重構(gòu)中國福利體系

中國對社會(huì)福利體系的探索亟需全盤規(guī)劃、廣泛借鑒，進(jìn)行理論探討

從1949年到1978年，中國在近30年時(shí)間里逐步建立了公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)福利體系，為城鄉(xiāng)居民提供基本的社會(huì)福利和生活保障。而1978年開始的經(jīng)濟(jì)體制改革改變了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，也觸動(dòng)了附著于這一經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制之上的社會(huì)福利體系。市場化改革一方面使得原提供福利服務(wù)的集體組織式微，另一方面，在具體醫(yī)療等服務(wù)方面，在提高效率的同時(shí)也引發(fā)諸多問題。

十六大以來，政府加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、保障和改善民生，推出的一系列舉措取得了積極效果。國家有史以來第一次將農(nóng)村的教育、醫(yī)療、低保等社會(huì)福利納入公共財(cái)政支出的范疇，重構(gòu)社會(huì)福利體系。這種國家責(zé)任擴(kuò)張－收縮－再擴(kuò)張的過程，反映了中國作為一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家為增進(jìn)人民福利的不斷探索。在這一探索過程中，亟需全盤規(guī)劃、廣泛借鑒，進(jìn)行理論探討。

——建設(shè)中國社會(huì)福利體系的必要性。

有些學(xué)者擔(dān)心，某些福利主張會(huì)損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重蹈歐洲福利國家甚至是拉美“福利病”的覆轍。這種擔(dān)心不無道理，但忽略了中國福利體系建設(shè)的必要性。

盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步，但經(jīng)濟(jì)政策并不能完全取代社會(huì)政策。社會(huì)政策和福利體系在世界各國的出現(xiàn)，往往是其特定階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢使然。無論是早期的英國、德國，還是晚近的日本和韓國，社會(huì)政策的實(shí)施都是各國應(yīng)對大量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題所不得不采取的舉措。民主體制下的競爭性選舉、非民主體制下的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，乃至冷戰(zhàn)時(shí)期的意識(shí)形態(tài)和國際示范效應(yīng)等因素，都曾經(jīng)對各國福利體系的構(gòu)建產(chǎn)生過直接影響。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)處在高速增長的平臺(tái)上，仍然面臨嚴(yán)峻的社會(huì)問題的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的收入差距正在擴(kuò)大，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)也在變化。大批農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，數(shù)以千萬計(jì)原公有制企業(yè)職工被迫進(jìn)入市場，市場所帶來的風(fēng)險(xiǎn)、不確定性和不安全感增加，勞資矛盾凸顯。而社會(huì)發(fā)展滯后，短期內(nèi)限制了消費(fèi)者的消費(fèi)意愿和消費(fèi)水平，妨礙了國內(nèi)市場的擴(kuò)大和供需平衡；長期看，它將影響中國人力資本的提升，從而損害經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)發(fā)展水平與民眾的現(xiàn)實(shí)需求和長遠(yuǎn)預(yù)期之間的差距是普遍存在的，但這種差距持續(xù)擴(kuò)大，就容易激化社會(huì)沖突，一旦這種差距與城鄉(xiāng)、地區(qū)等因素聯(lián)系在一起，則更容易破壞社會(huì)穩(wěn)定。如何使全體中國人，無分年齡、地域、職業(yè)、性別、民族都能共享發(fā)展成果，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展，成為當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。

——中國福利體系的指導(dǎo)原則。

福利體系的必要性并不能直接證明其內(nèi)容的合理性。福利體系總是與特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起的，因而帶有某些不確定性；但是，社會(huì)政策體系一旦確立并嵌入社會(huì)之中，其后的改革和調(diào)整就比較困難，而且隨時(shí)間推移，其剛性會(huì)越來越強(qiáng)。因此，如何確立適合中國國情，既能滿足當(dāng)下需求又能滿足可持續(xù)發(fā)展要求的社會(huì)福利體系，需要審慎探索。

在全球化背景下，中國重構(gòu)福利體系需要認(rèn)真分析和借鑒各國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。但各國發(fā)展階段和社會(huì)環(huán)境各有不同，各種模式也各有利弊，決不能盲目照搬。考慮到人口總量與結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長速度、城市化進(jìn)程等中長期因素，中國的福利體系需要注意以下原則和因素：

第一，城鄉(xiāng)二元，逐步統(tǒng)一。中國存在著二元經(jīng)濟(jì)的明顯特點(diǎn)，因此現(xiàn)行的扶貧、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和住房等都是在二元狀態(tài)下起步，這是完全必要的，而其中期目標(biāo)是要建立一個(gè)覆蓋全社會(huì)的體制，并最終將城鄉(xiāng)各項(xiàng)福利逐步統(tǒng)一，完善公民的社會(huì)權(quán)利；

第二，低水平，廣覆蓋。中國仍是一個(gè)中低收入國家，各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)都應(yīng)強(qiáng)調(diào)“基本”，如教育方面保證九年義務(wù)教育，醫(yī)療方面保障“基本醫(yī)療”，貧困人群的補(bǔ)助水平也很低。從低水平上起步，要求其更加具有公平性，盡可能覆蓋全部居民；

第三，在擴(kuò)大政府責(zé)任的同時(shí)，兼顧中長期的可持續(xù)財(cái)政能力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府在社會(huì)福利方面的支出水平和比重都會(huì)繼續(xù)上升。為了保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長，政府的福利支出以不超出包括預(yù)算內(nèi)外及各種繳費(fèi)在內(nèi)的大財(cái)政口徑的50％、國內(nèi)生產(chǎn)總值的15％為宜；

第四，政府社會(huì)政策的目標(biāo)定位于提供普遍的安全保障和幫助低收入人口，而不是利用收入再分配來保證平等的收入水平。中國的福利體制仍應(yīng)堅(jiān)持市場導(dǎo)向，以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)而不是取代市場的功能，個(gè)人、家庭、社區(qū)、企業(yè)的責(zé)任仍是基礎(chǔ)性的，政府政策是在此之上提供補(bǔ)充性的保障；

第五，堅(jiān)持積極的發(fā)展型福利政策，具體的政策安排應(yīng)立足于鼓勵(lì)就業(yè)和鼓勵(lì)人力資本投資，而不能只著眼于救助，更不可確立過高的替代水平；

第六，認(rèn)真設(shè)計(jì)各項(xiàng)福利制度，尤其是養(yǎng)老和醫(yī)療制度。現(xiàn)行的養(yǎng)老保障收費(fèi)太高，轉(zhuǎn)制成本沒有合理安排，缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制，已成為落實(shí)《勞動(dòng)合同法》、擴(kuò)大正規(guī)就業(yè)的障礙。

——重構(gòu)福利體系需要重視的問題。

其一，完善農(nóng)民工的福利政策。

中國農(nóng)民工總量已達(dá)1.4億人。過去城鄉(xiāng)分割的戶籍制度已經(jīng)打破，農(nóng)民在遷徙、就業(yè)和居住等方面的自由得到了法律法規(guī)的保證，但由于社會(huì)政策和福利體制仍是城鄉(xiāng)分設(shè)，農(nóng)民工福利待遇經(jīng)常處于空缺。根據(jù)2005年的一項(xiàng)調(diào)查，流動(dòng)農(nóng)民工在養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)方面，比例明顯低于本地人口。

農(nóng)民工福利需要中央和省兩級財(cái)政的專項(xiàng)安排，單靠城市政府顯然會(huì)遇到激勵(lì)不足的問題。在住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面，增加對農(nóng)民工這一龐大的特殊群體的財(cái)政專項(xiàng)支出，才能真正保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。這是中央和地方政府需增加其責(zé)任的重要領(lǐng)域。

其二，加強(qiáng)公共預(yù)算改革。

隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，政府財(cái)政收入大幅增加。據(jù)測算，如果將政府預(yù)算內(nèi)外收入和體制外收入相加，2006年政府收入大約占到GDP的31％－32％。政府財(cái)政收入的增加，使政府有能力承擔(dān)起重構(gòu)福利體系的責(zé)任。但是，隨著社會(huì)福利和社會(huì)發(fā)展支出日益上升，政府要更好地履行職能，需要加強(qiáng)對政府支出的管理，真正實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算“公平、高效和透明”的三項(xiàng)基本要求。

這需要從以下幾個(gè)方面著手改革。首先，繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化公共支出的結(jié)構(gòu)，壓縮政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的投資，嚴(yán)格控制行政管理費(fèi)的支出，控制行政管理成本。其次，改革財(cái)政管理體制，建立公共財(cái)政。有必要將政府的所有收入、包括體制外收入都納入規(guī)范的預(yù)算管理體制，建立起明確規(guī)范的公共預(yù)算體制。此外，應(yīng)實(shí)行“陽光工程”，增強(qiáng)公共預(yù)算的透明度。在加強(qiáng)人大對政府預(yù)決算監(jiān)督的同時(shí)，考慮到政府的社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目與公民需求密切相關(guān)，有必要增強(qiáng)預(yù)算管理的公眾參與，使政府的社會(huì)發(fā)展舉措更好地服務(wù)于公民的社會(huì)需求。

其三，推進(jìn)政府績效管理改革。

社會(huì)政策的實(shí)施和社會(huì)改革的推進(jìn)離不開有效的政府治理。促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、完善公共服務(wù)，需要逐步整合城鄉(xiāng)之間、條塊之間的管理機(jī)制，為統(tǒng)一的社會(huì)保障管理創(chuàng)造體制條件。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格控制社會(huì)保障的體制運(yùn)行成本和管理成本，提高管理體制的運(yùn)行效率。此外，在公共服務(wù)供給方面，政府管理的效率和效能水平不夠，運(yùn)行成本太高。而政府與市場主體、民間組織等各類機(jī)構(gòu)之間的合作還沒有建立起來。要推進(jìn)社會(huì)改革和社會(huì)發(fā)展，需要改善政府治理，提高政府治理的績效水平。

當(dāng)前，和諧社會(huì)的構(gòu)建已經(jīng)從思想意識(shí)的論證走向制度建設(shè)和操作實(shí)踐層面，健全的福利體制是完善現(xiàn)代國家構(gòu)建、提高政權(quán)穩(wěn)定性和合法性的關(guān)鍵。中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，為推進(jìn)社會(huì)改革、完善福利體制提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，也為解決好轉(zhuǎn)型期民生和社會(huì)問題提供了時(shí)機(jī)。在地方財(cái)力不平衡的條件下，中央政府在福利體制構(gòu)建的原則方面，應(yīng)有更加確定的要求和約束，鼓勵(lì)地方積極探索有效的方式，加強(qiáng)財(cái)政制度建設(shè)，通過有效的公共支出管理體制、政府間轉(zhuǎn)移支付體制和政府績效管理體制，保障社會(huì)改革的順利推進(jìn)和福利體制的重構(gòu)與完善。

作者為中國發(fā)展研究基金會(huì)秘書長。中國發(fā)展研究基金會(huì)項(xiàng)目官員馮明亮對本文亦有貢獻(xiàn)