萬億金融國資管理挑戰

金融國有資產管理體制改革需要大思路

誰是中國金融類國有資產的出資人？這是一個越來越難回避的問題。

根據財政部的口徑，國有金融資產，主要是指國家直接或間接出資的金融機構所形成的資本及其應享有的權益，表現為國家在銀行、證券公司、保險公司和其他金融企業所持有的股權及其應享有的權益。

截至2007年末，中央級金融類企業國有資本總額1.2萬億元，占全部實收資本的80％以上，管理的資產總額逾40萬億元。其中，銀行國有資本占全部金融國有資本的80％以上，其他金融企業國有資本約占20％左右。這其中未包括地方金融企業占有的國有資本。

專家指出，如何在現行體制中尋求突破，打破利益藩籬形成合力，擴大改革成果，真正落實國有金融資本的出資人職責，乃至確定國有金融資產下一步改革的大方向，是決策者應納入視野的重要課題。

財政部：蘇醒的股東意識

“從法理上講，財政部是國有金融資本的出資人，但過去的多年間并沒有真正履行出資人的職責。”一位金融專家對《財經》記者指出。

對此，財政部金融司司長孫曉霞在最近接受《財經》記者專訪中首先申明，“準確地說，財政部從來沒有被明確賦予過完整的國有金融資產的出資人職責。”

1998年以前，金融國資的基礎管理工作，由財政部歸口管理的副部級機構國有資產管理局負責。

在1998年機構改革中，國有資產管理局被撤銷，原職能并入財政部。金融類和非金融類國資的基礎管理職能分別劃歸財政部金融司、企業司。

同年，在央行的推動下，財政部發行了2700億元特別國債注資四大國有商業銀行，并成立四大資產管理公司對口處置剝離的1.4萬億元不良資產，成為四大行名義上的惟一國有股東。但這一階段，對于金融類國有資產，實際形成了金融工委和組織部管人事、勞動部管工資社保、財政部管財務、央行管業務發展、計委管投資的多頭架構。

2003年，非金融類國資管理結構大變。國務院國有資產監督管理委員會成立，明確由國資委對國有非金融企業履行出資人職責。但國有金融企業則未納入其中，中編辦于2003年專門印發有關文件，稱“金融類企業國有資產基礎管理，繼續由財政部負責。”

孫曉霞說，根據中編辦文件精神，財政部對國有金融資產的管理主要體現在以下幾個方面：一是基礎管理。主要包括金融類企業國有資產產權登記、資產評估、資產轉讓、清產核資等。二是制度建設。構建產權登記、資產評估、資產轉讓、資本保值增值考核等國有金融資產運轉核心環節的制度體系，主要目的實現國有金融資產保值增值。三是指導地方國有金融資產管理工作。

自2003年以來，財政部出臺了一系列有關國有金融資產管理的文件，近期主要是2006年施行的《金融類企業國有資產產權登記管理辦法》、2007年施行的《金融企業國有資本保值增值結果確認暫行辦法》、2008年施行的《金融企業國有資產評估監督管理辦法》。即將出臺的《金融類企業國有資產轉讓管理暫行辦法》，將要求金融類國有資產應強制性進場交易，尤為引人關注。

“這些政策的主要出發點，是為了防范國有金融資產流失。”孫曉霞表示。

發端于2004年的建設銀行、中國銀行改革，以及匯金公司出現，喚醒了財政部在出資人方面更強烈的主動意識。

2005年4月，工行的財務重組方案出爐。與先期完成重組的中行、建行方案不同，工行的原有資本金不再全部沖銷壞賬，而是只沖銷一半。原股東財政部可以保留50％的股權，匯金持有另外50％的股權。

2007年11月，匯金注資光大銀行200億元，持有光大70.88%的股份。2007年12月31日，匯金向國開行注資200億美元，占50％的股份，財政部則以在國開行的所有者權益部分占其余50％的股份。

在今年有望完成的農業銀行股份制改造中，匯金和財政部也將以工行模式聯手入股。業內也普遍預期，匯金對農業銀行的注資應達到400億美元左右。

至此，在中央一級30家左右的國有金融企業中，匯金公司和財政部分持主要股權的格局已然形成。

匯金的努力

最近一次大規模做實央屬金融國資出資人職責的努力，肇始于2003年底中央決定以外匯儲備注資國有商業銀行。

匯金公司成立于2003年12月16日，是經國務院批準組建的國有獨資投資公司，注冊資本450億美元，來自國家外匯儲備。公司成立兩周后，匯金公司即向中國銀行和中國建設銀行注入450億美元外匯儲備。2005年，匯金再次向工商銀行注資150億美元。

成立之初，外界曾認為，匯金公司只是國家用以實現外匯注資的一種特殊政策工具（SPV）。但事實證明，央行對匯金的設計遠不止于此。匯金成立之初，國家外匯管理局強調，用外匯儲備向試點銀行注資，不是財政撥款，而是資本金投入；匯金作為出資人，職責是督促銀行落實各項改革措施，完善公司治理結構，力爭股權資產獲得有競爭力的投資回報和分紅收益。

2004年9月，原央行金融穩定局局長謝平轉任匯金總經理。由此，匯金的意圖，不僅僅在于幫助幾家國有銀行財務重組，推動國有金融企業公司治理改革，成為匯金最重要的使命。

肩負“落實國有商業銀行出資人職責”，采取的措施包括一度有相當進取的制度設計思路。匯金向幾家大銀行派出了專職股權董事，以期更好地實現董事會的監督職能。

截至2005年7月，匯金公司投資的金融資本近5000億元，管理的金融資產接近國有金融資產總量的一半。在完成對國開行和農業銀行的注資后，這個數字還有望翻番。

此外，在2005年股市低迷時，匯金承擔了另一種“政策性任務”。2005年下半年，證券市場哀鴻遍野之際，匯金及其全資子公司中國建銀集團受國務院指揮，直接、間接入股了十家左右國有和股份制券商，甚至為其提供短期流動性貸款，總額高達120億元。雖然這一注資的來源是匯金股權投資的收益和分紅，并未動用新的外匯儲備。但在入股了30家央屬金融企業中的大多數后，匯金自身如何定位的問題日益彰顯。

2006年底，全國金融工作會議召開前，財政部金融司建議仿照國資委成立金融國資委，建造一個管人、管事、管資產、具有行政色彩的平臺，將匯金公司及其旗下的中國建銀投資有限責任公司都納入其中。這一提議最終未被接受（相關報道見《財經》2006年第25期“金融國資誰主沉浮”）。

然而，全國金融工作會議決定成立中國投資公司，并將匯金納入中投旗下。

2007年下半年，直屬國務院的中國投資公司（中投）成立，匯金并入中投成為全資子公司。中投作為中國第一家主權財富基金，當前的焦點在于架構搭建和海外投資布局。匯金界定并做實國有商業銀行出資人職責的使命，更加需要尋找新動力。

在獲得新的動力之前，匯金的角色已經有所收縮。“現在的功能只是股權經營。”這是來自匯金高管和財政部官員的同樣說法。匯金暫時沉寂，是可觀察得到的現象。

內部人“復辟”

在另一廂，完成股改上市之后，各大國有金融機構內部人控制問題并未消彌，反有變本加厲的趨勢。

一位匯金高管告訴《財經》記者，在完成上市后，國有上市銀行們以同股同權、防止一股獨大，防止國有大股東獲得比小股東更多信息、更多利益等理由，“拒絕來自大股東的監督”。大股東派出的股權董事無權了解比公告更多的信息。

孫曉霞認為，作為國有大股東，不可能在國有大金融機構里采取“用腳投票”的態度，而是必須要在董事會中“用手投票”，代表國家行使股東權利。

然而，“用手投票“亦不易。盡管“股東會—董事會—監事會—管理層”的結構早已有模有樣，但這并不是國有金融機構內部治理的全部真相。“最大的問題還是出在董事會是否真正被賦權。”廣東金融學院教授陸磊表示。

比如說，法人治理結果要保證的一個基本機制，是由董事會負責遴選、監督、考核管理層。

但現實卻是大型國有銀行管理層的選聘權利，僅僅是“通過董事會走一下程序”。銀行的實際經營仍掌握在黨委的手中。黨委書記一般由董事長擔任，執行董事和經營管理層一般為黨委的成員，但非執行董事和獨立董事則不在其中。

這些情況，實際上使得公司治理的核心董事會既沒有獲得充分的授權，也沒有真正發揮“頭腦”的作用。

非市場化的高管選擇機制，與各大國有金融機構一致要求甚烈的市場化激勵機制，形成了鮮明的對比。

據《財經》記者采訪獲知，財政部金融司與匯金對此看法高度一致；即在目前的體制下，應科學化和市場化地加強對金融企業高管的約束，防止激勵有余、約束不足。

在這樣的背景下，財政部于去年陸續叫停了國有銀行、保險、證券公司的股權激勵搶跑行為，正在研究制定金融企業股權激勵的辦法，有望年內出臺。

孫曉霞透露，這一辦法的主要原則，是將股權激勵納入薪酬進行管理、注重對基層員工的激勵與約束，并建立預期收益封頂機制。

對此，業內人士也有擔心，如此收益封頂機制，實際上使得國有大型銀行的收入水平落后于股份制銀行和外資銀行，這樣的激勵機制約束有余，但如何應對日益激烈的銀行業競爭？

2005年，借建行董事長張恩照案發之機，匯金公司曾建議取消國有商業銀行的行政級別，把市場化選擇大型國有商業銀行管理層的權利給予董事會。也有來自國有大型商業銀行的高管向《財經》記者表示，愿意放棄行政級別，做徹底的銀行家，接受來自市場的檢驗。

可惜的是，取消金融企業的行政級別，是個被一提再提卻始終沒有結果的呼吁。匯金這一建議并未得到采納。

時至今日，這一問題越發嚴重。“國有商業銀行的董事長為副部級，財政部金融司不過司局級，匯金公司并入中投，級別沒有明確，但看上去‘降級’了。在官本位環境中，要監督大銀行更難了。”一位知情人士向《財經》記者表示。

誰來考慮大問題？

從2003年開始，對交行、建行、中行、工行魚貫而行的股改上市，有專家曾經提出質疑：如此沒有任何喘息的改革進程是否值得反省？是否應該在頭兩家改革完成后，停下來總結改革的經驗和教訓，再繼續下面的改革？但令人遺憾的是，也許是為了趕上上市的“時間窗口”，質疑被淹沒在眾銀行爭相上市的浪潮中，沒有反思，沒有經驗和教訓的總結，也沒有對下一步改革方案的修正。

目前，國有金融資產管理的各個部門都在一定程度上承擔了出資人的職責，但是相應的責、權、利卻并不太匹配。財政部門的考慮，目前也還止于“國有金融股權被稀釋，國家是否要增資以維持高比例的控股地位”的程度。但識者的擔憂不僅于此。國有金融體制改革究竟往何處去，在設計未來的金融國資管理結構之前，有眾多根本性的問題需要回答。

未來金融國資出資者代表能否以利潤最大化為目標？要不要重新思考在國有金融機構進退問題？事實上，國家作為金融機構的出資人，在委托代理問題未得到有力解決途徑的情況下，引入私營機制，逐漸降低國有比重，值得決策者深思。

本刊記者李箐對此文亦有貢獻