西方的“大部制”

綜合協調與專業管理始終是一對矛盾。實行大部門體制，政府亟需對各部門進行有效綜合協調，并服務于政府職能的實現

大部門體制不是一天可以建成的，需要假以時日。要順利推進大部門體制，政府組織架構就必須實現專業分工與綜合協調的統一。

現實中，政府職能需要通過不同的部門與層級來實現，部門分工成為政府管理的必然。但是，政府部門分工越細，職責越容易交叉，權責脫節的可能就越大，綜合協調的需求也就越大。

因此，實行大部門體制，政府亟須對各部門進行有效綜合協調，并服務于政府職能的實現。在這方面，西方國家的“大部制”實踐可供借鑒。

多大的控制幅度合理？

從目前發達國家的實踐來看，中央（聯邦）政府內閣部門設置數目相對比較少。內閣部門比較少，保證了政府組成人員相對比較精干。一般而言，政府組成人員由行政首腦、內閣部長以及行政首腦指定的人員組成。新西蘭雖然設置部門比較多，但內閣部長只有19人，一個內閣部長往往兼任幾個部的首長。

綜合協調與專業管理始終是一對矛盾。設置較少的內閣部門有利于政府的綜合協調，但有時不適應政府管理專業化的需求。發達國家一般通過兩種方式來化解這對矛盾。

一是依法設置專業化的各類獨立機構。如美國在15個內閣部之外，還有61個獨立機構。其中，食品藥品管理局、美國聯邦儲備委員會、證券交易管理委員會等屬于獨立管制機構；社會保障局、特別檢察官辦公室、環境保護局屬于獨立行政機構。

二是設立由內閣部管理的執行機構。如瑞典設置十個內閣部的同時，設立109個歸口各部管理但相對獨立的執行機構。而這些執行機構中，由瑞典農業、食品和消費事務部歸口管理的有18個，國防部歸口管理的19個，環境部歸口管理的12個，外交事務部歸口管理的有9個，產業、人力雇傭和交通部歸口管理的36個、司法行政部歸口管理的15個。

上述內閣部專門負責決策，執行機構專司執行，同時為內閣部提供相關決策信息。

綜合協調與專業管理如何統一？

關于此，許多國家都經歷了一個探索過程。

分工細、部門多，可能是特定歷史時期的需要。但是，部門分割與扯皮只要不利于行政首腦依法承擔政治責任，只要不利于行政首腦綜合協調，只要不適應生產力發展的需要，就有被撤并的風險，一直撤并到政府可以綜合協調為止。

以英國為例。1914年，英國中央政府共有16個部。第一次世界大戰結束時，設置29個部。第二次世界大戰結束時，設置39個部，僅與軍事相關的部門就有國防部、海軍部、陸軍部和空軍部四個，1964年將這四個部門合并成國防部。1968年，外交部和聯邦關系部合并為外交和聯邦事務部；衛生部與社會保障部合并為衛生與社會保障部。1970年，住房和地方政府部、公共建筑和工程部、運輸部合并成環境事務部；貿易部與技術部合并為貿易和工業部；海外部并入外交與聯邦事務部。1997年，環境部與交通部合并為環境、交通和區域部。

如果說英國的大部門體制是逐步實現的，那么日本的大部門體制則是“畢其功于一役”。

日本為了克服“部門主義”，從1996年11月28日開始，經過艱苦的改革決策與立法準備過程，終于在2001年1月6日將日本中央政府22個省廳大幅削減為11個省廳。

日本政府在此次機構改革中，原有職能重復或互補性高的11個省廳，統合改組為四個省，原郵政省、自治省、總務廳合并為總務省，文部省、科學技術廳合并為文部科學省；厚生省、勞動省合并為厚生勞動省；運輸省、建設省、北海道開發廳、國土廳等合并為國土交通省。

行政決策中樞如何綜合協調?

相對較少的政府組成部門覆蓋政府基本職能，這是大部門體制的核心，也是政府對各部門綜合協調的基礎。但這并不是政府綜合協調的全部。

事實上，覆蓋政府基本職能的政府組成部門相對越少，部門職能就相對越寬，部門權力就相對越大，對政府綜合協調能力的要求就相對越高。20世紀30年代世界范圍內的大危機之后，政府職能越是膨脹，就越需要政府加強綜合協調能力。

經驗表明，協調可通過組織進行，也可通過思想的支配進行，這兩者并不相互排斥。但對政府等大型復雜的組織來說，通過組織協調更為可靠。

其實，協調與被協調實際上是一種力量的對比。從歷史和現實看，西方發達國家普遍將行政首腦的辦事機構定位為綜合協調中心。這在實行大部門體制的國家幾乎成為一個規律。

1937年1月，《美國總統行政管理委員會報告》坦陳：“幾乎無人領導的政府和委員會管理，已經把美利堅合眾國帶到了崩潰的邊緣”；“從人的角度看，一個人怎么能完全了解100多個獨立運轉的重要機構的事務和問題，更不用說怎么才能負責對他們進行一般的指揮和協調。”

由此，該報告中提出了改進政府管理的五條建議：第一條是“為了處理總統肩負的大量增加的行政管理責任，擴大白宮工作人員”；第四條是“徹底檢查整個政府行政部門，整頓現有的100個機構，由少數大的部門進行管理，使所有的行政活動各得其所”。

美國聯邦政府接受了這兩條建議，并不斷強化白宮的綜合協調職能，從而使其更有效地為總統提供決策情報和信息，協助總統督導、協調各行政機構。

美國總統辦事機構最多時達4700人。目前內設機構14個：白宮辦公廳（1939年）、白宮軍事辦公室、經濟顧問委員會（1946年）、中央情報局（1947年）、國家安全事務委員會（1947年）、總統外交情報顧問委員會（1956年）、美國貿易代表辦公室（1963年）、環境質量委員會（1969年）、行政管理和預算辦公室（1970年）、科學和技術政策辦公室（1976年）、行政辦公室（1977年）、政策制定辦公室（1978年）、國家藥品控制政策辦公室（1988年）、國家經濟委員會（1993年）。

再來看日本。日本2001年1月完成了大部門體制改革的同時，建立了三個層次的中央省廳間協調機制。一是在首相的直接領導下，由內閣官房（辦公廳）主導的部門協調，為最高協調機制；二是由首相在內閣府任命“特命內閣大臣”作為內閣代表對各省廳進行協調；三是省廳部門間的直接協調機制。

值得注意的是，在絕大多數發達國家，政府一般不通過設置副職來分管、協調部門，其內在機理值得推敲。

作者為國家行政學院公共管理教研部教