講都有瑕疵。而且，不僅僅是修改《國務院組織法》的問題，還應該給國務院每個部委都制定一部組織法，具體規定各個部委的名稱、職能、權限范圍等。

馬懷德也認為，中國行政體制改革需要加強組織法的制定，“我們現在的《國務院組織法》區區11條很不適應現在的經濟社會發展，需要盡快完善。不僅需要國務院組織法，還需要部門組織法?！彼ㄟ^比較認為，日本在這方面做得比較好，日本的每個組織機構都有相關法律，每個組織變化、調整、改革都有法律支撐，目的是把它納入到整個法治軌道上，把政府行使公權力納入法治化軌道。

此外，馬懷德認為，在《組織法》之外，同時要加強《行政程序法》的制定，政府部門的行政行為要有基本的程序規則。其他監督、救濟的法律，如行政賠償、行政復議等方面的法律都需要加強。

“法律的制定完善必須通過人大；而要人大真正發揮作用，就需要加強民主?！倍配摻ㄖ赋觯浞职l揮人大對政府的監督制約作用，通過人大立法來規定政府組織機構、權限，甚至人大在必要的時候召開各種會議來討論政府的重大決策，這實際上就是實現政治民主，因為人大是代表民意的機關。

“中國現階段，切實發揮人大作用就是一種政治改革。政治改革并非真的那么艱難?！倍配摻ㄕf。■

本刊記者羅昌平、楊彬彬、張娜、張映光，實習記者胡玥對此文亦有貢獻

國外中央政府機構設置概覽

▲美國

美國聯邦政府機構主要分兩大類：一是總統及總統辦事機構，主要包括白宮辦公廳和各委員會、局。后者包括行政辦公室、白宮軍事辦公室、中央情報局、總統外交情報顧問委員會、經濟顧問委員會、環境質量委員會、國家安全事務委員會、行政管理和預算辦公室、美國貿易代表辦公室、政策制定辦公室、科學和技術政策辦公室、國家藥品控制政策辦公室、全國毒品管理政策辦公室等。

二是內閣和聯邦各部。目前聯邦政府共有十五個部門：國務院（相當于中國的外交部）、國防部、財政部、司法部、農業部、勞工部、衛生和公共服務部、教育部、交通部、能源部、退伍軍人事務部、商務部、住房和城市發展部、國土安全部。

▲英國

自20世紀60年代以來，英國的政府機構出現了“大部門”的趨勢。即擴大一個部所管理的業務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄。上世紀六十年代到七十年代初，英國合并的“大部”有：1964年，國防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并成新的國防部；1968年，外交部和聯邦事務部合并成外交和聯邦事務部。同年，社會安全部和衛生部合并成衛生和社會安全部；1970年，住房和地方政府部、公共建筑和工程部、運輸部合并為環境事務部，同年貿易部和技術部合并成貿易和工業部，海外發展部并入外交和聯邦事務部。

目前，英國中央政府部門有十多個，分別是財政部、外交與聯邦事務部、就業與養老部、環境食品及農村事務部、衛生部、文化新聞及體育部、國防部、內務部、不管部、貿易與工業部、教育與技能部等。

▲法國

法國的中央政府由總理、國務部長、部長、部長級代表（次部長）、國務秘書組成，不設副總理和副部長。而國務部長在內閣中的權力和地位僅次于總理，一般都監管一個部，相當于一個部長，在政府決策中享有很大的發言權。

總理輔助機構包括總理府與直屬機構等。總理府辦事機構包括辦公廳、總秘書處和軍事辦公室。而總理直屬機構則由總理直接領導，包括行政與公職總局、法蘭西文獻局、政府公報局、信息與傳播處、國防總秘書處、重大自然災害研究和預防委員會、中央公共服務成本和效益調查委員會、企業—行政使團、計劃總署、國家經濟發展信息中心、收入和成本研究中心、國土整治和區域行動評議會、國家不動產交易和建筑委員會以及中央新興城市工作小組等。

目前法國內閣部門主要有十五個部，分別是內政和國土資源部、國防部、外交部、就業、社會和諧與住房部、經濟、財政和工業部、國家教育、高等教育和研究部、交通、裝備、旅游和海上事務部、健康與團結部、農業、漁業部、公職部、文化和交流部、環境和可持續發展部、中小企業、商務、藝術家和自由職業者部、青年、體育和聯絡部等。

▲日本

日本中央政府主要包括十個大部：

總務省（整合原郵政省、自治省和總務廳）；法務?。ㄕ罡咚痉C構，執行有關中央司法行政事務）、外務省、財務?。ㄗ源蟛厥「鴣恚侵鞴車邑斦?、金融、稅收的中央最高行政機構）、文部科學省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省（內設經濟產業大臣、大臣官房、經濟產業政策局、通商政策省、貿易經濟合作局、產業技術環境局、制造工業局、商務情報政策局、資源環境廳、專利廳等機構）、國土交通?。ㄕ显\輸省、建設省、北海道開發局和國土廳而來，目前機構包括大臣官房、綜合政策局、國土計劃局、土地水資源局、城市和地區發展局、河川局、道路局、住宅局、鐵道局、汽車交通局、海事局、港灣局、民航局、北海道局、政策統括局、氣象廳、海上保安廳等）、環境?。òōh境大臣、大臣官房、環境政策局、地球環境局、環境管理局、水環境部、自然保護局、廢棄物回收管理部、環境衛生部等）。

資料來源：《世界百國政府機構概覽》

改革開放以來的五次機構改革

▲1982年目標是精簡機構，廢除領導干部職務終身制，干部隊伍年輕化。國務院各部門從100個減少為61個，人員編制從5.1萬人減少為3萬人。

▲1988年首次提出政府職能轉變的任務，國務院部委從45個精簡為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減為44個，機構人員編制比原來的實際人數減少19.2％。

▲1993年提出建立適應社會主義市場經濟發展的行政管理體制目標，實現“政企分開”，轉變政府職能。國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到共59個，人員減少20％。不再設置部委歸口管理的國家局，國務院直屬事業單位調整為8個。

▲1998年主要任務是按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，進行國有企業所有制改革。國務院組成部門由40個減少到29個，部門內設機構精簡了四分之一，移交給企業、地方、社會中介機構和行業自律組織的職能達200多項，人員編制減少了一半。新組建了國防科學技術工業委員會、信息產業部、勞動和社會保障部、國土資源部。

▲2003年進一步推動政府職能轉變，明確提出政府職能應集中于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等四個方面。設立國有資產監督管理委員會，改組國家發展計劃委員會為國家發展和改革委員會，設立銀行業監督管理委員會，組建商務部，在國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局，將國家經貿委下屬的國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構。

資料來源：根據公開資料整理