深圳的“大部制”

20多年的“大管理”模式嘗試，留下諸多教益

“大部制改革，深圳早就進行過類似嘗試。”談及國務院機構改革方案，全國人大代表、深圳市市長許宗衡顯出難以抑制的自豪。

3月10日上午，他在新聞發(fā)布會上告訴記者，深圳建市29年來，共進行過四次行政審批制度改革、七次行政管理體制改革。在行政管理體制方面，嘗試將職能相近的機構整合到一起，先后推出了一系列“大管理”模式，這頗類似于此次國務院機構改革方案中的“大部制”。

比如，成立交通局，將海陸空交通管理整合在一處的“大交通”模式；成立貿工局，整合內外貿易及工業(yè)的“大工業(yè)”模式；成立文化局，統(tǒng)籌文化藝術、新聞出版、廣播電視、版權工作的“大文化”模式；組建規(guī)劃國土局，將規(guī)劃、土地和房地產市場管理職能融為一體的“大城建”模式；成立城管局，融城管、市政、園林、綠化愛國衛(wèi)生及綜合執(zhí)法于一爐的“大城管”模式等等。其中較能典型體現“大部制”雛形的，即是“大城管”及“大文化”管理體制。

《財經》記者在采訪中感知，改革后的“大城管”或“大文化”模式，在機構精簡、效率提升，破除政出多門、部門利益等方面均有成效；不過，由于官本位及舊有人事升遷制度的延續(xù)，有效監(jiān)督機制的缺位，且受全國體制改革滯后的影響，改革離眾所期待的“服務型政府”仍有相當距離。

大城管與大文化

早年深圳市的部分機構整合，幾乎是順理成章。

以城管系統(tǒng)為例。深圳自1979年建市至1986年前，未設置專職的城市管理機構，僅僅沿用了“建管合一”的傳統(tǒng)體制。1986年9月的機構改革中，深圳市成立了城市管理領導小組，隨后，又在該領導小組下增設了市政府城市管理辦公室（下稱城管辦）作為常設行政機構，同時，將市政公用事業(yè)公司和市園林公司等從市政府基建辦劃歸城管辦。

從1986年的機構設置可以看出，當時深圳的“大城管”模式，已非僅僅是維護市容市貌及城市秩序執(zhí)法，而囊括了市政公用事業(yè)、園林綠化、環(huán)衛(wèi)等諸多與市容市貌相關的管理職能。

此后幾年，更多與市容市貌相關的管理職能被整合到城管辦，下轄綠化處、環(huán)衛(wèi)處、市政處等。2004年5月，在深圳市第七次行政管理體制改革中，城管辦改名為城管局，并加掛城市管理行政執(zhí)法局（下稱城管執(zhí)法局）的牌子。

“現在的深圳城管局的設置整合了外省市五個部門的職能：城管綜合執(zhí)法局、環(huán)衛(wèi)局、園林局、市政局、愛國衛(wèi)生辦。”深圳城管局科研所所長胡振華告訴《財經》記者。

綜合執(zhí)法局本身亦是一個功能龐雜的“大部門”。2006年前，該局的執(zhí)法范圍就已十分寬泛，不僅要查處占道、占地、各類無證經營、亂擺攤設點、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政設施、犬類管理、戶外廣告設置等方面的違規(guī)行為，還需對擅自挖掘道路、無證施工、生活噪聲超標和私設屠宰場等行為進行查處。

2006年底，深圳市政府一紙268號文，又將更多原本由工商、衛(wèi)生、勞動等部門所有的執(zhí)法權限劃歸城管局，使基層城管執(zhí)法局的執(zhí)法范圍從原有的九項擴至21項之多，成為深圳市綜合執(zhí)法“超級集權機構”。

同樣典型體現“大部制”雛形的，還有深圳市文化局。1989年，根據深圳市行政管理體制改革的精神，市政府將市委宣傳部門下的新聞出版處、廣播電視處劃撥至市文化局，“大文化”管理架構初成。

“當時這兩個處的人原本就不多，并且是平級劃調到另一個部門，整合起來難度并不大。”深圳市文化局辦公室調研員黃士芳告訴《財經》記者。

1992年，文化局加掛新聞出版局及廣播電影電視局的牌子；1996年，隨著版權工作的重要性提高，市文化局在編制不變的情況下又加掛了版權局的牌子，完成了文化局、新聞出版局、廣播電視局及版權局四合一的“大文化”格局。

2005年后，深圳“大文化”模式被廣泛復制，其中寧波、東莞、上海、重慶等市均將新聞出版、文化及廣播影視等部門進行撤并，并更名為文化廣電新聞出版局。

“減法”與“加法”

“整合后的效應顯而易見。”黃士芳告訴記者，目前深圳文化局僅60人的編制，承擔了四塊牌子的職責。就行政機關而言，四個局僅設一個行政辦公室、一個財務室，“可能比尚未改革的省市要節(jié)省三倍人力”。

市城管局在機構精簡后，總人數為1528人，其中機關編制僅304人，其余為事業(yè)單位（含公園、環(huán)衛(wèi)等事業(yè)單位雇員）職工。“改革前僅一個公園，職工人數有的就達到兩三百人。”市城管局園林處的一位官員說。

當然收效并不僅僅在于精簡人員，管理及協(xié)調成本也大為降低，“舉個簡單的例子，”深圳市編辦副主任溫頌明說，“如果局與局之間要協(xié)調什么事，以前可能得市領導出面，現在整合成一個局了，內部就可以解決。”

與城管局類似，深圳市文化局在行政執(zhí)法上將掃黃打非、打擊盜版、文物保護、網吧管理、內容稽查等職能融為一體，成立文化市場行政執(zhí)法總隊，“基本上解決了多頭管理、部門利益紛爭的問題。”

其實，機構改革不僅僅是“做減法”。作為特區(qū)的深圳，一方面希望通過改革提高行政效率，另一方面，隨著經濟與社會的發(fā)展，政府管理范圍更廣，市場對其要求也更高，某些領域甚至需要投入更多人力物力。因此僅僅減員減編可能背離改革初衷。

以文化局為例，深圳市政府在該系統(tǒng)進行了一系列配套改革。其要點是，通過幾年的時間將行政審批事項從原有的109項減至如今的十項；在1998年前后，將電視臺、電臺及出版社等直屬事業(yè)單位改為企業(yè)，列為行業(yè)歸口管理單位。同時轉變職能，從以辦文化為主轉為以管文化為主，將文化局工作重點鎖定在提供公共文化產品及服務和行業(yè)管理上，使行政力量得以從事務性工作中脫離出來。

這樣，在深圳市的“大文化”模式下，大部分過去直接由文化局主辦的文化活動被發(fā)包出去，通過利用市場力量和付費購買服務的方式，為社會提供更多公共文化產品。

城管局的情況也有類似之處。通過精簡行政審批事項，改革公園、城市綠地管養(yǎng)體制及環(huán)衛(wèi)服務供給體制，使機構及人員的精簡成為可能。據悉，深圳市95％以上的公園、城市綠地、公共場所的保潔工作均外包給企業(yè)，政府僅需付費即可（參見《財經》2008年第2期“政府購買服務深圳試水”）。

據介紹，早在1995年前后，深圳市的公園、風景區(qū)、圖書館及博物館即基本全部向市民免費開放。

“定事”與“定人”

深圳的實踐表明，對于行政機關機構重疊、條塊分割、人浮于事的痼疾而言，“大部制”或許是一劑良藥——當然，這劑藥尚需許多其它“配料”共同作用方能生效。

然而，任何良藥也不可能避免副作用。20多年的深圳行政體制改革，一些改革的推進者已深切體會到，這一模式也派生出了一些無法回避的新問題。

“我一直在思考兩件事。”深圳市城管局一位曾參與改革的資深管理人員說，“其一，整合是否需要有個度？從發(fā)揮行政機關職能效應看，部門規(guī)模與職能應該多大才最合適，最佳平衡點在哪里？”

以深圳市城管執(zhí)法局為例，目前該局執(zhí)法范圍越來越廣，21項任務中包含了近百項執(zhí)法項目，許多過去該由工商、勞動、環(huán)保甚至是公安承擔的職能均被整合于此。需要兼顧的“重點內容”太多了，重點就不突出了。比如計劃生育問題，一旦劃到城管執(zhí)法局，可能就被更多執(zhí)法項目覆蓋了。

“其二，在管理內容越來越多、分工越來越細的今天，應該怎樣整合才更好？”他舉例說，在1986年至1992年間的改革中，“給排水”業(yè)務作為市政工程的一部分，被劃撥至當時的城管辦，“實際上，城管來管這個很難管好。所以到了2001年，深圳市成立水務局，就把給排水劃給了水務局——他們是專業(yè)隊伍，事實證明，給排水業(yè)務由他們管，比放在城管局要好得多。”

他還告訴《財經》記者：“這些年城管局一直在要編制。人手不夠，很多職能無力履行。”

“一說起機構改革，大家的習慣思維就是壓縮機構，減員減編。”他說，“在背景不同的情況下這是沒有可比性的，現代社會當然需要更多公務員。”他建議不要簡單地用對比的方式來定員定編，而是通過“定事”的辦法來“定人”。

“首先你要確定哪些事是政府必須做的，要做到什么程度？”他說，“比如對城管執(zhí)法局定編，那至少要算一算每年這些事件的大致數量，這些事情當中有哪一些是必須處理的，要處理到什么程度，而這些事情需要多少人來完成。”

他告訴《財經》記者，作為中國行政體制改革的先行者，這些年深圳從未真正試行過“因事定編”這一更科學的改革手段，“幾經改革后，我們的人手越壓越緊。機構合并后，行政、財務、后勤等人員精簡成一套人馬，具體辦事機構卻不能以同樣的邏輯來定員定編。”

深圳市文化局也表達出同樣的困擾。“我們一個人當好幾個人在用。”黃士芳說。

上述城管局官員還提出，改革還需關照到相關人員微妙卻極具影響力的心理變化。“比如，城管局目前正在對市管的27個公園進行機構撤并，合并為一個大的公園管理中心。過去每個公園都有一個主任，他們?yōu)榱俗约旱恼儠阕肺亿s；如今合并后只有一個主任，如何建立一個更好的激勵機制，就需要重新設計。”

采訪中，記者注意到，盡管經過了七輪行政體制改革，深圳行政機構的監(jiān)督機制依然缺位。“首先要有績效評價標尺，才能談得上有效和科學的監(jiān)督。”一位不愿公布姓名的深圳市政府官員對《財經》記者說，目前各部門雖外聘了一些監(jiān)督員，內部也有制衡機制，但“實際上都沒用”。至于績效評價標準的擬定，該官員告訴《財經》：“爭議還多得很呢。”

深圳市編辦副主任溫頌明告訴《財經》記者，自十七大后，深圳開始醞釀新的“大部制”改革方案，“目前我們這只是想法，還想看一看下一步中央打算怎么做。”